论农村公共产品供给中的政府责任

李勇

(河南商业高等专科学校思政部，河南郑州450044)

一、问题的提出

进入2011年4月份，我国多个地方出现蔬菜“卖难”现象，收购价格惨跌，大量蔬菜烂在田里或被忍痛销毁，部分农民劳作一季却收获微薄甚至血本无归。“菜贱伤农”、“谷贱伤农”的情况在我国几乎年年发生，农产品供求的“蛛网现象”反复出现，从一个侧面反映了我国农村公共产品供给不足的严重状况。公共服务机制不健全，农民不能及时获得准确的市场信息和通畅的流通服务;缺乏政府支持引导，农业生产经营的组织化程度低，农民市场交易和谈判能力弱;没有建立有效的农产品补贴和价格保护政策，农民无力承受巨大的市场损失。公共产品供给不足成为了制约农村经济社会发展的最严重障碍，中央近年来连续颁布1号文件，出台一系列相关政策，着力化解“三农”矛盾，但由于未根本触及农村公共产品供给机制，政策效应被弱化。

针对目前农村公共产品供给不足的现实，有学者认为，依靠政府投入来改变农村公共产品的现状，与中国的国情和国力不符，应当实现农村公共产品供给的市场化和供给主体多元化。笔者认为，此观点恰恰脱离了国情，无助于解决农村公共产品供求矛盾。如果未能对政府的农村公共产品供给现状进行深入考察，草率主张供给主体多元化或市场化，不仅不能有效增加农村公共产品供给，还可能适得其反。农村公共产品是否能够实行市场化或供给主体多元化，需要弄清几个问题:一是我国农村公共产品的特性是什么;二是政府是否充分履行了供给职责，并取得了供给效率;三是政府财政收支压力是否是农村公共产品多元化或市场化供给的充分理由;四是市场化或供给主体多元化是否一定带来积极效果。

二、农村公共产品的供给主体

1．公共产品供给主体。根据非排他性与非竞争性结合程度的差异，可将公共产品区分为纯公共品和准公共品。公共产品供给应当根据其类别的不同，分别遵循着完全排斥市场机制(就纯公共品和部分准公共品而言)和适度运用市场机制(就大部分准公共品而言)的原则。一般来说，纯公共品全部由政府生产;准公共品则根据类别的不同，分别采用政府生产、政府委托私人部门生产、政府特许私人部门生产等方式向社会提供。相应地，政府投资和补贴的力度也因公共产品组织生产的方式不同而有所差异。然而，不论公共产品生产的组织方式如何，政府始终处于组织者、供给者和主要生产者的地位。政府所面临的问题是怎样更有效地提供尽可能充分的公共产品和公共服务，以及如何根据公共产品的特殊性质规范其供给。

2．农村公共产品更多倾向于纯公共品。通常，技术突破会使公共产品的产权实施成本降低，通过产权界定和价格机制削弱其非竞争性，实现其消费的可分割性，排除不付费者的“搭便车”现象，原来的一些纯公共品越来越多地成为准公共品。例如通讯技术的进步，使电视收视付费成为一件很容易的事情。这些产品可以在一定程度上实现责任者与生产者的分离，即政府有责任组织相关设施或产品的生产，但不一定亲自建设和运营，可以交由市场完成，这就创造出了引入政府之外多元化投资者的条件。但是，技术突破和产权界定并非决定公共产品性质变化的唯一因素。农村纯公共品与准公共品的界定及转化不可避免地受到农业产业特点、农村经济社会发展差异、农民收入水平及支付能力等因素制约。我国广大农村特别是偏远落后地区农业发展落后、经济发展水平低，对公共产品的需求十分强烈，因为公共产品既是改善农民生产生活的重要条件，又是加快农业和农村经济社会发展的基础条件。如果认为农村公共产品可以更多成为准公共品，实行市场化供给，就意味着农民要为这些所谓准公共产品支付费用。事实上，由于大多数农民纯收入水平低，支付能力弱，在满足了基本生活消费、婚丧嫁娶、购买农用生产资料等支出之外，已经难以形成对准公共品需求的能力和意愿，必然迫使他们减少甚至拒绝这种消费。如果某种产品因无力支付使得消费方集体逃离，而它又是实现经济社会可持续发展、维护公平正义所必需，公共性就会得到加强，使其作为纯公共产品或接近于纯公共品存在，政府应当担负起组织生产或采购及最终付费责任。所以，明确农村公共产品及其供给，必须充分考虑不同地区农村经济社会发展水平，特别是农民收入状况，不能用单一标准机械地与城市或少数发达农村地区的公共品分类及供给进行简单类比。

3．农村公共产品需要政府担当起更大责任。改革开放以后，农村社会经济体制发生了根本变革，但是公共产品供给的城乡二元结构没有根本改变，甚至还形成了城市公共产品供给对政府的过度依赖而农村公共品供给过度市场化的格局。政府公共财政表现出显著的城市化倾向，大量资金用于城市公共产品供给，农村公共产品供给增长缓慢，加之原有的农村集体经济的公共产品供给优势丧失，城乡公共产品供给差距没有缩小反而进一步扩大，距离中央提出的城乡公共服务均等化目标渐行渐远。公共产品供给数量与质量是决定农业生产效率、农民生产生活状态、农村经济社会发展的重要因素。时至今日，农村经济社会发展中最突出的矛盾依旧是公共产品供给不足，“卖菜难”、“卖粮难”、“菜贱伤农”、“谷贱伤农”等现象折射出问题的严重性。伴随着经济快速发展，政府财力不断增强，我国已经进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。政府应当强化对农村经济社会发展的支持力度，特别是要让更多财政资金进入农村公共品供给领域，优先保障农村公共产品供给，把农村公共产品作为实施宏观调控和投资的重点，通过优化财政支农结构，根据农村公共产品的性质和不同级次，把财政支农资金重点投向农村急需的公共产品和公共服务上，如对农业生产发展和新农村建设起重大作用的支农政策、公共服务、基础设施、农业科技、人畜饮水、义务教育、公共医疗卫生等。政府真正成为农村公共产品供给主体，即便是委托或特许私人部门生产，政府也要承担起重要投资者和最终付费者的责任。

三、政府农村公共产品供给存在的问题

1．各级政府供给权责不清。目前的财政体制难以称作真正意义上的分税制，中央政府财力集中度加强，基层政府财力却被弱化。与此同时，公共产品供给责任和事权却层层下移，导致事权和财权脱节，更加重了县乡的财政负担，制约了农村公共产品的供给。农村税费改革后，不仅中央政府继续保持较低的供给水平，由于税费改革降低了自筹收入比重造成财政财力更加单薄，基层政府在“吃饭财政”的压力下也不得不逐渐减少或放弃农村公共产品的供给。所以，公共产品供给不足很大程度上并非因为政府财力不足，而是各级政府在农村公共产品供给的范围、结构、数量等方面责权不清，没有实现财权和事权的相匹配。首先，中央政府是公共产品供给政策的制定者，又是重要的供给者，主要通过财政转移支付、专项资金支持等方式加强对农村公共产品的供给。目前，中央财政在普及性农村公共产品如义务教育、基本医疗、计划生育以及重要基础设施建设等方面的供给显得薄弱，供给数量和结构均没有体现出区域经济发展不平衡和自然资源禀赋差异状况，特别对经济发展落后地区支持不够。其次，地方各级政府和中央政府之间的委托—代理关系没有理顺且缺乏监督核查机制，以致中央政府提供的公共产品供给资金被截留或挪用。各级地方政府对承担的公共产品供给责任不明确，法律层面缺乏有力保障，使得政府公共产品供给产生软约束。

2．政府供给缺乏系统政策设计与监督评价体系。目前，缺乏对农村公共产品需求状况、供求间函数关系的深入调研和实证分析，对政府公共产品供给完成什么目标、达到什么成效不明确，往往凭着经验和借鉴开展工作。因为没有建立系统的监控评价体系，公共产品供给产品质量和效率等难以考量，农村公共产品供给资金的筹措、管理、使用缺乏有效监督，公共资源管理混乱。农村公共产品供给的中间环节较多，公共资金被一层一层过滤，公共产品被层层加价。地区之间、部门之间竞相攀比，导致农村公共资源和公共产品供给效率的低下和增长无序，提高了农村公共产品的供给成本。一些地方注重数字统计与粉饰，有意无意掩盖了农村公共产品供给的真实效果，部分农村道路、通讯、水利等基础设施或建设质量差，或多年不追加投入，年久失修、效能渐无;义务教育、医疗卫生、社会保障、文体娱乐等基本公共服务供给低水平、低效能。某些地方不顾实际，盲目建设“政绩工程”、“形象工程”，导致公共产品供给低效率、甚至负效率。

3．政府供给不足并非实现多元化供给的前提。

正是基于政府供给不足，有学者主张农村公共产品供给市场化和供给主体多元化，“谁引进，谁收费;谁投资，谁受益”。这个主张值得商榷。一是实行供给市场化的前提是公共产品的产权界定成为可能，非竞争性和非排他性减弱，逐步丧失公共品性质而转化为以盈利为目的私人品，需求者向供给者支付包括成本和利润在内的全部费用。二是若这些产品由私人生产但依然作为公共产品存在，就不应由农民支付费用，应采取政府采购进而向农村、农民分配的方式，最终供给主体依然是政府。区分公共产品的供给与生产是相当重要的，不然就很容易导致以供给效率为理由推脱政府的供给责任。三是农村公共品投资往往量大面宽，回收期长，且利润空间小，无法保证以盈利为目的的私人组织持久提供农村公共产品的积极性，也难以保证其拥有较高的生产效率与产品质量。解决农村公共产品供给矛盾不能寄希望于私人或社会资本等多元化投资，更不能实行所谓市场化。对于确有必要引入私人或社会资本投资的公共产品项目，政府一定要有长远的眼光和全局意识，充分考虑到经济环境可能发生的变化，在政府成本和市场成本之间进行审慎衡量，谨慎选择民间资本介入的方式和约定合同条款。否则一时的融资之快，可能牺牲的是以后农村经济社会发展的整体利益和运行效率。

针对政府供给中存在的问题，应采取相应对策。一是制定《农业投入法》，强化政府供给主体地位和各级政府给现任。二是推进公共产品供给的政策设计，根据公共产品的受益范围、数量与质量要求等确定各类公共产品在各级政府之间的分担机制，保证政府公共产品供给的有序和高效。三是完善《预算法》，提高和规范农村公共产品支出在财政预算支出中的地位和比重。四是建立农村公共产品供给特别是基层农村公共产品供给的监督评价体系，明确督查主体，加强专项检查。五是政府要加强和农民的沟通联系，寻求来自群众的意见、建议和监督，增强农村公共产品供给决策的科学性。

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