“十二五”时期的政府治理角色新定位

廖魁星

“十二五”时期的政府治理角色新定位

廖魁星

“十二五”时期,我国经济社会发展将会呈现新的阶段性特征,行政生态环境将会发生重大变化,政府治理面临着新的时代挑战,政府的角色需要重新定位:由“财富创造者”向“环境提供者”转变,由“经济建设型政府”向“公共治理型政府”转型,由“官本位”向“民本位”回归。在治理中要实现政府角色的新定位,就是要建设服务型政府,从结构功能理论的视角来看,要在职能定位、机构组合、行为方式方面进行重大变革。

服务型政府;政府角色;定位

中共十七届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《“十二五”规划建议》),对中国今后5年的经济社会发展进行总体战略规划。加快转变经济发展方式是“十二五”规划的主线,而政府是其各项具体目标和任务的落实者。经济发展方式要转变,政府首先要转型,实现治理角色的新定位,建设服务型政府。

一、“十二五”时期政府治理面临的时代挑战

改革开放以来,我国政府治理水平不断提升,有力促进了经济社会的发展,但是随着国内外形势的新变化导致行政生态环境的嬗变,政府治理面临以下严峻挑战:

(一)如何加快经济发展方式转变以实现国民经济又好又快发展

我国是一个政府推动型的国家,政府在经济发展过程中起着主导作用,这在一定程度上促进了经济总量的迅速增长,我国经济总量已跃居世界第二。然而,政府过度干预微观经济,政府跟市场的关系还没有厘清,政企不分、政资不分的问题还没有完全解决,政府与企业的行政关系和资产关系不规范,现代企业制度和现代产权制度还没有完全确立。粗放型的经济发展方式,严重束缚了经济发展的可持续性。政府提供公共物品相对不足,民生得不到有效保障,公众对未来缺乏稳定预期,制约了内需的进一步扩大,影响了经济结构的调整。如何正确处理好政府与市场的关系,有效地搞好市场监管,同时制定和形成一套制度体系保障全国各地都能坚持可持续发展,建立有效的宏观调控体系,做到国民经济又好又快发展,这对政府治理是一个严峻的挑战。

(二)如何规避社会风险以实现社会和谐

改革开放以来,我国经济建设取得了巨大成就。然而,另一方面,在事关民生的社会建设领域,政府公共物品供给不足,公共需求全面快速增长与基本公共物品短缺的矛盾已凸显,出现了经济社会发展“一条腿长,一条腿短”的不协调现象。如近年来反映较多、直接关系人民群众切身利益的教育、就业、医疗、社保、住房等领域的问题,已经影响了我国社会整体发展水平与社会和谐程度。在部分领域,少数人获取了巨大的改革利益,而多数人承担了沉重的改革成本,公平问题较为突出,已经引起了部分群众的不满。社会内部的利益关系失衡加剧,不稳定因素增加。如何使政府在搞好经济调节和市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务,规避社会风险,实现社会和谐,这是政府需要认真思考的问题。

(三)如何加强政府自身建设以提高行政效能

行政效能是政府部门行政管理活动的效率、效果和效益的综合体现。要加快经济发展方式转变,“十二五”时期的各项目标和任务要得到有效落实,需要政府加强自身建设,提高行政效能。当前政府治理自身存在的一个突出问题就是政府效能较低,不能高效、快捷、方便地向公众提供优质的公共服务。如何有效消除政府腐败,保证公务员廉洁奉公,如何少花钱、多办事,以最少的投入向公众提供最优质的公共服务,如何由管制型政府向服务型政府转变,由“政府本位”向“社会本位”转变,这是政府自身建设的重大而长远的目标任务。

二、公共治理中政府角色的新定位

“十二五”期间,我国经济社会发展将会呈现新的阶段性特征,随着行政生态环境的新变化,对政府公共治理提出严峻的挑战,政府在新的治理中需要对自己的角色重新定位:

(一)由“财富创造者”向“环境提供者”转变

市场经济体制的建立客观上要求市场在资源配置中发挥基础性作用。然而,当今政府在不同程度上充当了市场竞争主体的角色,不合理的干预影响了市场高效地配置资源。政府把所有精力都用在“划桨”上,就不会很好地“掌舵”,过多地介入微观经济事务,就不能有效地进行宏观调控和市场监管。要加快转变经济发展方式,实现国民经济又好又快地发展,就必须调整好政府和市场的关系,明确政府与市场的边界。市场是经济发展的主体力量,企业和公众才是财富创造的主体,政府应该是创造环境的主体,政府要从“财富创造者”向“环境提供者”转变。为此,政府要从“财富创造者”的角色中转变出来,完成“四个退出”:从传统国有经济的困境里退出;从权力经济的风险里退出;从与民争利的市场领域里退出;从成功的投资项目里退出。政府的经济职能要定位在经济调节和市场监管上,制定经济结构调整、科技创新、节能减排等宏观政策,为加快转变经济发展方式创造良好环境。

(二)由“经济建设型政府”向“公共治理型政府”转型

《“十二五”规划建议》指出,要“着力保障和改善民生,必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,提高政府保障能力,推进基本公共服务均等化。”政府不仅要为经济建设服务,还要为社会建设服务,行政改革要由先前的“经济建设型政府”向“公共治理型政府”转变,有效促进经济社会全面协调发展。《“十二五”规划建议》指出,要“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”。政府要把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,切实加强以改善民生为重点的社会建设,努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务,实现基本公共服务均等化,实现社会稳定和谐,“顺应各族人民过上更好生活新期待”。

(三)由“官本位”向“民本位”回归

我们不仅要重视民生,还要重视民主,只有公民的民主权利得到有效保障,其经济利益才能得到有效维护。政府是人民的代理人,政府官员是人民的公仆,其权力来自人民的委托,人民才是真正的主人。政府的职责就是坚持以人为本,支持公民参与,听取公众的利益诉求,为公众提供优质的公共服务。“十二五”时期,社会转型进一步加快,利益冲突进一步加剧,只有有效推进公民参与,让公民参与利益博弈,及时了解公众的利益和需求,才能够有效化解社会矛盾,实现政治稳定。政府要实现由“官本位”转向“民本位”,由“政府本位”转向“社会本位”,由“权力本位”转向“权利本位”。要改变传统的管制型行政管理模式,使政府由发号施令者变成公共服务者,树立“公民导向”意识,积极为公民参与提供制度平台,实现由“为民做主”向“让民做主”的转变。

三、实现政府角色新定位的路径选择

在治理中要实现政府角色的新定位,从根本上来讲,就是要深化行政管理体制改革,建设服务型政府。服务型政府建设不是采取一两项措施就能完成的事情,而是涉及到行政管理的职能定位、机构组合、行为方式等一系列变革,是一次行政管理的革命。服务型政府是一种全新的“范式”(paradigm),由三个维度构成(如图1),由里到外分别为功能、结构和行为,这里从结构功能理论的视角来探讨服务型政府建设的思路。

图1 服务型政府三维模型图

(一)职能定位:“一元化”走向“多元化”

外部环境的变化要求系统不断调整功能并与之建立适应关系,否则系统就会走向衰落和消亡。在服务型政府中,行政职能就是该系统的功能,处在行政管理范式的核心层,行政机构的设置要服务于行政职能的有效履行。行政职能表明政府在国家和社会中行使权力的范围、程度和方式,行政管理体制改革必须始终抓住职能转变这一核心。从微观经济领域中退出,集中精力搞好经济调节和市场监管,为市场主体提供公共服务,是服务型政府的要义。然而,光厘清政府与市场的关系,对于服务型政府来讲是远远不够的。行政管理体制改革不仅要为经济建设服务,而且还要为社会建设服务,要更多的关注民生问题。政府不仅要准确界定经济职能,还要准确界定社会职能,既要处理好与市场(企业)的关系,也要处理好与社会(公民)的关系,行政改革需要实现向“多元化”转变,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

(二)机构改革:以大部制推进机构整合

结构处在整个系统的中间层。结构是系统中一切关系的总和,系统内要素的不同组合形成不同的结构,结构合理与否制约着功能的发挥。在服务型政府中,行政机构就是该系统的结构,要根据行政职能的定位调整行政机构,机构设置要适应政府职能转变的要求。《“十二五”规划建议》指出,要“继续优化政府结构”,“坚定推进大部门制改革”。加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制,这是今后政府机构改革的方向。大部制是大部门体制的简称,是指政府各级部门在机构设置上,整合职能和管辖范围相近、业务性质雷同的政府部门,在此基础上组建一个更大部门的管理体制,其管辖范围较宽,侧重于横向的宏观管理,制定战略和大的政策。探索实行大部制,努力解决当前我国行政管理体制中机构设置过多、职责分工过细、协调配合不力的问题,建立一个高效便民、有回应力和责任心的服务型政府。在探索实行大部制过程中要有效分解决策权、执行权、监督权,做到决策科学、执行顺畅、监督有力,解决既当“导演”,又当“演员”,还当“评委”的问题,避免自己制定规则,自己执行,自己监督的现象。

(三)行为调整:完善行政管理制度

行为处在整个系统的外围层。组织的功能和结构决定组织的行为,同时组织功能的发挥有赖于组织行为去推动。行政职能作用的发挥需要通过政府及其官员的行政行为去实现,同时,行政行为要受行政组织制度规则的规范和约束。制度的基本作用是规范博弈者的行为,监督契约的履行,降低交易成本以使社会产出最大化,同时维护弱势群体的合法权益,实现社会公平。行政官员的行为要得到有效的规范,需要良好的制度安排作保障。当前,我国的行政管理还没有完全实现制度化,政府官员行为的随意性很大,自由裁量权的空间过大,容易导致行政行为的失范。为了有效规范政府官员行政行为,必须建立高效、便民的行政审批制度,科学、民主的行政决策制度,全面、合理的绩效评估制度,有效、顺畅的利益表达制度,严格、规范的行政问责制度。通过有效的制度建设有效规范行政人员行为,为服务型政府建设保驾护航。

[1]【美】登哈特.新公共服务[M].中国人民大学出版社,2004.

[2]周其仁.启动经济和政府退出市场[N].21世纪经济导报,2004-07-28.

[3]关于深化行政管理体制改革的意见[N].人民日报,2008-03-05.

[4]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[N].人民日报,2010-10-28.

[5]刘翔.地方政府职权设置新思考[J].理论探索,2010,(5).

(责任编辑 胡爱敏)

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1672-6359(2011)01-0068-03

廖魁星,中共攀枝花市委党校行政学教研室副主任,行政管理学讲师(邮政编码 617000)