“三定”规定制度是机构编制管理创新的工作平台

徐 跃

“三定”规定制度是机构编制管理创新的工作平台

徐 跃

“三定”规定是国务院和县级以上地方人民政府各部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是政府部门对外履行职责，对内实施管理的重要依据。“三定”规定制度具有鲜明的中国特色。

“三定”规定制度于1988年正式建立。这一制度是在我国不断深化行政管理体制改革，创新机构编制管理，加强法制化建设的大背景下的产物。经过20多年的实践检验，制定实施“三定”规定有了一个比较成熟的经验和中央与地方上下一致的工作体系。

“三定”规定制度的建立是机构编制工作思路、工作方式、工作手段的飞跃。这项制度既是中国政府推进改革，创新管理，加强法制化建设的重要抓手，也是履行职责，发挥作用的工作平台。

一、“三定”规定制度的形成和演变

1982年3月，国务院在向全国人大所作的关于国务院机构改革工作报告中强调了改革政府管理职能的重要性。1986年下半年，中央成立机构改革领导小组，先后召开几十次座谈会，广泛征求各方面意见，随后提出的党政机构改革基本思路中有一条共识：机构改革必须先定政府部门的职能，再定内设机构和人员编制。

1988年以前，国务院只确定各部门的内设机构和人员编制，对部门职能没有统一规定。1988年，经反复研究论证，决定在新一轮国务院机构改革时，首先要确定部门职能，根据职能核定内设机构和人员编制，当时称为部门“三定”方案。1998年，为满足部门“三定”正式性、权威性、强制性等刚性要求，国务院机构改革时将“三定”方案改为“三定”规定。

20多年来，“三定”不仅在名称上发生变化，内容、体例和结构等也在不断完善。2008年，结合多年来的使用和运转情况，国务院机构改革时对“三定”规定的内容、体例和结构等进行了较大幅度的调整和规范。为强化“三定”规定执行力度，加强政府绩效管理，探索建立了 “三定”规定评估制度。

二、“三定”规定制度架构

依据法律法规制定“三定”规定。根据宪法第八十九条规定，国务院行使十八项职权，其中第三、四、十七项职权涉及“三定”规定。国务院组织法以及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，国务院行政机构设置和编制管理条例以及地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例，也规定了涉及“三定”规定事项的权力。

制定“三定”规定的七个环节。以制定国务院部门“三定”规定为例：一是在全国人大审议通过国务院机构改革方案及国务院下发关于机构设置的通知后，按照统一部署，印发关于报送国务院各部门“三定”规定草案的通知。二是各部门依据国务院机构改革方案及国务院关于机构设置的通知，提出本部门“三定”规定草案。三是经审核符合要求后，部门“三定”规定草案分送相关部门征求意见。四是收集整理、汇总分析、研究论证部门反馈意见，综合各方面情况确定是否采纳，对部门职责分工意见不一致的进行协调。五是中央编办提出各部门“三定”规定草案，拟写送审稿、审核意见及说明，报送国务院批准；对职责分工意见不一致的，提出解决方案同时报国务院裁决。六是经审核同意后，各部门“三定”规定草案提请国务院常务会议审议。七是审议通过后，以国务院办公厅名义印发。

“三定”规定的七个组成部分。一是设立依据，表明部门权力来源、设立和存在的合法性、机构规格等情况。二是职责调整，表明本次机构调整或职能重组中部门划入或划出的职责、强化或增加的职责、弱化或取消的职责、上收或下放的职责以及明确有关工作改革事项等。三是主要职责，在职责调整的基础上，以列举的方式对部门主要职责作出准确、简洁的概括和规定。四是内设机构，根据主要职责核定内设机构并对名称、职责、排序等作出具体规定。五是人员编制，根据主要职责和内设机构核定部门机关行政编制总数和领导职数。六是其他事项，对有关问题作补充规定。七是附则，明确“三定”规定由中央编办负责解释，其调整按规定程序办理。

“三定”规定执行情况评估。评估采用两种方式：部门自评与机构编制管理机关实地评估相结合方式。评估要达到三个目的：检验机构改革方案是否切实执行；通过评估及时发现问题，研究提出解决办法；促进评估工作与深化改革，创新管理，加强法制化建设的有机结合。评估出的问题用四个办法解决：对没有按照“三定”规定执行的，督促有关部门抓紧落实；对部门自身可以解决的问题，要求部门限期整改；对近期能够解决的尽快解决；对深层次的体制机制问题，结合深化行政管理体制改革工作统筹研究解决。评估要了解五个情况：部门细化“三定”规定情况，转变职能到位情况，理顺职责关系情况，落实部门责任情况，配备机构编制情况。

三、“三定“规定制度是机构编制工作的重要抓手

“三定”规定得到中央和地方各部门以及社会各界的认可和广泛使用。目前除政府部门外，党的机构以及人大、政协、法院、检察院、群众团体机关和一些事业单位等也制定实施了“三定”规定（方案）。

“三定”规定制度为落实国务院机构改革方案作出突出贡献。从1988年开始，历次国务院机构改革都是以制定实施“三定”作为落实机构改革方案的具体方式和中心环节。通过制定实施“三定”规定，机构改革方案确定的总体目标、基本原则、主要任务得到很好落实。通过逐一梳理和确定各部门职责，坚决把不该管的事项交出去，把该管的事项切实管好，转变政府职能得到明显进展。通过强化部门责任，健全部门间协调配合机制，减少了多头管理和推诿扯皮，理顺职责关系取得明显突破。通过逐一测算、核定各部门内设机构、人员编制和领导职数，严格控制机构编制的任务得到实现。

“三定”规定制度为创新机构编制管理作出贡献。“三定”规定创造性地将职责、机构、编制这三个政府管理的核心要素有机结合在一起，以具有法律效力的规范性文件作出规定；历经20多年，每次政府换届组织各部门集中力量对转变职能、理顺关系工作重点攻关，对全国政府部门“三定”规定文件进行整体升级和更新；从中央到地方，依据机构改革方案制定“三定”规定，按照经济社会发展要求提出转变职能举措，注意与行政审批制度改革衔接；千余项改革调整事项有机融合到“三定”中，结合实施工作贯彻落实；机构改革后期集中对“三定”规定执行情况进行评估，及时发现问题，适时进行整改；用较短的时间完成“三定”工作；在政府届中，结合管理创新工作，不断规范完善和精雕细刻“三定”规定，持续经验总结和梳理各种问题，为下一届政府拟订机构改革方案进行理论政策储备，为实际操作进行各种准备等诸多做法，体现了机构编制部门不断创新的工作理念。

“三定”规定制度为法制化建设作出贡献。 “三定”规定既有法律法规的权威性，也有规范性文件的灵活性，具有管用实用好用的特点。“三定”规定由比较超脱的机构编制部门组织制定，尽量避免部门利益倾向；从中央顶层设计到地方系统推进，递进式推进改革，分先后开展“三定”工作，有效避免了上下之间不衔接问题；“三定”规定每五年一轮整体升级和更新，结合实际增加制度供给，缓解经济社会发展对制度的需求；将职权以规定的形式科学合理配置给政府部门，协调配合形成合力，部门职能交叉现象逐步减少；“三定”规定进一步明确了部门职责分工，为加强行政监督，强化问责机制打下基础。

机构编制部门体制调整完善伴随“三定”规定制度发展变化。“三定”规定制度还存在一些不足，但只要我们能够深刻认识“三定”规定制度的重要意义和内在价值，充分利用好这个工作平台，坚持不懈发展创新，就会始终站在机构编制工作的制高点上，赢得改革工作和掌握管理创新的主动权，有所作为，为创新体制机制，服务科学发展作出更大贡献。

（作者系中央编办二司副巡视员）