从集体行动的逻辑看联合国安理会的改革*

李建华 袁诗军 陈荣林

从集体行动的逻辑看联合国安理会的改革*

李建华 袁诗军 陈荣林

安理会的改革一直是联合国改革中重要主题之一,也是大国之间力量展现的契机。面对这场复杂、长期性的改革,利益相同的大国并没有采取一致的行动。根据奥尔森提出的集体行动逻辑,安理会改革的困境在于众多难以平衡的利益点,其解决的途径在于:利用“选择性激励”的方案来协调大国之间的行动以及限制安理会成员数量的增加。

集体行动的逻辑;安理会改革;选择性激励

联合国安理会的改革是联合国改革中最重要的议题之一。随着冷战的结束,世界的政治、经济面临着新的形势和变化,联合国安理会的改革也日显重要。但是这个改革进展非常缓慢,甚至一度陷入了僵局。因此学者们纷纷从各自的立场出发,从改革的程序、组织规范、法律制度等方面来解释,分别阐述了联合国安理会改革的问题和出路。本文试图另辟蹊径,运用奥尔森的集体行动的逻辑来阐述联合国安理会改革的困境。

一、问题的起源

自20世纪以来,联合国这个世界上最大的国际组织经历了各种风云,为全人类的发展做出了不可磨灭的贡献。安理会作为联合国的六大主要机构之一,在维持世界的和平与安全方面发挥了巨大的作用。这种作用的发挥来源于《联合国宪章》,赋予它促进国际争端的顺利解决、推动国际社会的多边合作、建立进一步民主和法制的国际关系、维护各个国家之间的共同利益的权力。但安理会毕竟是战后同盟国之间妥协的产物,具有不可避免的局限性。这些局限包括在冷战时期安理会的否决权曾被美苏频繁滥用、以及冷战后安理会受到单边主义的挑战从而被迫边缘化的危险。到了20世纪80年代,联合国经历了财经危机之后,各个国家呼吁对联合国进行改革,特别是对联合国的权力中心——安理会进行改革的呼声最高。这个改革的呼声早在联合国建立之初就出现了。在1945年6月的旧金山制宪会议上,许多中小国家就对会议的某些结果表示不满,其中最主要的是反对赋予安理会五个常任理事国的否决权,没有给予联合国大会在政治领域以足够的权力;认为安理会的成员太少,不足以代表他们的利益。[1]各个国家对安理会的改革观点也主要根据本国利益的实现程度来参与的,主要是围绕安理会否决权、会员的数量扩大、以及安理会的工作效率问题而展开博弈。在否决权问题上存在保留与废除之争:五个常任理事国出于多方面考虑,更多是从本国利益着手予以保留否决权;以古巴、朝鲜等为代表的中小国家坚持废除否决权。在会员数量扩大问题上,各成员国已达成统一,但是在资格的代表性等问题上又产生严重分歧。再就是安理会工作效率问题上,各国提出了多种良策,但仍无统一的意见。面对这场势在必行的改革,各成员国都在积极争取符合本国利益的方案,尽量避免损害本国的利益。由此,理性的成员(国家)将尽量避免承担集体行动的成本,试图分享由他人(其他国家)提供的集体收益,也就容易出现奥尔森所提出的集体行动的困境。

二、集体行动的困境:难以平衡的利益点

在国际社会中,具有共同利益的各个国家不一定会自愿组织起来为实现它们的共同利益而采取行动。对于这种集体行动困境的产生的原因,奥尔森认为,每个独立的个体,不论是国家,还是国家内部的团体,它们都是理性的“经济人”,都会在进行某一项集体行动时计算自己的边际成本与边际收益之比。同时,他也指出:除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制和其他某些特殊手段以使个人按他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。[2]如果安理会的改革成功,它将提供公共物品给各个国家。从理论上讲,各个国家都会得到某种程度上的收益,它们应该支持这个改革。可是在事实上,某些国家对安理会的改革并不怎么热心,甚至持消极态度。即使某些大国是支持的态度,也很难看到一个具体的、切实可行的安理会改革方案。这些表明大国在计算成本与收益之后,都是期望他国能制定一个更符合本国利益的方案从而坐享其成,因而产生奥尔森所讲的“搭便车”的现象。

(一)以美国为代表的一方

在安理会常任理事国中,美国在安理会改革中是一个典型的代表方,是推动安理会改革最重要力量之一。按照现在安理会的席位分配,以美国为代表的西方国家并不愿意改变目前在安理会占强势的格局。美国曾在1997年提出过改革的方案,改变了以往只同意日、德两国担任常任理事国的立场,宣布它还将同意并支持三个发展中国家占有常任理事国的席位(亚非拉三个地区各占一席),至于哪些发展中国家可作为候选国,美国说让他们自己去争。[3]到了2005年,美国又改变做法,提出只支持日本担任常任理事国席位(但在多次场合,美国领导人又否认这个说法),而不支持德国。美国这种前后不一致的做法是有自己打算:支持发展中国家担任常任理事国是想换取发展中国家对本国削减会费的支持;允许日本“入常”是想要日本分担在联合国的财政负担以及在某些冲突地区的军事负担;对德国态度的改变是因为该国反对美国在2003年对伊拉克发动战争。从实质上看,美国并不想扩大安理会,更不会真正支持日、德两国担任常任理事国,如果这样做的话将会危及到美国在安理会的权威。因此美国这种变化无常的做法,无非是想把安理会的改革问题无限期拖下去。而对于英、法两国来看,它们跟美国的方案相差无几。英、法两国都是欧洲国家,也不愿意扩大安理会成员。一旦扩大成员,譬如增加发达国家—德国,不仅会遭到发展中国家的反对,而且还会削弱它们在安理会的影响。因此,这两个国家也不怎么热心支持安理会改革。

(二)以俄罗斯为代表的一方

俄罗斯在安理会改革的问题上没提出具体的方案,只是对改革提出了一些原则性的建议,是另一方的代表。尽管俄罗斯曾经在口头上答应过日德两国,支持它们成为常任理事国,但是俄罗斯的领导人在联合国某些场合又多次反对扩大安理会。俄罗斯之所以这么做,是因为它考虑在安理会中本国处于弱势地位,若再增加成员,就会更加分散俄罗斯在联合国的影响力。虽然俄罗斯提出改革的建议,也出于通过安理会的改革达到提高它在国际社会的影响的考虑,但安理会改革的复杂性却让俄罗斯望而却步。在某种程度上,中国政府也属于这一方。

随着世界形势的变化,一些非传统因素也在干扰各个国家的发展,例如:恐怖主义,使某些国家深受其害。像这样的全球性问题不能单独靠某一个国家能解决的,而是需要一个强有力的安理会来领导各国一起来解决。

三、集体行动的逻辑:解决平衡点的方案

为了应对这些全球性问题,只有对安理会进行合理的改革,让它变得更加合理、高效。在安理会改革问题上,如何吸引更多国家、特别是让大国迈出实质性参与改革的一步,是安理会改革中的关键。根据奥尔森的理论,要达成集体行动,一是依靠“选择性激励”,二是限制成员数量的增加。

(一)保留否决权的“选择性激励”

这种“选择性激励”是种动力机制,可以是惩罚性的、或者是奖励性的,也可以是物质性的、制度性的。因为“搭便车”现象的存在,集体提供的公共物品就不会自动产生。所以,推动安理会的改革也可以依靠“选择性激励”来激励各大国家的参与。

安理会改革的重中之重是关于否决权而展开的。五大常任理事国掌握的否决权,就像一道维护国际和平与安全的“阀门”。尽管否决权有着不合理的一面,受到一些国家的批评,但就目前来说,其合理性的存在是不容置疑的。本文认为,如果取消否决权,第一不能制止侵略的发生,第二不能维护发展中国家的利益,第三违背了安理会效率性的原则,第四会挫伤五大国对安理会改革的积极性。除了以上几个原因外,以美国为代表的西方发达国家还认为,否决权的取消将会削弱它们在国际社会上的影响力,损害了它们的国家利益。这就是美国等国在安理会改革问题上持消极态度的原因。如果取消否决权,而实行平均主义,那么不仅会遭到五大国一致的反对,而且会把安理会带到另一个僵局。在全球性问题上,没有大国的参与,任何一个中小国家或者其联盟都无法解决这些全球性的公共问题,因此大国的立场具有决定性的影响。况且从集团中获得利益份额不同,从而对达成集体行动的动力也是不完全相同的,能够分享较多利益的个体比只能够分享较少利益的个体更有动力从事集体行动的达成。[4]因此,在这场改革中,应优先满足五大国的利益,不能搞绝对的平均主义。只有这样的激励作用才能在某种程度上减少大国“搭便车”的现象。

(二)限制常任理事国的数量

奥尔森在分析集体行动的困境后得出一个结论:小集团比大集团更容易达成集体行动。因此,在安理会改革中常任理事国席位的数量也应该受到限制。从理论和实际上看,常任理事国席位的增多,不一定就能提高安理会的工作效率,还可能因利益相关国家的增多反而更不能达成一致的立场,使得安理会陷入新一轮集体行动的困境中去。在目前情况下,五个常任理事国在一些全球问题上已表现了安理会工作的效率性、权威性,只不过还需进一步改善安理会状况,而非该改变安理会现有的席位格局。同时,几个常任理事国在本质上也不愿意增加新的成员。所以限制常任理事国数量既符合奥尔森的理论,也符合安理会工作效率的需要,更符合目前几个常任理事国的国家利益。当然,常任理事国席位不能增加,并不代表非常任理事国席位的不改变。

四、结论

由于安理会是一个维护世界和平与安全的组织,代表着公平、公正、正义。因此它既要体现效力性原则,同时也要体现公平性原则,那么就要通过扩大安理会成员的数量来改变这个不公平的格局(当然成员数量的增加只能局限于非常任理事国席位)。这与奥尔森的理论是截然相反的。奥尔森认为:一方面是增加成员的数量,必然会增加集团的组织成本,另一方面就是当个体在为公共物品投入时会计算成本与产出的比重,可能会带来一种非理性的集体行为;所以这两个方面都会造成集体行动的困境。因此他得出的结论是:尽可能少的减少成员的数量,以节省集团成本,提高集团行动的最大可能性。然而,我们在分析安理会的改革时,不能绕开的一个主题就是安理会成员数量扩大问题。目前,大多数国家在这个问题上是比较一致的,但在如何扩大、扩大到多少、谁有资格进入、新理事国是否有否决权以及产生的方式、任期等一系列问题上,各个国家存在分歧,致使迄今没有一个方案得到多数以上会员国的支持。[5]自联合国成立时成员国由51个增加到现在的192个,15个安理会成员在会员国中不到9%的比例,这显然说明安理会的代表性严重不足。因此,在安理会成员国的数量上,我们可以做出某些调整:增加几个长期担任非常任理事国的席位,譬如让“四国集团”中的印度、德国担任其中的席位。这样不仅大大缓解了代表性不足问题,而且为解决联合国会费问题打开了另一扇门。

[1][3]李铁城.世纪之交的联合国[M].北京:人民出版社,2002.240.255.

[2]【美】曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:上海人民出版社,2003.

[4]刘志雄,何秀荣.从集体行动的逻辑看国际贸易保护与地区性自由贸易区的盛行[J].世界贸易组织动态与研究,2006,(7).

[5]王逸舟.磨合中的建构——中国与国际组织关系的多视角透视[M].北京:中国发展出版社,2003.111.

(责任编辑 胡爱敏)

D813.2

A

1672-6359(2011)01-0107-03

李建华,湖南省常宁市第一中学教师,硕士研究生;袁诗军,湖南省常宁市第一中学副校长,硕士研究生;陈荣林,湖南省常宁市第一中学高级教师(邮政编码 421500)

* 本文为湖南省教育学会“十一五”立项课题。