反思与重塑：基于当前基层维稳困局的分析*

□戴 辉，戴大新

（中共绍兴市委政法委员会，浙江 绍兴 312000）

反思与重塑：基于当前基层维稳困局的分析*

□戴 辉，戴大新

（中共绍兴市委政法委员会，浙江 绍兴 312000）

当前，我国基层维稳工作遇到了极大的挑战。究其原因有，不科学的稳定观影响基层干部对维稳工作和群众维权活动的正确认识；无视社会力量的存在，致使政府孤军奋战、孤立无援；错误的工作方式方法导致基层党委政府公信力丧失；“倒金字塔式”的信访格局影响基层解决问题能力等。对此，我们需要树立更加科学合理的维稳观，即重视社会心理的疏导和引导；加强相关制度的完善和落实；提高人民群众依法办事的法制意识；加强基层基础和配套制度建设；构建科学合理的政绩考评机制；努力建立健全社会保障体系；正确调整各种利益关系。

基层政府；信访；维稳工作；和谐社会；反思；重塑

我国的基层维稳工作在当前矛盾凸显期正挣扎在基层政府维稳与老百姓维权的博弈之中：基层政府在多重压力之下维护以“零非访”等为指标的“稳定”，而老百姓则在权利维护极度困难时不得不以种种非常规方式“突围”。在此背景下，一方面，基层稳定变得脆弱，基层维稳压力日增，基层政府与老百姓关系变得愈发紧张；另一方面，面对社会敏感点越来越多、社会“燃点”越来越低，动辄发生群体性事件的现实，基层维稳工作似乎出现了“越维越不稳”的怪圈。总之，基层维稳工作遇到了极大的挑战。因此，分析当前基层维稳困局的现状，反思造成这种现状的深层次原因，探索破解困局的有效措施，转变现有的维稳思路和模式，重塑新时期的基层维稳之路，对于夯实基层基础，构建和谐社会具有重要意义。

一、返观：当前基层维稳工作面临的困局

当前，基层党委政府为了维护社会稳定，为经济建设和社会发展营造祥和的环境，做了大量的工作，经常是虽投入了昂贵的经济和人力成本，但还是顾此失彼，按下葫芦浮起瓢。返观我们走过的维稳之路，当前基层维稳工作面临如下困局。

（一）非正常息访导致维稳成本居高不下，维稳效果直线下降。不少地方的基层政府，平时在常规制度建设和完善方面投入的精力太少，本来用很少一点钱就能解决的问题，就是熟视无睹，麻木不仁，直到“小事拖大，大事拖炸”。面对难题，有些地方的信访工作剑走偏锋，五花八门的非正常息访不断涌现，花钱买稳定成为较为普遍的选择。特别是在敏感时期，人盯人、陪吃喝、塞红包、免费旅游等，用在上访户身上的手段可谓花样翻新；软的不好使，就来硬的，进行截访或办学习班限制自由等等。看起来是为了解决问题，实际上是在不断制造新的矛盾；看起来是重视信访，实际上是在糊弄上级、捞取政绩。事实上，掩盖问题比问题本身更可怕。长此以往，社会矛盾越积越多，不仅极大地损害法制权威、干群关系、政府公信力，还有可能使矛盾纠纷不断酝酿发酵，最后演变成为群体性事件。

（二）为追求表面和谐而滥用公权力，导致党群关系愈发紧张。当前人民内部矛盾的表现十分复杂，尤其是群体性事件，往往是参与者的合理诉求与表达手段的不合法交织在一起，一部分人的合法要求与另一部分人的无理取闹交织在一起，群众的自发行为与一些别有用心的人插手利用交织在一起，处理起来难度很大。从“两会”到“世博会”再到“亚运会”，地方官员高度紧张，因为在“稳定压倒一切”的语境下，群体冲突、停工、罢运等事件都被认为是不稳定的表现，而“不稳定”则是政绩的致命伤。有的地方领导干部遇事不敢到现场去、到群众中去，用民主的方法、说服教育的方法予以疏导和化解，而常常把群众上访之类视为“骚乱”，轻易动用警力和使用警械，用压服的办法、强迫命令的办法来处理人民内部矛盾，给人以一方平安的假象。这种把非对抗性的矛盾当作对抗性矛盾来处理，把群众上访认定为与政府作对的做法，极易引起群众仇警、仇官心理，增加群众与政府的对立情绪。

（三）用公权代替法律和制度，越俎代庖，与法制建设背道而驰。一些地方政府平息群体性事件时采取“饮鸩止渴处置法”：主要领导干部凭着自己掌握的公权力，只要能快速平息，要钱给钱，要人放人；法律条文、法律程序一概抛到脑后。这种做法有可能一时解决了某些具体的纠纷，维护了某些人的合法权益，但会有更多的人来找这个领导解决问题，会给民众造成一种误解，认为通过正常渠道是解决不了问题的，只有通过信访、通过某个主要领导才能解决问题。这最终会使领导接访乃至整个信访制度难释重负，也与建设法治国家的目标背道而驰，使平息群体性事件成了“反法制建设”活教材。

（四）各地对政策解读有别、标准不一，导致利益群体攀比成风。因为全国各地的经济发展水平不一样，所以国家的有些政策、措施在各地的落实情况也就不一样，特别是农民和企业职工在土地征用、企业改制中所得的补偿、获益不尽相同，企业军转干部、转业志愿兵等涉军群体的福利待遇各地也不尽相同。正是因为这些同样的政策不同的待遇，导致有些群体片面强调自身利益，盲目与他人攀比，因没能享受到其他人或其他地方所能享受到的权益，而认为他们的自身权益没有得到应有的保护，认为是地方政府工作的失职。要参照其他地区享受同类人员中最高待遇，否则就连续不停地上访。地方政府迫于压力，不得不改变政策来满足上访群体的要求。但是，这种脱离当地实际经济承受能力的盲目攀比，最后导致基层政府无所适从，老百姓又不满意，从而进一步深化了双方的矛盾。

二、反思：追溯当前基层维稳困局的原因

造成当前基层维稳工作的被动困局，既有客观的原因，也有主观的因素；既有历史的原因，也有现实的因素；既有政府的原因，也有群众的因素；既有制度的原因，也有人为的因素。追根溯源，主要有以下六个方面。

（一）不科学的稳定观影响基层干部对维稳工作的认识。发展需要有稳定的社会环境，但是稳定不代表没有矛盾，没有纠纷，稳定也不是“刚性稳定”，稳定是一个动态的过程。只要不涉及政治方向，不危及国家安全，适当的上访、投诉甚至集会游行不但不会影响社会的稳定和国家的安危，而且可以让群众发泄内心的不满，疏导压抑的社会情绪。中央坦承现在是“矛盾凸显期”，但具体落实到实际工作中，不少地方又苛求基层“不能出事”，不发生群体事件，无大规模上访，无人进京上访，评价干部能力和政绩也以此为重要指标。所以，基层谁都不敢主动向上暴露问题、讲真话，拼命把负面消息压住，采取各种办法把上访的人拦住，事情闹大了才向上级报告。“稳定”如果变成了一种“社会控制”，在实际操作中就成了“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事，妥协就是和谐”。这必然导致群体性事件“小事拖大，大事拖炸”。虽然可以采取高压、封堵等措施换来一时的稳定，但一时的稳定肯定会带来以后的不稳定。因此，不能仅考虑到眼前的稳定，而是要从长远考虑，不能以牺牲将来的稳定来换取当前暂时的稳定。当前中国发生的一系列影响社会稳定的群体性冲突事件，有80%以上属于维权抗争的范畴，这种抗争事件只是利益之争，不是权力之争，民众抗争时的规则意识大于权利意识。因此，不能把民众的维权抗争活动作为社会不稳定因素打击，而要看做是可以化解的人民内部矛盾。

（二）传统思维影响领导干部对群众维权活动的正确认识。一些党政领导固守传统思维，习惯于“为民做主”而不是“让民做主”，对于群体性事件，总是习惯性地以为大多数群众是因为“不明真相”，是少数别有用心的人“煽动破坏”，是境外敌对势力的“策划支持”，不愿深入群众，与群众面对面，倾听群众的呼声和诉求，往往用自己的思维代替群众的想法，从而，一开始不能对事件性质做出正确科学的判断，采取粗暴而强硬的压制措施，而后又不能对自己的错误处理方式进行实事求是的反思，想方设法掩饰自己的过失，结果不但事态不能及时平息，甚至扩大了事端，酿成撕裂干群族群关系、损害党和政府形象的令人痛心的后果。

（三）无视社会力量的存在，致使政府孤军奋战、孤立无援。当前维稳工作的被动局面，还与基层政府无视社会力量的存在、力图全面控制社会有关。随着市场经济的发展，中国人从“单位人”变成“社会人”，出现利益多元化和不同的利益群体，市场中介组织、社会中介组织开始蓬勃兴起。在各种利益矛盾和冲撞中，市场中介组织和社会中介组织，以及职业道德、行业规范、公民伦理，本可成为调节矛盾纠纷的第一道防线，但是，在传统的高度集权的逻辑下，习惯于把“公民社会”视为政府管理的对立面，把志愿者的公民伦理也下意识地视为对政府的离心倾向，心存防范和忌惮。社会力量的虚化，只会让任何地区性、行业性的利益矛盾和冲突全部指向政府和执政党，使得社会转型期和矛盾凸显期的政府疲于应付各种繁琐的具体矛盾，甚至政府自身也成为矛盾的一方，成了各种社会利益集团一致的斗争目标，而失去了宏观制衡高度。

（四）错误的工作方式方法导致基层党委政府公信力丧失。政府的工作方式方法存在很大问题，遇到问题只知道开会、研究、传达，而不直接进入到群众之中去，拉近党群、干群之间的距离，倾听最真实、最直接的利益表达。一些领导干部用向上级请示汇报、开会集体决策来规避责任，用对抗代替对话，不愿意积极协商解决问题，最终延误群体性事件处置的黄金时间。而上级有关部门经常授意当地党委政府“特事特办”，让群众反映的问题快速“圆满”解决，使得老百姓对基层党委政府产生不信任感，认为当地党委政府是在故意推诿扯皮漠视群众利益；认为政府不管有什么样的政策，只要坚持上访、闹访，就可以“开口子”，可以“商量解决”，导致民众产生自己通过正常渠道难以得到有效维权的错误认识，把上访当做是解决问题的“捷径”。这必然导致政府公信力下降，“非正常访”激增。

（五）权力与责任不对等导致基层维稳工作左右为难。有些时候，并不是说地方政府根本不想解决问题，因为有很多问题确实不是地方政府能够解决的，也有很多问题是任何政府都不能解决的。有些历史遗留问题，关系到整个国家的政策问题，作为基层地方政府根本无法解决。有些问题，中央没有一个具体的政策，或者中央有了政策，但省、市级出台相应政策时又会有不同的解读，制定出台的政策会因当地实际情况而有所不同。这种上级政府部门制定的政策导致基层出现矛盾纠纷，要基层政府部门来解决那是不现实，也是不可能的。有些问题是上级政府没有相应的政策可以参考，群众又有很大的意见和强烈的愿望，作为基层政府部门，既不敢擅自制定出台政策，又不能让群众把矛盾纠纷上交，处于一种两难的境地，承担着不可能完成的任务。

（六）“倒金字塔式”的信访格局影响基层解决问题的能力。目前，我国的信访格局存在诸多不合理的地方。一方面党的基层组织和基层政权建设与信访工作的严峻形势不相适应，另一方面则是国家信访局规模大、人员多、解决问题的能力强，客观上也吸引了大量信访群众进京上访，从而形成了“倒金字塔式”的信访格局。这种头重脚轻的信访工作格局容易给老百姓以“上面解决问题、下面不解决问题”，中央都是“青天”、地方都是“昏官”的错觉，引发大量的基层群众赴省进京上访。迫于现行的信访考核机制，基层信访工作人员都忙于截访、劝返越级上访人员，几乎没有精力和时间去接待当地信访群众，更没有时间去认真解决所反映的问题，给老百姓造成“地方政府不解决问题”的错觉，从而又增加了越级上访的可能性。这样周而复始，形成一个信访工作的恶性循环，政府部门投入不少，老百姓却怨声载道。

三、重塑：亟待树立科学合理的维稳观

为了更好地维护基层社会和谐稳定，继续深化改革开放，深入推进经济建设，更好地改善党委政府与人民群众之间的关系，我们需要树立更加科学合理的维稳观。

（一）要重视社会心理的疏导和引导工作。思想稳定是建设和谐社会的重要基础。社会心理对立、不安，蕴藏着社会管理风险。要高度重视人们思想和心态的变化，特别要关注在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、价值观念深刻变化的情况下，人们思想观念、思维方式、行为准则的多样化、多元化。要主动研究社会各阶层的心态变化，加大正面宣传教育，着力建设社会主义核心价值体系，增强社会主义意识形态的吸引力和凝聚力。要坚持正确的舆论导向，大力弘扬爱国主义、集体主义、社会主义思想，以增强诚信意识为重点，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，引导人们更加自觉地履行法定义务、社会责任和家庭责任。要加强网络文化建设和管理，扩大法制教育的普及面，努力促进人们的内心和谐，以人们思想的和谐稳定，促进整个社会更加和谐稳定。

社会心理疏导要从基层抓起。针对社会转型期的心理特征，党的基层组织、社区组织、志愿者组织都要把心理疏导作为一项重要的工作来抓，大调解、大接访，从一定程度上就是建立一个情绪释放的通道，让有话说的人、有气的人、有委屈的人，有地方、有机会去表达。矛盾在第一时间、第一环节解决成本最小。这就要求基层干部用真心对待群众，用真情抚慰情绪，用真诚面对矛盾，不推诿，不扯皮，不冷漠。同时，要加强对社会心理的正面引导，不要等社会心理出现问题了才去解决化解，而是要主动出击，掌握社会心理的引导权，及时正确地引导群众树立健康的心理。

（二）要加强相关制度的完善和落实工作。上访是因为制度不健全，制度脱离实际，办事效率低下。解决问题要靠制度，而不是靠人，更不是靠政府首脑一个人。只有引导人民群众按照相关制度办事，什么事情归哪个部门管，就找相关部门反映解决；什么事情有什么制度，就严格按照相关制度办事；什么问题没有相应的制度，政府有关部门就要抓紧制定相关制度；已经有制度但没有很好落实，就要严厉追究相关领导的责任。政府作为一个行政综合部门，不应该过问具体事务，更不应该越俎代庖，代替有关行政职能部门解决具体事务，而是要把有限的精力放在如何健全完善制度，更好地监督各职能部门落实好相关制度上。对于群众的上访，首先要搞清楚这些问题是否有完备的制度可供参照执行，如果已经制定出台了相关规章制度，就要督促有关部门严格执行，保障人民群众的合法权益；如果还没有相关制度来约束或规范，就要立即着手调查研究，尽快制定出台相关规章制度，使人民群众有法可依，职能部门依法办事。因此，要对已经发生的上访问题进行归类总结，哪些问题是有了制度，但没有很好地执行；哪些问题是还没有出台相关制度，但群众呼声已经非常强烈；哪些问题是属于历史遗留问题或者全国性问题，需要向上级政府部门反映，然后再分别采取督办、出台政策或向上级反映等针对性的措施。只有政府制定出台法律制度，人民群众才能有法可依，职能部门才能依法办事，只有依法办事，人民群众才能减少上访，政府部门才能更好地服务社会。

（三）要提高人民群众依法办事的法制意识。法制宣传教育是解决人民内部矛盾的治本之策，法制宣传教育是依法治国的具体化，不断增强广大干部群众的法律知识和法律意识，提高党政干部依法办事能力和人民群众依法维护合法权利能力，是一种治本方法。通过法制宣传教育，一是增强广大群众遵纪守法的自觉性；二是提高广大群众依法保护自身合法权益的认识；三是使广大群众明白依法解决问题的方法和途径。它不仅可以有效地缓解群众与党和政府的对立情绪，而且有利于问题的彻底解决，减少出现反复的后遗症。法律作为一种社会规范，不仅规范着每个社会成员的行为，也调节着社会成员之间的利益关系，而且较其他规范更具有权威性、公正性和强制性。在解决人民内部矛盾的过程中，将法律知识寓于宣传教育之中，可以依照法律找出每个参与者行为的合法性和违法性，发现每个参与者的合理要求和无理要求，合法、合理的要求应予尽力解决；违法、无理的要求通过对照法律一目了然，使群众口服心服。同时，要积极推进司法体制和工作机制改革，切实解决诉讼周期长、成本高、执行难等问题，公正高效解决群众的司法诉求。进一步扩大法律援助和司法救助范围，解决困难群众打官司难问题。加强法律服务人员队伍建设，加大发挥律师、公证、调解、仲裁在维护和谐稳定中的积极作用。

（四）要加强基层基础和配套制度建设。基础不牢，地动山摇。如果基层干部没有战斗力，在群众中缺乏凝聚力，就会直接影响到矛盾纠纷的预防和处置工作成效。一是夯实思想基础。要教育广大干部树立“全心全意为人民服务”的宗旨意识，时刻牢记群众利益无小事的道理，始终把群众的安危冷暖放在心上，设身处地地为群众着想，积极主动地为群众排忧解难。要解决基层干部怕面对群众的思想问题，把预防和处置群体性事件的过程，变成密切联系群众的过程，变成疏导群众情绪的过程，变成解决实际问题的过程，变成锻炼自身工作能力的过程，敢于面对，善于化解。二是夯实组织基础。要进一步健全干部能上能下、能进能出机制，形成能者上、庸者下的干部管理机制，防止和避免“做多做少一个样、干好干坏一个样”现象，防止和避免出现“三分之一在干、三分之一在看、三分之一在谈”的怪现象，努力形成心齐气顺劲足的良好局面。三是夯实工作基础。要建立排查调处工作机制，明确职能分工，实行分片包干，包排查、包调处、包化解，形成条块结合的化解工作机制。要建立处置群体性事件工作预案，明确工作职责要求，提高快速应对反应能力。要切实提高干部政策水平，提高化解矛盾的能力，特别是要培养一支懂政策、善做群众工作的干部队伍，确保一旦发生群体性事件能拉得出、稳得住、拿得下。四是夯实群众基础。基层干部特别是驻片、驻村干部要掌握和熟悉本片、本村的一些重要工作事项和村民代表情况，特别是对于本片、本村内有威信、有分量的重要人物，要掌握情况，加强沟通。对于本片、本村内存在的派系现象，要不偏不倚，积极调和。在具体工作中，要多做暖人心、凝人心的工作，多做理情绪、化矛盾的工作，以实际行动争取群众对我们工作的支持。只有这样，我们方能在处理群体性事件中起到事半功倍的效果，方能保一方稳定、谋一方发展。

（五）构建科学合理的政绩考评机制。没有制度和机制的保障，光靠干部的思想素质、道德品质，“立党为公、执政为民”思想、科学发展观和正确的政绩观的牢固树立，人民群众根本利益的切实维护，是不可以永久保持和长期实现的。制度作为一种现实的社会力量，对人们的行为直接起着约束和调节的作用，而这种制约在制度适用范围内对全体社会成员都是普遍有效的。制度问题“更带根本性、全局性、稳定性和长期性”。此种制度就是法律制度和法治机制。制度的改革和完善不仅可以把种种不正常的矛盾减少到最低限度，而且可以有效地解决发展中的各种难以避免的矛盾。因此，当前必须建立一套科学的官员考核任用和政绩评价制度，要把民主参与度和群众的满意度作为一项重要的内容纳入官员任用和政绩评价机制中去，并使之法治化，确保“立党为公、执政为民”思想、科学发展观和正确政绩观的确立。

（六）努力建立健全社会保障体系。完善的社会保障体系，是扶助弱势群体及社会成员摆脱困难、抵御风险的重要途径，是调节贫富差距、缓解社会矛盾的重要方式，是社会安定的“稳定器”、经济运行的“减震器”以及实现社会公平的“调节器”。当前，由于再分配体制不健全，保障性收入分配不到位，贫富差距日益拉大，收入悬殊、贫富不均而引发的人民内部矛盾比较普遍，一部分下岗职工、失业人员、城市居民中的低收入者和农村贫困户，形成了一个社会弱势群体。对这部分困难群体，应当通过建立健全以社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善为主要内容的社会保障体系和社会救助体系，来保障他们的基本生活条件。要落实好关于社会困难群众和弱势群体的基本生活保障政策，落实好扩大就业和再就业的各项措施，加大收入分配政策调节力度。在一些贫困人口相对较多、就业空间相对狭窄的地区，对这个问题更应引起足够重视。应把完善社会保障体系作为一件大事，摆到更加突出的位置，千方百计克服困难，多方筹措资金，加快形成资金来源多元化、保障制度规范化和管理服务社会化的社会保障体系，努力减少不稳定因素。

（七）正确调整各种利益关系。要按照科学发展观的要求，在“坚持效率优先、更加注重公平”的原则下，加大政策调控力度，正确处理城乡之间、工农之间、区域之间、中央与地方之间、不同阶层和群体之间的利益关系，缩小利益差距，减少利益摩擦，化解利益矛盾，实现利益和谐。应始终坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，坚决反对和纠正在企业重组改制和破产、土地征用、城镇拆迁、拖欠农民工工资以及资源利用过程中损害群众利益等的各种错误行为。应把握好最大多数人共同利益与不同阶层具体利益的结合点，正确处理和统筹兼顾不同社会阶层、不同利益主体的利益关系。特别是要注重解决好就业问题、分配问题、社会保障问题和生活与发展环境问题，努力使改革发展的成果惠及全体人民，激发民众的创造活力，最广泛最充分地调动一切积极因素，全民共建社会主义和谐社会。

D616

A

1674-3040（2011）04-0032-05

2011-04-25

戴辉，中共浙江省绍兴市政法委员会副书记；戴大新，该委员会维稳处处长。

*该课题获2010年度浙江省政法系统优秀调研成果一等奖。

（责任编辑：尤炜祥）