从社会保障的共性特征看我国社会保障法律制度的缺失

2011-08-15王冶英

中共济南市委党校学报 2011年1期

王冶英林红郭臻

王冶英林红郭臻

社会保障制度进入现代社会上升到法制规范的层次后,世界各国,特别是主要发达国家在社会保障方面体现出一些鲜明的共性特征,主要表现在社会性、公平性、强制性、福利性等方面。我国社会保障制度在维系经济改革和国民经济持续增长、保障社会稳定方面取得了一定成效,但也应该看到,我国的社会保障制度有些与现代发达国家社会保障共性特征有一定差距,在全球经济一体化的今天,我们必须尽快建立并完善我国社会保障法律体系,以便更好地和国际接轨。

社会保障;法律制度;缺失

一、现代社会社会保障的共性特征

(一)社会性

社会性是现代社会保障制度的基本特征。社会保障的社会性特征,主要体现在如下几个方面:

1.实施范围的社会性,即社会保障是国家在全社会范围内统一实施的社会经济制度,其保障对象是社会的每个成员,任何个人在面临天灾人祸,生老病死等生存风险而无法维持其基本生活时,都可以依法从国家和社会获得基本生活的保障,使社会的生存风险由全社会已组织起来的整体力量来共担。社会保障的基本功能就是通过社会成员之间的互助互济与自我保障相结合来实现的,社会保障的互济是与国民收入的再分配相结合的,是要将一部分收入较高的社会成员的收入转化为社会贫弱群体的保障资源,正是这种互助互济才使“整体为局部”提供保障的机制得以实现。

2.筹资的社会性。社会保障制度是用经济手段解决社会问题,它需要有相应的财政来支撑制度运行,从各国社会保障制度的实践来看,虽然不同的社会保障项目的财政来源不完全相同,但总体而言,社会保障资金的筹集却是社会化的,它一般包括了财政投入、企业缴费、个人缴费乃至向社会募捐、发行福利彩票等多个渠道,充分体现了社会保障财政来源的社会化特色。

(二)公平性

公平性是社会保障的本质特征。是社会保障制度作为其生命形式存在的最具有实质意义的表现,社会保障制度从诞生那天起,就是为了解决人们在遇到年老、疾病、伤残、失业等意外情况下的基本生存问题,所以社会保障天然就具备了保障社会公平的功效。公平既是社会保障存在的基础,又是社会保障的目的。实现社会保障的公平性主要在以下几个方面要有所体现:

一是保障范围的公平性,它通常不会对保障对象的性别、职业、民族、地位等方面的身份进行限制,如福利国家的普遍国民年金、香港地区的高龄津贴等,无论贫富,只要达到了规定的受益年龄就可以享受这种福利待遇。绝大多数国家的救济政策均规定,只要是低于贫困线或最低生活保障线的居民家庭,均可以获得政府提供的现金或食物援助,面向贫困人口的社会救助构成了各国社会保障制度的基石。

二是保障待遇的公平性,即社会保障一般只为国民提供基本生活保障,超过基本生活保障之上的需求通常不能从社会保障途径获得解决。如贫困线的划定使贫困人口的认定及救助标准有了统一的依据,各项社会保险待遇标准的指数化亦为受益者提供了公平的参照系,尽管不同受益者获得的现金或实物援助或劳务服务存在着差异,但这种差异较初次分配表现出来的悬殊差别已经大为缩小,从而体现了保障待遇的公平性。

(三)强制性

强制性是现代社会保障制度的重要特征。它是保证社会保障制度得以建立的必不可少的手段。以德国、美国为代表的投保资助模式、以新加坡、智利为代表的储蓄保险模式、以英国、瑞典为代表的福利国家模式,都是用法律形式将社会保障的项目、体制、基金、标准、监管等固定下来。无论市场发生何种变化,政府、社会保障机构和企事业单位都必须向公民履行提供社会保障的法定责任,不得以任何形式限制和取消法律赋予公民的社会保障权利;每一位社会成员都应依法参加社会保障,依法履行义务,并依法享受权利;社会保障基金依法强制筹集,任何单位和个人都应该依法按规定的数额缴纳,否则将追究其法律责任;社会保障的管理运作及其程序,也是由法规明确规定,受法规强制性约束的;社会保障的权利方和义务方、社会保障机构和参加者,如不遵守有关法律法规,可以诉诸法律求得解决。强制性是实施社会保障的组织保证,通过国家立法把社会保障纳入其社会经济体制之内,使其具有制度上的合法性,避免任意性。

(四)福利性

社会保障的福利性是高层次的社会保障。它以福利对象的普遍性、福利形式的多样性、权利与义务的单项性为基本特征。随着经济和社会发展水平的提高,现代社会保障不仅要实现它的基本目标——保障社会成员的基本生活,而且日益强调其对全体社会成员生活福利增长的作用,把改善和提高全体社会成员的物质生活与精神生活的质量,作为社会保障发展的要求和方向,使社会保障有了普遍福利的意义。因此,从社会保障的过程来看,社会保障的各环节都不以营利为目的,它不仅对被保障人给予资金给付,而且还提供医疗护理、伤残康复、教育培训、职业介绍以及各种社会服务;从社会保障的结果来看,它是国家通过立法强制实行的社会再分配。每个人在年老、疾病、灾害等引起劳动能力暂时或永久丧失的情况下,都能从这种再分配中获得帮助。在世界许多国家,特别是西方发达国家,大多把“社会福利”当作“社会保障”的同义词。上述四个方面的基本特征是现代社会保障制度内在规定性的表现,它们之间既有区别又有着内在的必然联系,是一个统一的有机整体。

二、从社会保障的共性特征看我国当前社会保障制度存在的问题

(一)社会保障覆盖面窄

当前我国还未建立起覆盖全体公民的社会保障制度,主要原因在于我国城乡二元化的格局,成为当前城乡社会保障差异的人为历史性因素。改革开放的20多年里,城市居民由过去的单位保障制变成了多层次社会保障制,形式变了,但保障水平和层次都得到了发展和提高。和城镇居民相比,我国农村居民就没有那么幸运了,在我国13亿人口中农村人口占我国人口的大多数,然而农村社会保障制度至今尚未完全形成。虽然十七大报告明确提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”,但新型农村社会保障制度还处于探索阶段,还没有形成有效的制度模式,而且各地的发展也极不均衡。来自劳动和社会保障部统计显示,截止2007年9月底,全国社会保险参保人数分别为:养老保险1.97亿、失业保险1.15亿、医疗保险1.89亿、工伤保险1.15亿、生育保险0.73亿。这组数字看似庞大,但与13亿多人口相比,仍是少部分。城市与农村之间社会保障的这种巨大差异,与世界上先进国家“社会保障实施对象是全体公民”的标准相比,适用范围过窄和不合理。农村社会保障是我国社会保障体系极其重要的组成部分。在一定意义上可以说,没有农村的社会保障将没有我们整个社会的进步与稳定。只有解决好农村的社会保障问题,才能更好地推进新农村的建设。

(二)社会保障的非公平性现象严重

追求和实现社会公平是社会保障制度的内在要求,是构建社会保障制度的指导思想和根本原则。任何一位社会成员,都应均等地获得社会保障的机会和权利,然而在我国目前社会保障体系坚持了城乡分治与地区有别的非统一制度,致使城乡之间、地区之间、职工之间存在着严重的参与社会保障的机会不公平。一是基本养老保险统筹层次低、各地区的缴费率因历史负担的轻重而存在着很大的差距,中西部不发达地区是劳动力的输出地,输出的劳动力在发达地区打工并缴纳社会保障金。但是在社会保障统筹层次难以提高到全国统筹的现实情况下,他们缴纳的资金只能留在发达地区,而不能带回去。这也是造成东部发达地区社会保障资金充裕,中西部不发达地区资金匮乏的重要原因之一,从而形成“以贫养富”的奇怪现象。这不仅损害地区之间的公平竞争,而且构成了中国社会保障制度尤其是应当统一的基本养老保险制度走向统一的重大阻碍因素;二是劳动者个人之间因多种原因导致的社会保障权益不平等。为数不少的非公有制企业从业人员、灵活就业人员、进城农民工、被征地农民还游离在养老保险体系之外,已经参保的人员实际缴费率不高,缴费年限时断时续。三是面向城镇乡村贫困人口的最低生活保障制度的单薄功能,决定了社会保障调节贫富阶层差距的再分配功能没有得到应有的发挥,在减少社会成员间的贫富差距,维护社会公平方面作用不力。高收入者未能够承担与其从社会所得相适应的社会责任,而低收入者因承担了过多的改革成本,又因得不到应有的保障而陷入困境。作为评价一国社会成员贫富差距的重要指标,西方社会保障发达的国家的基尼系数一般维持在0.2-0.3,而我国近年的基尼系数已经超过0.4,这不仅严重影响了人们对于社会保障制度的合理性和必要性的认同,而且会引起社会的不稳定,而社会保障制度素来是被认为是社会的“减震器”。逐步建立保证所有公民享有平等社会权利的法律制度,是协调利益关系的主要手段。

(三)社会保障立法滞后

迄今为止,中国社会保障几十年的改革方案主要依据国务院甚至地方政府的《决定》或《条例》,尚没有一部全国性的《社会保障法》。在现有社会保障法规中,大多社会保障是对改革中出现问题应急立法的产物,不同法规之间、不同制度之间缺少必要衔接,适用范围不一致,甚至存在冲突,形成“政出多门”的状况。社会保障立法滞后不仅使新型社会保障制度的权威性不足,也反映出中国社会保障制度改革与建设的“非法制化”色彩,导致很多改革措施难以有效地贯彻实施,社保基金被挤占、滥用和浪费的现象时有发生,社会保险费征缴困难(尤其是养老、失业保险费)、企业拖欠现象严重、社会保障程序法的缺失,使公民在社会保障权利受侵犯时难于获得司法救济,这种状况与市场经济国家通过立法强制推行社会保障的力度相距甚远。因此,健全社会保障法律制度与司法机制,切实保护每一位社会成员的社会保障权益,使劳动者在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护,应该是政府的一种责任。

(四)社会福利制度不能满足社会成员的多方需求

福利国家作为一种方兴未艾的国家形态,不仅在消除贫困、捍卫人类尊严和社会稳定方面都起到了积极的作用,而且带来了西方发达国家经济的黄金增长期,正如法国学者约什卡·费舍(Ficher)所认为的那样,西欧社会福利国家发挥了使社会一体化的作用,它使生产力高度发达的市场经济社会凝聚在一起,使紧张的矛盾对立转化为社会共识。

我国目前社会福利制度,在一定程度上是典型的城镇福利制度。在福利项目支出方面,占全国人口约20%左右的城镇居民占有全国财政性福利支出的95%以上的份额;而占全国人口75%以上的乡村居民的财政性福利支出不足全国福利性支出的5%。农村居民仅有少数无依无靠的“五保”对象被集中供养。地区之间福利事业发展也不平衡,经济发达与欠发达地区在教育福利资源、公共卫生资源、住房福利资源等方面资金投入、人员素质和管理水平、服务质量等方面相差甚远。不远的将来,随着我国人口老龄化、家庭小型化、农村城市化进程的加快,人民群众急剧增长的对社会福利服务的需求与现有的福利供给严重不足的矛盾将日益加剧。因此,改革现行的福利体制,重整福利资源,让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果,是我国发展福利事业必须解决的首要问题。

三、逐步建立和完善我国的社会保障制度的构想

我国作为一个发展中的国家,社会保障制度改革起步较晚,借鉴和吸取国际上社会保障带有共性的先进经验,总结我国社会保障法制建设的经验,通过改革和制度创新,建立并逐步完善具有中国特色的社会保障法律制度,为构建社会主义和谐社会提供良好的国内环境已成为当务之急。为此,当前应当着重解决如下几个问题:

(一)继续推进社会保障制度的“社会化”进程和“广覆盖”目标

为改变我国城乡二元分割的社会保障体系、实现城乡统一指明了方向。城乡社会保障统一的内涵是指我国城乡社会保险制度的统一,保障模式的统一,组织管理机构统一,管理原则及运作运营方式统一,城乡居民社会保险自由地在城乡之间转移,社会保障资源能在城乡间自由流动,劳动力在自由流动过程中可根据其劳动场所和区域自由地选择投保机构,城乡二元分割保障体系打破,所有人无论是城市还是乡村都覆盖在社会保障范围之内,一同享受社会保障的权利和现代社会文明成果,实现城乡社会和谐发展。然而,由于我国人口众多,尤其是农村人口众多的现实,决定了我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的任务比世界上任何一个国家都更加艰巨,因此,这种统一需要有一个过程,是由“制度有别”走向“制度统一”的过程、由制度统一“标准有别”走向“标准一致”的过程。

为了实现城乡社会保障从“分割”到“统一”这一目标,首先,政府在制度安排上,应当将农村社会保障纳入国家社会保障制度改革的整体框架中,建立城乡统筹、分类多元的社会保障体系,逐步建立农村社会救助体系,合理发展农村社会保险,积极推进农村教育、医疗和养老保障制度建设;其次,为了实现城乡社会保障从“分割”到“统一”,政府必须多方筹集资金,发达国家的社会保障经验已经证实,加大对农村社会保障制度建立的支持,首当其冲是社会保障资金的投入,是政府义不容辞的责任,为此,政府利用财政手段加大对农村社保的财政转移支付力度,使城乡社保一体化有了经济上的保障。具体做法:一是必须尽快将社保资金纳入财政预算,并作为当年政府财政必须保障的第一预算开支。逐步提高社会保障支出占国内生产总值的比例,明确各级财政对各项社会保险基金平衡的责任。二是开征全国统一社会保障税。由国家制订统一标准、统一运作、统一管理、调剂使用、专款专用,使社会保障具有可靠稳定的资金来源。三是必须寻找多方位的筹集渠道,充分发挥个人、社区、市场、社会和政府的共同作用,采取财政供款、企业和个人缴费、社会捐助、基金运营收益等多种筹资方式,提高资金的支付能力。

(二)建立适合中国国情的、公平有效的社会保障制度

当前政府在关注民生问题方面迫切需要完善不同的社会政策来消除社会贫困和控制社会的不平等差异:第一,提供各种公共行政的劳动就业和“低保”援助政策,保证结果公平。就业和保障是相互连带的社会经济问题。政府需要在保证充分就业、保护劳工权益和市场初次分配的公平性,为市场竞争中的弱势人群提供公共服务。政府要对非个人主观因素造成的贫困人群提供“托底”保障,做到“应保尽保”。在制定社会保险制度时,把老人、残疾人、孤寡人员和其他低收入者作为关注照顾重点,在政策上给予特别的倾斜,提高生活困难补助标准,使社会贫困人口都因此而受益。第二,提供和当前民生问题直接有关的教育、医疗卫生、基本住房等公共物品和公共服务,保证资源分配的公平。政府通过税收和公共财政对掌握的公共资源进行再分配是不能采取市场逻辑的,而要更多地关注不同群体的实际需求和全社会的共同利益。第三,提供必要的政策法规,创造良好的制度环境来保证不同群体的社会关系平等。对妇女、未成年人、老年人、残障人员、少数民族、外来务工人员、不同社会阶层均需要在尊重人格平等、保障基本人权的基础上考虑必要的公共政策,推动社会关系的和谐发展。

(三)加快社会保障立法进程,完善社会保障法律体系

当前,我国正处在经济体制转型时期,社会保障立法工作面临极为复杂的、多元化的利益冲突,包括城乡居民的利益协调,不同收入、职业群体的利益协调,劳雇之间的利益协调,劳动者、雇主和经办机构三者的利益协调等等。错综复杂的利益关系给社会保障立法带来非常艰巨的任务,同时社会保障立法在调整诸多利益关系、解决社会矛盾中正承担着中国历史上最为繁重的任务。因此现阶段通过立法建立和健全社会保障制度,为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急,迫切需要由全国人大常委会尽快制定适应我国社会的市场经济条件的《中华人民共和国社会保障法》,以便从法律上规定其立法依据、立法宗旨、基本原则、基本制度、适用范围以及筹资方式和管理体制等,提高社会保障制度的立法层次,规范社会保障制度,使我国的社会保障法律体系建设及早摆脱随意性较大的政策性规定,结束社会保障领域长期以来“法出多门”的状态,形成比较稳定的社会保障法律体系。

加强中国社会保障立法可以把重点放在五个方面:一是建立首脑问责制——把社会保障项目纳入政府考核体系;二是完善财政预算体制——建立社会保障预算;三是规范筹资渠道——明确财政投入、公众缴费和公民储蓄之间的关系;四是完善管理体制——实现“政事”分离,建设独立的社保受托人机制。

(四)打造福利型政府,建设社会主义福利国家

打造福利型政府一方面要在社会秩序建设方面下功夫,即通过国家政策、法律、经济杠杆运用,调整经济结构,引导企业投资方向,保证生产经营活动与人民群众的要求保持高度的一致,使经济的发展能够切实提高人民日益增长的物质和文化生活水平。同时利用税收、信贷、财政补贴等手段,鼓励企业投资老少边穷地区,推进落后地区的经济发展,从而带动社会福利的提高;另一方面要鼓励多种形式、多种渠道、多个主体参与社会福利事业。资金是发展社会福利事业的重要物质条件,要发展社会福利事业,必须采取多渠道筹措社会福利资金。要在开发运用社会福利资源上,进一步制定和完善相应的政策措施,特别是进一步拓宽资金来源渠道,建立稳定的资金支付机制和自然增长机制。福利资金的来源应包括下列渠道:1.国家有计划的财政拨款或资助;2.企业按照国家政策规定提取福利资金;3.发展社会福利企业,筹集福利基金;4.发行社会福利彩票;5.开展社会募捐活动。从根本上打破过去单纯依靠国家包办社会福利的旧体制,走出一条依靠社会力量发展社会福利事业的新路子。

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