民办养老机构的规范化管理——以济南市民办养老机构为例

王 冠

民办养老机构的规范化管理
——以济南市民办养老机构为例

王 冠

中国已经是“老龄化国家”,民办养老机构是国家养老服务体系的重要组成部分。但无论是民办养老机构的基础设施建设、服务内容,还是内部管理均存在规范化程度不高的问题。此种状况与民办养老机构的行业发展状况、政府监管状况和民办养老机构的相关扶持政策密切相关。民办养老机构的规范化管理应该采取“分类标准、对口监管、鼓励扶持”的思路,循序渐进,逐步推进,尽快落实,才能正确应对老龄化问题。

老龄化;民办养老机构;规范化;分类标准

目前我国60周岁以上老年人口已经达到1.6亿,老龄化率为12%,[1]已经步入了老龄化时代。针对日益增大的养老压力,国家民政部门提出了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系的总体思路。在社会福利社会化的大背景下,作为新生事物的民办养老机构迅速发展,在很多地方已经占到养老机构总数的半数以上,对民办养老机构进行规范化管理已经迫在眉睫。养老机构包括老年社会福利院、养老院或老人院、老年公寓、护老院、敬老院、托老所和老年服务中心等,不同的养老机构其服务对象的状况、提供的服务内容、设施建设要求等方面都存在差异。民办养老机构规范化管理主要是指民办养老机构成立、运作以及服务过程依据一定的规范标准进行,其衡量的标准主要体现在三个方面:基础设施建设标准,服务内容水平的标准,以及机构自身科学管理的标准。民办养老机构是否规范化管理直接关系到入住老人的权益,也是能否实现入住老年人老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐的关键。民办养老机构的规范化程度如何,存在什么问题,如何解决都需要从养老机构运作的具体实践中去探讨。

为了有效地回答上述问题,笔者对济南市养老机构进行了调查。本次调查根据国家相关法规制度(主要是《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》、《养老护理员国家职业标准》和《社会福利机构管理暂行办法》),结合2008年济南市制定的《济南市人民政府办公厅关于加快发展养老服务业的意见》综合设计了调查问卷。按照济南市民政局2009年10月公布的数据,济南市共有63家养老机构,此次调查回收有效问卷43份,占样本总数的68.25%,其中民办养老机构34家,占调查总数的79.07%。

一、民办养老机构规范化管理的基本情况

调查发现,济南市民办养老机构名称大多以“XX老年公寓”命名。从总体上说,养老机构对于不同身体状况的老年人的接纳程度存在差异,但是差异不大,100%的养老机构接收自理的老年人,接收半自理、基本不能自理和完全不能自理的老年人的养老机构所占的比重分别为97.1%、91.2%和91.2%。从入住的老年人状况看,半自理的老年人所占的比重最高,73.5%的养老机构选择了此项。从养老机构所提供的服务看,主要是长期居住,100%的养老机构提供此项服务,而临时托老、日托、合家式托所占的比重分别为17.6%、14.7%、14.7%。从调查的总体情况看,民办养老机构的规范化管理情况不容乐观,还存在着很多不符合规范的问题,特别是一些小型民办养老机构问题较多。

1.从基础设施建设的标准来衡量

基础设施建设主要指养老机构的位置环境(交通是否便利,周边配套设施是否齐全,周边环境是否适合老年人居住等)、入住老年人的居住水平(居住的房屋面积是否适中、居住环境的卫生条件、满足日常生活的必备设施是否便利等)和配套设施等(如娱乐场所的大小,娱乐器材丰富与否,基本的医疗设备等)。

从调查结果看,民办养老机构的基础设施大多还比较薄弱,仅够满足老年人基本的生存需要,与已有规范还有不小的差距,需要进一步的扩建提升。例如97.1%的养老机构都有专门为老年人洗澡的浴室,90%以上的养老机构有取暖设备和制冷设备,近80%的养老机构在路面、楼梯等设施方面采用了专门的防滑措施,70%多一点的养老机构每个房间内有应急呼叫系统,而且近60%的养老机构拥有配置卫生间的房间(详见表1)。这样的基础设施建设显然与“两规范一标准一办法”还有相当的距离。

表1 居住条件设施表

民办养老机构普遍缺乏资金,开办前期又需要大量资金投入,因此有些民办养老机构日常活动设施投入不足,主要表现在日常活动设施中简单消费品居多,耐用消费品则较少。就老年人可以使用的日常活动设施方面,其可利用情况呈现为如下由高到低的排序:书籍报刊>棋牌类>多媒体器材>健身器材>乐器类>其它,占调查总数的比重分别为 91.2%、85.3%、76.5%、50.0%、20.6%和8.8%(见表2)。如果说书籍报刊、棋牌属于易得的、价格相对便宜的简单消费品,那么多媒体器材、健身器材等则属于价格相对昂贵的耐用消费品,也就是说,养老机构可以使用的日常活动设施中,简单消费品较多,而耐用消费品较少。

表2 娱乐器材表

2.从服务内容和水平的标准来衡量

这主要是根据入住老年人的不同需要养老机构提供不同的服务内容,但是一般服务流程包括入住约定,饮食服务,生活照料,基本的医疗保健(包括一般的身心疾病)等。这些服务内容完成的数量、质量和入住老年人的满意程度共同构成了服务水平的高低。

从服务内容和水平看,本次调查的民办养老机构的服务水平还有待提高。很多针对老年人的服务项目完成的次数少,质量低,特别是关于老年人健康的相关服务水平较低。例如,只有64.7%的养老机构能够做到每天进行室内消毒(见表3);给老年人洗澡的频率比照相关规范则更低,有的机构甚至不提供这项服务(见表4);老年人的康复运动和体检周期同样做得很不到位(见表5、表6)。

表3 消毒统计表

表4 洗澡统计表

表5 康复运动统计表

表6 体检周期统计表

老年人的娱乐活动也是体现养老机构服务水平的一个重要内容。集体性娱乐活动能够增进入住老人之间的互动,提升老人的精神生活水平,是老有所乐的重要手段。调查中76.5%的养老机构有集体内部联欢或者集体外部联欢,内部联欢的种类主要是跳舞、打麻将、下棋等,外部联欢的种类则主要是志愿者所组织的针对老人的活动。18家被调查机构有着内部娱乐活动,占调查总数的52.9%;12家被调查机构有着外部娱乐活动,占调查总数的35.3%,同时具有内部联欢和外部联欢的养老机构共有4家,占调查总数的11.8%。但是从娱乐活动周期来看,活动组织还没有形成一定的制度化设置,开展往往相对比较随机(见表7)。无论是内部联欢还是外部联欢,其数值均集中于“不固定”,均占各自总数的50%,

表7 集体性娱乐活动周期统计表

3.从机构自身科学运转管理的标准来衡量

这主要是指养老机构自身的管理运作是否科学,包括机构的人事管理,主要指人员结构、人员资质与相应的人事管理模式和方法;机构的制度管理,主要指机构资质,服务的规程制度,奖惩制度等;机构的财务管理,主要是指机构的资金运作,包括机构的收费标准,资金的来源,剩余资金分配,如何接受处理捐赠等。

调查显示民办养老机构的人员管理不规范。首先很多民办养老机构存在岗位不明、职责不清的现象。当前很多养老机构成员很难区分护理人员、行政人员和后勤人员,因为这些成员的身份是合一的,分工并不明确。其次,人员构成比例不合理,护理人员总数比较少,具有资格证书的更少,难以很好地满足入住老年人的需求。因为职责不清现象的存在,在关于护理人员的调查过程中,我们询问的是工作人员主要的职业角色,根据其主要的职业角色统计数据,护理人员的数量与入住老年人数量的比值是考察养老机构服务状况的一个重要指标。除去缺失值,护理人员的数量与入住老年人的数量的比值集中在0.11-0.20之间,共有11家养老机构选择了此项,占回答总数的36.7%,如果把范围进一步扩大,可以看出,比值在20%及其以下的养老机构共有15家。也就是说,50%的养老机构中一个护理人员至少要护理五个及以上的老年人,其中4家养老机构中一个服务人员至少要护理10个及以上的老年人(见表8)。

表8 护理人员与入住老年人数量比统计表

从护理人员的状况看,专业护理人员(专业护理人员和非专业护理人员的区别主要看其是否获取相应的培训证书)占护理人员总数的比例不高(见表9)。除去4个缺失值,从填答状况看,专业护理人员占护理人员总数的比值集中于0.5及其以下,共有23家机构,占填答总数的74.2%;其中平均值为0.3468,中位数为0.25,众值为0,由此可以看出,专业护理人员所占的比重是处于稍大于1/3的位置的,而且整体图形的分布呈现为左偏态。整体看,民办养老机构的专业护理人员还是很缺乏的。

表9 专业护理人员与总护理人员的比例统计表

绝大多数民办养老机构有设置了专门的护理规章制度,比例高达97.1%,本次调查中只有1家养老机构没有专门护理的规章制度。护理人员对于规章制度的遵守情况是集中在“非常遵守”和“比较遵守”,但是有2.4%的养老机构认为护理人员对于规章制度不太遵守(见表10)。这些有规章制度的养老机构,对于护理人员进行评比并给予相应的奖罚情况比较随意,没有成为常态(见表11)。对于设置了规章制度的养老机构,18.2%的养老机构很少对于护理人员进行评比并给予相应的奖罚,9.1%的养老机构从不对于护理人员进行评比并给予相应的奖罚,这种状况造成了制度的“摆设”效应,是值得关注的。

表10 护理规章制度遵守程度统计表

表11 奖惩情况统计表

目前民办养老机构的财务管理也存在不少问题。困扰民办养老机构标准建设的一大制约因素就是缺乏资金。很多机构成立以来,还未收回前期投资,一直处于亏损状态。目前济南市由于缺乏相关政策规定,民办养老机构的收费标准都是自定的,伸缩性比较大。日常运作的经费处理比较随意,特别是对于接受的捐赠资金,相比来说小型民办养老机构更为明显。

二、民办养老机构存在不规范现象的根源探究

从基础设施建设水平、服务水平和机构管理运作水平来看,本次调查发现不同类型、不同规模的民办养老机构规范化水平参差不齐,总体来看民办养老机构规范化管理水平还处于较低层次,很多不规范的现象依然存在。这种不规范现象的存在有其深层次的原因,主要有以下几点:

1.由于养老机构的行业特点,处于起步阶段的民办养老机构发展不会一蹴而就,必然会存在一些不规范的问题。民间资本进入养老领域可以补充政府公办养老资金的不足,扩展社会养老服务事业,但是也需要政府的正确引导。带有社会公益性质的养老机构建设有其自身的规律,建设的初期需要大量的资金投入,但是收效慢、社会责任大,对于开办者会产生较大的资金压力。可能会出现如下的后果:开办者资金有限,达不到完全规范化的标准,特别是在基础设施和设备建设方面;也有的开办者把养老机构当做营利组织来运作,考虑到养老机构盈利的周期性长,可能会有所顾忌,有些不太重要的投入就被忽略以节约成本,这也导致了人们对养老机构营利或是非盈利性质的争论。作为组织来看,民办养老机构在成立初期组织管理和运作也处于一个探索的阶段,存在不符合规范的地方也可以理解。

2.政府相关部门的监管不力。对原本就鱼龙混杂的民办养老机构管理松懈,不排除部分民办养老机构不按规章制度运作的可能性,甚至有的地方还出现了没有通过正式程序、不符合资质、无照开办养老机构的情况。相关规章制度的不健全是重要的原因之一,国家专门针对养老机构规范化管理的养老服务机构基本规范没有出台,也使得相关部门在进行监管时没有明确的依据和标准,有些地方即使政府出台了养老机构规范化管理的地方性文件,但是大多比较简单,涉及的方面少,可操作性差,这些都不利于监管的开展。当前的民办养老机构有的在民政部门注册,有的在工商部门注册,管理主体的混乱也造成了管理上的无序和低效。近些年养老需求的增加使得养老机构数量激增,也给监管工作带来了新的困难,多种因素的聚合容易造成管理上的盲点。

3.对民办养老机构扶持力度还不够。民办养老机构处于发展初期,需要政府的管理,更需要相关部门的扶持。当前,民办养老机构的发展还受到一些政策限制,比如说土地和房屋场所,养老机构建设的养老院土地不能质押贷款,建成的房屋不能买卖,因此大多数民办养老机构都是租赁房屋营运,也就不愿意更新基础设施。虽然各地针对民办养老机构都制定了一些扶持优惠政策,但是对于大多数民办养老机构来说杯水车薪,扶持政策的力度还不够大,有的地方由于种种原因现有的扶持政策还未能完全到位,民办养老机构的运作压力大。

三、促进民办养老机构规范化管理的措施

虽然在短期内改变民办养老机构服务水平低等不规范问题比较困难,但是民办养老机构规范化管理的趋势却是必然的。随着社会老龄人口的增长,社会对养老服务的需求将不断增加,有的地方甚至出现了一床难求的情况。民办养老机构的发展势必关系到我国养老问题的解决,服务水平的高低直接关系到万千家庭。民办养老机构的规范化管理应该采取“分类标准、对口监管、鼓励扶持”的思路,循序渐进,逐步推进,尽快落实,才能及时应对老龄化浪潮的到来。

1.对民办养老机构的规范化管理实施分类标准。目前民办养老机构发展水平不一,规范化水平有高低之别,提供的服务也有差别,因此规范化标准不宜一刀切。特别是一些小型民办养老机构条件差,资金缺乏,收费较低,发展压力大,这类型的民办养老机构很容易难以为继而导致关闭。而一些高档养老机构建设豪华,但是收费较高,需求量小,空床位高,也造成了资源浪费。因此在设立规范化标准时应根据入住老年人的情况进行分类规划,分别确定不同类型养老机构的准入门槛并严格执行。在准入标准之上,再进行等级评定,根据规范化水平的高低划分养老机构的等级层次,将等级标准与收费标准、国家优惠政策等挂钩。

2.实行对口监管,建立多部门联动的监管制度。确立民办养老机构规范化管理的标准之后,标准的执行与实施就更为重要了。仅仅依靠民办养老机构的自觉恐怕很难奏效,相关部门加大管理是必不可缺的方法。首先要确定对民办养老机构的监管主体,对照民办养老机构的登记、业务、安全等多方面相应的主管部门,明确各相关部门的管理职责,建立多部门联动的监管制度,将对民办养老机构的监管日常化、制度化。入住老年人相对于养老机构处于弱势地位,尤其是不能自理的老年人,在与养老机构发生争端时较难以维权。因此对养老机构的监管要形成制度,可以采用多种形式如定期检查和不定期抽查相结合,设立举报电话等,解决各种隐患,切实保障入住老年人的权益。

3.对民办养老机构进行积极的鼓励扶持。理顺民办养老院发展的政策关系,努力消除阻碍民办养老机构发展的不利因素,使民办养老机构和公办养老机构能够享受同等待遇和发展环境。必须加大宣传力度,引导人们正确看待老年人入住养老机构;大力培养养老服务行业的人才,如养老护理专员和社会工作者,进一步提高养老行业从业人员的职业水准;在积极落实对民办养老机构优惠政策的同时,积极拓宽民办养老机构的融资渠道,特别是要解决土地房屋等方面存在的贷款问题。民政部门也要加大对民办养老机构的业务指导,可以通过对主要负责人员进行培训等形式,促使民办养老机构认识到自身规范化建设的重要,不断提高养老服务水平,推进民办养老机构规范化管理的进程。

[1]李学举.民政部推出四项措施应对人口老龄化[EB/OL].新华网,2009-03-13.

(责任编辑 胡爱敏)

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1672-6359(2011)01-0082-04

王冠,山东师范大学历史文化与社会发展学院社会工作系教师(邮政编码 250014)