关于文化体制改革的政策保障问题

高书生

关于文化体制改革的政策保障问题

高书生

深化文化体制改革是党的十六大作出的战略部署，中央领导同志多次强调文化体制改革政策的配套和保障问题。自2003年以来，经过党中央和国务院相关职能部门的共同努力，逐步形成了文化体制改革配套政策体系框架，为文化体制改革全面推开提供了强有力的支撑和保障。

文化体制改革的配套政策包括综合性和专项性两大类。《国务院办公厅关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》（国办发〔2003〕105号，以下简称“105号文件”），以及作为“105号文件”修订和延续的《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2008〕114号，以下简称“114号文件”），对文化体制改革涉及的国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配和社会保障、人员分流安置、财政和税收、投资和融资、法人登记和工商管理以及党的建设等一系列重要问题作出了明确的政策规定，属于综合性的配套政策。基于上述政策规定，党中央和国务院相关职能部门对其中某项政策进一步加以细化，从而形成了若干专项性配套政策。

推动经营性文化事业单位转制为企业，培育合格的市场主体，是文化体制改革的中心环节。作为服务于改革的配套政策，始终围绕这一中心环节，用政策杠杆解决改革中遇到的重点和难点问题，化解因利益调整而引发的矛盾。文化体制改革的配套政策体系框架和内容，主要包括以下方面：

一、关于国有文化资产管理

国有文化资产管理问题，是文化体制改革中遇到的难点问题之一。由于“105号文件”印发时，文化体制改革试点工作刚刚起步，所以文件主要延续了改革前“国有资产授权经营”的思路，并没有触及深层次问题，强调授权经营试点企业原有行政管理和党的领导关系不变。在文化体制改革试点期间，上海、重庆、沈阳等试点地区，结合本地实际，在国有文化资产管理体制上进行了大胆尝试，创造了多种模式。

在认真总结部分地区试点经验的基础上，为规范国有文化资产管理体制，2007年9月，财政部、中宣部、文化部、广电总局和新闻出版总署联合印发了《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》（财教〔2007〕213号），明确由财政部门履行国有文化资产的监管职责，党委宣传部门负责国有文化资产重大变动事项的审查把关。2008年9月，财政部、中宣部和新闻出版总署印发了《关于中央出版单位转制和改制中国有资产管理的通知》（财教〔2008〕256号），对中央出版单位国有资产管理政策进一步具体化。上述有关国有文化资产管理政策，在“114号文件”中得以完善，用于指导全国规范国有文化资产管理体制。

2009年，随着中央经营性文化事业单位改革尤其是中央各部门各单位出版社体制改革全面展开，理顺中央文化企业国有资产管理体制提上了议事日程。经中央批准，国务院授权财政部履行中央文化企业国有资产出资人职责。2010年，中央文化体制改革工作领导小组印发了《关于完善中央文化企业国有资产监管工作机制的通知》（文改发〔2010〕4号），明确成立中央文化企业国有资产监督管理领导小组及其办公室，办公室设在财政部，具体负责中央文化企业国有资产监管的日常工作。这标志着国有文化资产管理体制向前迈出一大步。

二、关于资产和土地处置

无论是“105号文件”，还是作为“105号文件”修订和延续的“114号文件”，都对经营性文化单位在转制或改制中的资产处置作出了明确规定，对于清查出来的资产损失允许进行核销或冲减，最大限度地使文化企业卸下包袱、轻装上阵。相对于“105号文件”而言，“114号文件”增加了行政划拨土地处置的政策。

经营性文化单位过去大都采取的是事业体制，其占用或使用的土地一般属于行政划拨性质，从事业单位转制为企业后，所用土地需要变性，即从行政划拨的土地转为经营用地，为此要支付一笔数额较大的土地出让金，因而增大了转制或改制成本。为解决这个问题，内蒙古、安徽、河南等省（自治区）人民政府根据国家有关政策，允许文化单位在转制或改制时采取作价入股等方式，将评估后的土地价值转增国有资本金，而不再缴纳土地出让金。

在国土资源部等部门的大力支持下，“114号文件”对行政划拨土地处置作出了政策规定，即经营性文化单位无论是转制还是改制，其使用的原划拨土地用途符合《划拨用地目录》的，经所在地县级以上人民政府批准，可仍以划拨方式使用；不符合《划拨用地目录》的，应依法办理土地有偿使用手续，经评估确定后，以作价出资（入股）等方式处置，转增国有资本金（即国家资本）。

三、关于社会保障政策衔接

社会保障政策特别是养老保障政策的衔接，是文化体制改革中最为棘手的问题。在制定“105号文件”和“114号文件”的过程中，注意瞻前顾后，两个文件基本上都延续了科研院所改革时有关社会保障衔接政策。

企业与事业单位之间存在的退休待遇差，是社会保障政策衔接面临的突出问题，同时也是一个全国性的普遍问题，其原因在于当前我国社会保障实行的是“双轨制”，企业的养老金制度不同于机关事业单位的退休制度，最终解决这个问题取决于国家社会保障体制的进一步改革和完善。考虑到国家有关部门正在进行事业单位养老保险制度改革试点，“114号文件”对解决退休待遇差仅提出了原则性的要求，允许各地在做好转制企业社会保障政策衔接的同时，结合本地实际，采取切实可行的措施，解决好企业与事业单位退休待遇差问题，从而为各地探索留下了政策空间。与此同时，“114号文件”还提出，允许转制企业通过企业年金等方式妥善解决转制后退休人员的养老待遇问题。

2009年，为推动中央各部门各单位出版社体制改革，中宣部会同人力资源社会保障部、财政部和新闻出版总署，与北京市人民政府就中央各部门各单位出版社转制后养老保险移交的有关政策进行了认真研究，并以人力资源社会保障部、财政部、新闻出版总署和北京市人民政府的名义印发了《关于中央各部门各单位出版社转制后参加北京市养老保险有关问题的通知》（人社部发〔2009〕50号），决定从2010年7月1日起，中央各部门各单位出版社转制后职工的养老保险全部移交给北京市，执行企业养老保险制度。在此基础上，由转制出版社采取多种措施解决企业与事业单位退休待遇差，包括：加快收入分配改革，按贡献大小进行分配，调整收入结构，拉开差距；为职工建立企业年金，逐步实现养老金收入多元化；允许转制企业在一定期限内实行“补差”政策，费用在当期管理费中列支。目前，人社部发〔2009〕50号文件的适用范围，已扩大到所有的中央经营性文化事业单位，包括文化部直属单位、新闻网站、非时政类报刊社等。

四、关于职工权益保障

在文化体制改革过程中，一些地区和单位把切实保障职工的合法权益放在了更加突出的位置，鲜明地提出经营性文化单位转制或改制是为了发展。上海新华发行集团公司、安徽出版集团公司等单位采取多种方式筹措资金，设立了职工权益保障资金，为顺利推动转制或改制工作提供了保障。

在认真总结各地在维护职工合法权益方面积累的成功经验基础上，“114号文件”明确规定：转制企业应当切实保障职工的合法权益，同时对职工权益保障资金的来源作出了政策规定，即转制时对提前离岗人员的基本待遇及各项社会保险费、分流人员所需的经济补偿金，可以从评估后的净资产中预留或从国有产权转让收入中优先支付。净资产不足的，财政部门可给予一次性补助。

五、关于财税优惠政策

以财税优惠政策激励改革和发展是我国在改革开放过程中的通行做法，文化体制改革亦不例外。为推动文化体制改革和文化产业发展，“105号文件”专门制定了有关财税优惠政策，对于激励经营性文化单位加快转制或改制步伐发挥了重要作用。“114号文件”对被证明行之有效的财税优惠政策绝大部分予以保留和补充，主要包括：对转制文化企业免征企业所得税，自用房产免征房产税；对电影制片、发行和放映企业，销售电影拷贝、转让版权取得的收入、电影发行收入和在农村的电影放映收入免征增值税和营业税；对图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片等按规定享受出口退税政策，境外演出取得的境外收入不征营业税；为生产重点文化产品而进口国内不能生产的自用设备及配套件、备件等，免征进口关税。在此基础上，紧密结合文化体制改革实际，“114号文件”增加了税收优惠政策：一是对经营性文化单位转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划拨或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策；二是党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业，所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税；三是广播电视运营服务企业收取的有线数字电视基本收视维护费，免征期限不超过3年的营业税。

需要指出的是，为使财税优惠政策落到实处，财政部、海关总署和税务总局多次发布文件明确实施细则。为规范转制文化企业的认定，“114号文件”印发后，财政部、税务总局会同中宣部联合发出了《关于转制文化企业名单及认定问题的通知》（财税〔2009〕105号），明确了转制文化企业的认定条件，包括必须核销事业编制、注销事业单位法人、进行工商注册、参加企业社会保险等，确保经营性文化事业单位转制“可核查、不可逆”。

“114号文件”在明确税收优惠政策的同时，对如何加大财政支持力度做出了政策规定，主要表现在两个方面：一是增加对转制企业的财政扶持。对原事业编制内职工的住房公积金、住房补贴中由财政负担部分，转制后继续由财政部门在预算中拨付；转制后原有的正常事业费继续拨付，主要用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题。二是中央财政和有条件的地方财政安排文化产业发展专项资金，采取贴息、补助、奖励等方式，支持文化企业发展。

六、关于金融支持

金融与财政的组合程度是体现一个行业政策成熟的重要标志。为推动经营性文化单位转制后获得更大的发展，巩固文化体制改革成果，“105号文件”和“114号文件”都对解决文化产业融资难问题有针对性地提出了政策措施，特别是“114号文件”所提出的政策措施力度很大：

一是设立国有或国有绝对控股的文化产业投资基金，以及鼓励文化企业进入创业板融资。设立文化产业投资基金，一个重要目的是培育文化领域的战略投资者，对重点领域的文化企业进行股权投资，推动文化企业跨地区、跨行业改制重组和并购，切实维护国家文化安全。

二是鼓励文化企业组合式融资，包括利用银行贷款、发行企业债券和上市融资等。对于通过公司制改建实现投资主体多元化的文化企业，符合条件的可申请上市；同时鼓励已上市文化企业通过公开增发、定向增发等再融资方式进行并购和重组。

三是化解中小文化企业贷款难。包括鼓励商业银行针对文化企业特点，研究制定著作权、文化品牌等无形资产的评估和质押办法，创新信贷产品、加大信贷支持。同时鼓励担保和再担保机构开发适应文化企业的贷款担保服务。

2010年3月，中国人民银行会同中宣部、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署以及银监会、证监会、保监会等部门印发了《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》（银发〔2010〕94号），要求金融机构进一步改进和提升对我国文化产业的金融服务，做好文化企业从初创期到成熟期各发展阶段的融资方式衔接。这是我国第一个金融支持文化产业的政策性文件，对振兴和发展文化产业起到了积极作用。据中国人民银行统计，文化产业成为中长期贷款新的增长点，2010年全年文化产业本外币中长期贷款累计新增276亿元，年末余额同比增长61.6%，比上年末提高39.1个百分点，余额增速创历史新高。

七、关于鼓励技术创新

文化产业是技术含量较高的新兴产业。鼓励文化企业集成应用高新技术，改造传统产业，创新文化业态，是推动文化产业发展的重要途径。为此， “114号文件”对文化企业进行技术创新提出了激励措施：一是在文化产业支撑技术等领域内，对国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。关于文化产业支撑技术等领域的具体范围，由科技部、财政部、税务总局和中宣部确定。二是文化企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，允许按国家税法规定，在计算应纳税所得额时加计扣除。

（作者系中宣部改革办副主任）