论构建基层矛盾的多元化解决机制——基于“枫桥经验”的实证分析

尹华广

（重庆大学，重庆 400045）

论构建基层矛盾的多元化解决机制
——基于“枫桥经验”的实证分析

尹华广

（重庆大学，重庆 400045）

我国正处于社会转型期。社会转型期的重要特点是社会矛盾尖锐、多发、复杂，这在基层表现得尤为突出。基层矛盾的复杂化决定了基层矛盾解决机制的多元化。从建构基层矛盾多元化解决机制的视角，“枫桥经验”的做法与启示是：要突出法律在基层矛盾多元化解决机制中的主导性作用；要突出党委、政府在基层矛盾多元化解决机制中的领导作用；要突出良好工作机制在基层矛盾多元化解决机制中的基础作用。

社会矛盾；多元化解决机制；“枫桥经验”；实证分析

我国正处于社会转型期。社会转型期的重要特点是社会矛盾尖锐、多发、复杂，这在基层表现得尤为突出。所谓基层，一般是指最低一级的党组织、国家政权组织以及按宪法规定设立的群众自治组织。基层政府主要指乡镇政府，群众性自治组织——村委会是基层的底层。①面对社会转型期基层矛盾的这些特点，我们该怎么办？矛盾多元化解决机制无疑是一条非常值得探索的路径。基于上述认识，本文试以绍兴市的基层实践为例来探讨构建基层矛盾的多元化解决机制。

一、矛盾多元化解决机制的基本理论

（一）矛盾多元化解决机制的概念。何谓“矛盾多元化解决机制”？在这个概念中，有两个关键词必须首先理解，一是“多元化”，二是“机制”。多元化，是相对单元化、单一化而言的，是指主体、层次、方法、手段、评价体系等非单一化、单样化。机制一般是指“一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”②。矛盾多元化解决机制，是指在特定社会中，多种多样的矛盾解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在、所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。③

关于矛盾多元化解决机制的外延，目前有两种不同的观点：一种观点认为是指诉讼以外的非诉讼矛盾解决机制，也有学者称之为可选择性矛盾解决机制，即所谓的ADR（Alternative Dispute Resolution）；另一种观点认为是指所有矛盾解决机制，具体包括正式的、以诉讼渠道解决矛盾的方式，也包括非正式的、以非诉讼渠道解决矛盾的方式，既包括官方的矛盾解决方式，也包括民间的矛盾解决方式。学者和司法实务界多数人士持这一观点。笔者也赞同这一观点。

（二）矛盾多元化解决机制的基本要素。矛盾多元化解决机制的构成要素主要包括三个。

1.纠纷解决主体，即纠纷解决机构及人员。按照矛盾的诉讼解决方式与非诉讼解决方式的不同分类，纠纷解决主体也各不相同。矛盾的诉讼解决方式的主体主要是法院与法官、检察院与检察官、公安局与公安人员、律师事务所与律师等；而矛盾的非诉讼解决方式的主体就广泛得多，可以包括党委、政府、司法机关、公司企业、群众自治组织、中介组织、民间团体、公民个人等。

2.纠纷解决的依据，即纠纷解决的法律规范与社会规范。按照矛盾的诉讼解决方式与非诉讼解决方式的不同分类，纠纷解决的依据也各不相同。矛盾的诉讼解决依据主要就是法律，具体包括宪法、基本法、非基本法、行政法规、部门规章、地方性法规、行政规章等；而矛盾的非诉讼解决依据除必须遵守前述的法律外，还可将社会的自律条例，如村规民约、社会的善良风俗、传统道德、习惯等做为依据。

3.纠纷解决的方式，即纠纷解决的途径。纠纷解决的方式主要有：（1）协商，又称谈判，是一种以互相说服为目的的交流和过程，实质是双方的一种交易活动。协商的目的是达成解决纠纷的协议。（2）调解，是协商的延伸。其特点是：由中立的第三人作为调解人介入纠纷处理但不作出决定，最终处分权由当事人自行掌握。调解是以协商为基础的纠纷解决方式。（3）裁决，由矛盾解决机构作出判断和决定。裁决的方式有仲裁、司法判决和行政裁决。

从上述矛盾多元化解决机制构成要素来看，无论是纠纷解决主体、纠纷解决依据还是纠纷解决方式都是多元的。

二、构建基层矛盾多元化解决机制的必要性

随着经济的发展、社会的转型，基层各种传统型矛盾随之扩张，传统型纠纷类型数量激增。与此同时，也产生了一些新的现代型的矛盾。传统型矛盾主要表现为：婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、生产纠纷、遗产纠纷、人身伤害纠纷、经济纠纷、交通事故纠纷、犯罪纠纷等。基层新的现代型的矛盾主要表现以下几种。

（一）涉土性矛盾。土地是农民的命根子，是农民赖以生存的基础。随着城市化建设进程的加快、中央惠农政策的不断出台、农业税和其他涉农费用的不断减免，农村涉土问题越来越凸显。突出表现在土地承包分配、宅基地扩建、土地置换流转、土地征用拆迁、违章建筑等方面。

（二）失地农民就业困难引发的矛盾。随着我国城市化的推进与交通设施的大发展，越来越多的农民土地被征收，失地农民就业问题就被摆在了眼前。而由于全国就业的大形势本身就不容乐观，加之失地农民普遍文化程度偏低，没有进行过专门的技能培训，本地企业为节约成本往往喜欢招收外地农民工等原因，失地农民就业就更为困难。

（三）村务管理问题引发的矛盾。村务管理问题是当前政府与农民关注的焦点问题。主要表现在村级党支部和村民委员会换届选举，民主理财，村务公开，村级企业收入分配与土地征收补偿款使用，以及少数村干部任意挥霍（挪用）集体资金、贪污受贿、收受好处等方面。

（四）外来务工人员管理引发的矛盾。随着我国经济的发展，越来越多的外来务工人员涌入城市。外来务工人员与雇主之间、其他城市人员之间、外来务工人员与务工人员之间的矛盾与纠纷由此产生。

（五）群体性事件引发的矛盾。所谓群体性事件是在正常社会矛盾冲突解决机制难以奏效的情况下，社会群体中的部分成员为改变党委政府在某一政策或社会现实所进行集体行动时所发生的一种集体越轨行为。④

（六）非正常信访引发的矛盾。《信访条例》修正并实施后，各地建立并完善了各种信访制度，信访工作有了明显的提升，但是，影响大局稳定的非正常信访却逐年攀升，主要表现为上访人闹访、缠访或越级访。其所引发的矛盾已成为影响社会稳定的突出问题。

（七）环境污染引发的矛盾。随着经济的发展，很多村、乡镇都有一些小型企业，一些发达地区甚至有大型或超大型的企业。这些企业或排放有害、有毒烟气，或排放污水等，造成了空气、土地、水源等污染，从而引起了矛盾。

（八）非法宗教活动所引发的矛盾。在基层，有一些非法宗教组织冒用宗教名义从事非法活动，散布歪理邪说与反党、反政府的言论，模糊基层群众的价值观。更有甚者，有组织有预谋地与党和政府对抗。

这么多类型的基层矛盾，单靠某一种方式与机制来解决，显然是不可能的。更何况，当前我国正处于社会转型期，这些类型的矛盾更易尖锐与多发，这就需要多元化的矛盾解决机制。而且，在基层一直以来就存在国家与民间两种解决矛盾的不同机制，这为构建基层矛盾多元化解决机制提供了有利条件。

三、“枫桥经验”是探索基层矛盾多元化解决机制的实践

在基层，探索矛盾多元化解决机制，既是党和国家所提倡与要求的，也是基层自身的迫切需要。浙江省绍兴市对此已创造了不少成功的经验，其中，“枫桥经验”更是享誉全国。

对“枫桥经验”，我们可以进行狭义与广义的划分。狭义的“枫桥经验”是指枫桥地区所创造的为全国所推行的典型经验；而广义的“枫桥经验“，则不限于枫桥地区，全国各地按照狭义“枫桥经验”的精神实质所创造出来的所有经验，都可称之为“枫桥经验”。为论述的方便，本文广义的“枫桥经验”仅取材绍兴市除枫桥地区以外的基层经验，在此特加说明。

（一）狭义“枫桥经验”：基层矛盾多元化解决机制的典范。狭义“枫桥经验”产生于1963年的社会主义教育运动，根据不同的时代背景，其发展历程可大致划分为诞生、推广、发展和创新四个阶段。

1.诞生阶段。在1963年的全国社会主义教育运动中，当时的诸暨县枫桥区坚持少捕人，依靠群众，以说理斗争的形式把绝大多数的地主、富农、反革命分子、坏分子等“四类分子”改造成为新人，创造出“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的成功经验，受到当时到浙江检查工作的公安部领导的肯定。同年11月22日，毛泽东同志在公安部关于“枫桥经验”的一个文件上亲笔批示：“要各地仿效，经过试点，推广去做。”后来，中央又两次对“枫桥经验”作出了批转，由此，“枫桥经验”成为了全国政法战线的一面旗帜。

2.推广阶段。“文化大革命”时，“枫桥经验”被污蔑为“修正主义的黑样板”、“资产阶级的人性论”的“典型”，推广工作由此中断。但枫桥的干部群众始终坚信自己的做法和毛泽东同志的批复是正确的，坚持对“四类分子”实行思想教育、生产劳动和监督管理，1960年代后期至1970年代初，先后创造了就地改造流窜犯、帮教失足青少年和一般违法人员的做法；文革结束后，又率先对“四类分子”评审摘帽，为全国范围内开展这项工作提供了样板。

3.发展阶段。进入1980年代，随着社会的变革、体制的转型、利益的调整和观念的更新，人民内部矛盾大量增多，民间纠纷大量产生，如果处理不好，将直接影响社会治安和稳定。针对新时代背景和历史任务，枫桥干部群众在全力推进经济发展的同时，大力加强社会治安综合治理工作，坚持“组织建设走在工作前、预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前”的“四前”工作机制，创造了“党政动手、各负其责，依靠群众、化解矛盾，维护稳定、促进发展，做到小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的成功经验，实现了“矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步”的良好局面。“枫桥经验”发展成为社会治安综合治理的一个典范。

4.创新阶段。进入新世纪，我国进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新时期。随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，一些体制性、结构性的深层次矛盾和问题开始显现，群众的民主意识不断增强，维护自身合法权益的诉求日益强烈。为此，枫桥及绍兴各地坚持“枫桥经验”基本精神，突出“以人为本”这一理念，靠富裕群众减少矛盾，靠服务群众化解矛盾，靠组织群众预防矛盾，不断发展创新“枫桥经验”，如在充分运用“四前工作法”、“四先四早机制”基础上，枫桥镇创新实施“矛盾化解五分法”：分工负责，维稳责任具体化；分块实施，综合治理网格化；分层掌控，源头预防动态化；分级联动，矛盾化解即时化；分类管理，服务教育人本化，不断赋予“枫桥经验”以新的科学内涵和时代特征，“枫桥经验”成为维护社会和谐稳定的典型经验。⑤

（二）广义“枫桥经验”：基层矛盾多元化解决机制的新探索。“枫桥经验”出于枫桥，而又不限于枫桥。在基层矛盾多元化解决机制上，绍兴基层做出了许多新的有益的探索，形成了一系列的新经验。

1.“老乡管老乡”：外来务工人员管理的新机制。“老乡管老乡”的外来务工人员管理新机制是由诸暨市店口镇创造的。由于经济发展的需要，外来人口迅速增加，这一方面促进了当地经济的发展，另一方面也给当地社会治安带来了压力。如何加强外来人口管理？诸暨市店口镇创新管理模式：聘请外地干部对外来民工实行亲情管理，解决了当地干部与外来民工之间沟通难的问题，提高了外来民工管理工作的效率。

2004年初，经过层层选拔，贵州、江西、安徽三省的17名干部先后来到店口镇，协助当地派出所和综合管理部门对外来建设者实施管理。“老乡干部”统一进入店口镇外来民工管理服务中心工作。同时，店口镇积极构建权益保障机制，及时疏导化解劳资、工伤、交通事故等各类矛盾纠纷，充分发挥公安、劳动等部门的职能作用，切实保护外来民工的合法权益。

为进一步深化“以外管外”工作模式，店口镇还在店口社区、牛皋社区建立外来建设者服务管理分中心，探索外来民工社区化管理。从外来民工中选拔组织能力较强、政治思想素质较好、愿意为老乡服务的同志担任分中心主任、妇女主任等职务，明确工作职责，并建立一系列管理制度，形成了外来建设者“自我管理、自我服务、自我教育”的新格局。如今，店口镇外来建设者“以外管外”工作模式，涵盖了“外警协管外口”、“外来干部协管外口”、“外来人口协管外口”三个层面。

2.“导访制”：信访机制的新探索。“导访制”是由绍兴县西北角的小镇杨汛桥镇所创造的。虽然该镇连续几年名列浙江“综合实力百强镇”榜首，但近年来，针对土地征用、宅基地审批、环境污染、村级财务和村干部作风等问题，群众“三访”（大规模集体上访、越级上访、重复上访）不息。面对此种情况，杨汛桥镇党委政府推出了信访的“导访制”，即由镇党委派专人介入群众信访，为信访群众提供服务：陪群众上访，给上访群众当向导，引导群众依法有序上访，为群众提供了合理解决问题的途径和方案。

杨汛桥镇的导访员，都是镇里的公务员，既有专职人员又有兼职人员。除了少数专职人员外，其他人员平时有各自的工作，当群众来信来访时，根据指派分工，由他们引导群众前往相关职能部门反映问题。“导访制”通过一段时间试行，成效明显，群众上访案件由于在苗头阶段及时处理而大量下降。正式实施“导访制”的2005年1-8月，全镇发生的上访事件从2004年同期的61批、450人次下降到31批、195人次，降幅高达49.18%和56.67%，到县级及以上上访的仅一起。

3.“夏履程序”：村务管理的好机制。“夏履程序”是由绍兴县夏履镇率先在全镇推广的一套程序。2004年，“夏履程序”在夏履镇莲东村试点，六套程序⑥以图表的形式上墙公开，简单明了，使每个村民都知道自己的权利和怎样运用手中的权利。莲东村在年初确定当年规划时，村民参与率达到98.6%。以村干部公务消费补贴的形式取代过去村级招待费按实报销的办法，2005年全镇实际支出142680元，同改革前相比减少了148450元，下降51%，深受群众的好评。自实施“夏履程序”后，该镇无越级访、集体访、重复访现象，也没有一件因村干部问题而产生的信访。夏履镇已多年成为市级信访“三无镇”。

所谓“夏履程序”，就其实质而言，就是“以制度治村，按程序办事”。凡涉及村民利益的事项，以保障村民“知情权、参与权、决策权、监督权”为核心，按照一系列村级民主管理制度，设定村民自治路径。村两委会根据这一流程，在一定时限内，按程序有步骤地逐一实施，从而使村级民主管理真正趋于制度化、程序化、规范化。

四、“枫桥经验”对构建基层矛盾多元化解决机制的启示

无论是狭义的“枫桥经验”，还是广义的“枫桥经验”，其对构建基层矛盾多元化解决机制的启示如下。

（一）突出法律在基层矛盾多元化解决机制中的主导性作用。有一种观点值得注意和研究，这种观点认为中国农村社会实际上存在着两种运作机制，即国家或法律确认的维持体现新价值的法理机制和由宗族或村落维持的体现旧价值的礼俗或称“民间法”。⑦那么，在基层矛盾多元化解决机制中，就既有宗法、礼俗、习惯、道德等民间法的机制，又有国家正式法律的机制。我们可以将前者称为旧的矛盾解决资源，将后者称为新的矛盾解决资源。旧的矛盾解决资源出自于基层，与乡土社会有着天然的契合性，又是传统中国传承下来的，因而在基层社会很“管用”；而新的矛盾解决资源相对于基层是外加的，带有强烈的国家主导性与一定的超前性，因而在基层可能并不是那么“管用”。但我们必须注意旧的矛盾解决资源虽然“管用”，但并不都是合法的，也并不都是与社会发展潮流相吻合的。绍兴的经验与做法表明：必须突出法律在基层矛盾多元化解决机制中的主导性作用，这样才能保证既化解矛盾，又具有合法性，与国家要求、时代潮流相一致。

1.一切矛盾化解方法与手段以不违法为前提。社会转型期是矛盾多发期,在基层，各种矛盾尤其复杂与尖锐。这就要求广大基层干部群众充分发挥自己的积极性、主动性与创造性，想尽一切办法来化解各种矛盾。化解矛盾的方法中，有些是很有实效但却违法的方法，这坚决不能用，而要采用既有实效又不违法的方法。如“老乡管老乡”、“导访制”等方法，就既有创造性，又以不违法为前提。

2.矛盾化解方法应尽量引导群众用法律方法进行解决。法律方法解决矛盾具有稳定性、权威性，能解决所有相同的矛盾，而不必过多考虑主体的差异性与地域性等因素。因而，是公平性与效率性兼顾的好机制，也适于全面推广。绍兴县的“夏履程序”就很好地说明了这一点。

3.矛盾化解机制中，既有法律机制的又有非法律机制的，法律机制不能否定非法律机制化解矛盾的作用，应做到依靠法律机制和非法律机制的作用，共同化解矛盾。当然，在化解矛盾中，法律机制应居于主导地位。如“枫桥经验”中很多做法就体现了这一点。

（二）突出党委、政府在基层矛盾多元化解决机制中的领导作用。党委、政府在基层矛盾多元化解决机制中的领导作用主要有两种不尽相同的模式。

1.“枫桥经验”、“老乡管老乡”、“导访制”等模式。这种模式是党委政府亲自参与创立，并不断推动发展与创新。如“枫桥经验”从一开始就受到毛主席、浙江省委的关注与推动，47年来的发展与创新更离不开党委、政府的领导。“老乡管老乡”的模式，最初就是店口镇党委书记徐国龙为解决店口的经济发展与社会治安稳定问题而提出并实施的，而“导访制”最初是杨讯桥镇党委、政府为解决非法信访问题而进行的试点。

2.“夏履程序”模式。一开始，党委、政府并没有亲自参与基层矛盾多元化解决机制的创立，而是让民间先试点，或先从民间发现一些有推广价值的先进做法，然后再在全镇甚至全县推广。如与“夏履程序”相类似的新昌县的乡村典章、嵊州市的“八郑规程”就是这样。但无论是哪一种方式，都体现了中国传统的积极文化因素与社会主义的因素有机结合，而且在这种结合中，社会主义的因素即党委、政府的因素起着领导作用。

（三）突出良好工作机制在基层矛盾多元化解决机制中的基础作用。邓小平同志曾经说过：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”经济发展需要稳定、人民安居乐业需要稳定。矛盾多元化解决机制必须以稳定作为最直接的目标。为了实现这一目标，构建矛盾多元化解决机制必须要有良好的工作机制。

1.有良好的矛盾预防机制。要真正做到组织建设走在工作前，必须实行专兼职结合的做法，对治调干部进行业务上的指导、培训，使其工作能力不断提高，对他们给予生活上的关心。要使预测工作走在预防前，必须有定期例会制度、重点预测和分析制度等。要使预防工作走在调解前，必须坚持抓早、抓小、抓苗头，突出抓好与基层生产、生活密切相关的重点事件的预防工作。要使化解工作走在激化前，必须各方联动，健全矛盾化解机制；因事制宜，采取化解矛盾纠纷的系列措施；责任到位，保证矛盾纠纷的及时化解。

2.有良好的协调机制。首先，要部门协同，乡（镇、街道办事处）村（居民委员会）联动。所谓部门协同，主要是指在乡（镇、街道办事处）加强政法部门与信访、国土、工商、税务等部门的横向联系与配合，加大矛盾纠纷的调处、化解力度与速度。乡（镇、街道办事处）村（居民委员会）联动，是指加强乡（镇、街道办事处）与村（居民委员会）的联系，两者之间建立有效的联动机制，实现相互配合、信息共享，避免重复劳动，保证矛盾纠纷迅速调处、化解。其次，要做到审判与调解的联动。对有基层人民法庭的乡镇，应将法院审判与人民调解委员会的调解结合起来，实现人民调解与司法调解的对接，这也是实现能动司法与大调解的要求。

3.有良好的规范机制。所谓规范机制，是指在矛盾的化解过程中，对调处、化解的实体、程序及工作人员的一些带有倾向性与强制性的规定。

注释：

①参见祝德《正确化解基层矛盾构建农村和谐社会》，载《前沿》2006年第6期。

②参见《现代汉语词典》，商务印书馆，2005年版，第628页。

③参见范愉《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》，载《法律适用》2005年第2期。

④参见陈信勇，孙云等《社会矛盾多元化解决机制理论与实践》，知识产权出版社，2009年版，第333页。

⑤参见史济锡《创新“枫桥经验”推进法治建设构建和谐社会》，载《政策瞭望》2006年第9期。

⑥“夏履程序”的六套程序：一、年度规划、重大政策、工程项目。征求村民意见→收集梳理意见→村两委会提出初步方案→民主听证→党员大会讨论→村民代表会议表决→村务公开。二、集体资产经营。村两委会提出意见→（1）非大额度：党员大会通报→股东代表通报→村务公开；（2）大额度：党员大会讨论→股东代表讨论→村民代表会议表决→村务公开。三、村干部报酬、误工费补贴。（1）村在编干部报酬：镇结算出现任奖、效益奖→党员和股东代表、村民评议→当场公布评议结果→村务公开；（2）误工补贴：村两委会提出方案→村民代表表决→党员和股东代表、村民评议→当场公布评议结果→村务公开。四、村干部公务消费补贴：村两委会依据政策提出方案→村民代表表决→上报核准→村务公开。五、招投标。投标领导小组提出方案→村理财小组、监督小组、股东代表讨论（1万元以下项目直接通报，1万-10万元项目进入党员会讨论）→民主听证→党员大会讨论→村民代表表决→公告（50万元以上项目交县招投标中心）→投标→签订合同→村务公开。六、财务审批。合法原始凭证由经手人、证明人签字→理财小组审核→审批人签字→出纳报销→会计代理站监督核算→财务公开。

⑦参见宫志刚《社会转型与秩序重建》，中国人民公安大学出版社，2004年版，第212页。

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A

1674-3040（2011）04-0037-05

2011-03-16

尹华广，重庆大学法学院2009级博士研究生；浙江省绍兴市“枫桥经验”研究所负责人，中共浙江省绍兴市委党校法学教研室讲师。

（责任编辑尤炜祥）