“警务广场”与治道变革*

□毛寿龙

（中国人民大学，北京 100872）

“警务广场”与治道变革*

□毛寿龙

（中国人民大学，北京 100872）

“警务广场”是对政府新的治道的有益尝试，是能够解决很多老大难问题的。过去的一些理论包括经济理论、国家理论、社会理论、行政理论、执法理论等，为我们提供了很多传统的治理之道，但用这些理论来指导我们的警务工作，会出现很多现实的问题。服务执法理论是一种新的治理之道。湖州的警务改革和政府的治道变革有很大的关系。民意导向型警务不仅对公安建设与警察体系建设有非常重要的作用，对整个政府的治道变革也是有重大意义的，而且这同样也是符合国际潮流的。

“警务广场”；政府；治道变革；警务工作；社会管理创新

湖州我已经来过很多次，也专门为了解“警务广场”的具体做法来过一次，回去后作了一些思考，写过一个材料。这次到湖州参加“环太湖警务论坛”第八届年会，使我对“警务广场”有了一些新的认识。我从治道变革的角度，从理论上对“警务广场”作一些阐释。

一、“警务广场”的实践引人注目

（一）“警务广场”是对政府新的治道的有益尝试。“警务广场”是一种非常新的警务模式，这是“警务广场”最重要的一个特点。刚才俞可平教授讲了，“警务广场”是一种新的社会管理模式。但对我来讲，“警务广场”更多的是对政府新的治道的一种尝试，这一尝试对转型期建设新的政治、经济、社会秩序，无疑是有着非常重大的意义的。我一直在观察，在经济社会快速发展，尤其是在社会变革比较剧烈的地方，如果警察没有作为社会公共秩序的主体力量，警察与老百姓的关系不好的话，要进行转型是非常困难的。我们过去说某些国家解体或失败，或者说某些国家缺乏治理能力，其中很重要的一个方面就是警察的问题，是警务的问题。所以说，湖州的“警务广场”对政府的治道变革而言，具有很重要的意义。

（二）“警务广场”能够解决很多老大难问题。“警务广场”是一种很创新的理念，也是一种能够解决很多老大难问题的方法。比如说，很多地方警民关系很紧张，一旦有暴力倾向时，矛头针对的首先是我们的派出所或公安局；一旦出现冲突时，警察肯定出现在现场，并直接处于矛盾对抗的状态，而且事情过去后的后遗症是非常严重的。我也在思考北非警察的尴尬状态。北非社会开始暴动时，警察作为镇压力量出现，后来总统跑了、国家政变了，警察又需要作为维持秩序的力量出现，但因为警察与公民的关系破坏了，缺乏公信力，处于非常尴尬的状态。所以，从这个意义上讲，“警务广场”不仅是一种很创新的理念，也是一种能够解决现实中很多老大难问题的有效方法，而且也是一种新的管理机制、制度与机制。这些对于我们湖州来讲，有很多活生生的个案，这些个案是很重要的实践经验。前两天我在网上买了一本书，这本书专门介绍美国的一些个案，也包括警察共同体、警务共同体等方面的内容，这说明湖州警方的做法是具有国际因素的。国际上即使是发达国家，也没有强调说警察在社会上只是一个核心的执法力量，警察实际上是一个社会共同体的有机组成部分。

二、一些传统的理论值得反思

我想在此和大家探讨一下过去的一些理论问题，这些理论为我们提供了很多传统的治理之道，但这些理论也很值得我们去反思。

（一）从传统的经济学理论来讲。国防、治安是政府的天职。即使有些得了诺贝尔奖的专家，也把国防、治安当作政府垄断的力量，认为如果让公民参与的话，会产生很多问题，如“搭便车”，即公民不积极去做，认为市场、社会、消费者都不要参与，只有政府去做才是有效的。这个理论实际上是错误的，警察服务是由政府统一供给的，政府单方面垄断供给的，消费者没有参与权，没有监督权，其结果是导致警民对立，警察缺乏社会基础，缺乏经济基础，在融资不够的地方，很多警察就不得不去抓罚款。

（二）从政治学国家理论来讲。国家是主权秩序，所有的暴力都是由国家来集中垄断行使的，禁止公民个人持有任何暴力性武器。一旦国家没法垄断主权秩序了，社会将充满冲突，就像北非一些国家一样。要衡量一个国家的成败，需要一些变量，如国家、私人共用社会的水平如何等。警务是国家的主权行为，包括警务的财政组织、服务都是国家的行为，所以就把军队、警察、法庭、监狱包括警务都作为国家机器的一部分。这样理解的结果就是，既然警务作为国家主权的一部分，与社会就无关了，国家和公民也同样会处于一种对立状态。

（三）从传统社会理论来讲。社会理论中有一种冲突理论，资产阶级搞“白色恐怖”，无产阶级搞“红色恐怖”。不过，从实际情况来看，如果搞专政，就很可能搞错对象，即使是人民内部矛盾，也很难处理。好比“什么是敌人、什么是朋友”，尤其是基层民警怎么去判断某一对象究竟是敌人还是朋友？这个理论最大的问题就是把警察作为一种外在的工具性力量，作为社会中一部分人的工具，而不是作为社会内在的公共秩序的很核心的力量。如果我们把警察作为社会内部的很核心的力量，就像建筑的框架一样，那么就可以把警察作为内在的稳定器，然后形成一个警务共同体，那么这样的社会就是一个有框架与稳定器的社会，而不是把警察当做工具。一旦把警察当做工具的话，那社会就大乱了。因此，越是实行恐怖统治的地方，警察就越难开展工作。就如同在与老百姓关系搞不好的地方，你想要破案，那就只能去找匪徒。如果警民一家搞不好，那就会导致警匪一家，否则就没有线索破案了。你到底是把老百姓当成社会生活的一部分，还是变成黑帮社会的一部分？假如你和老百姓的关系搞好了，那所有的事情就都好办了。

（四）从传统的公共管理理论来讲。警察力量要有效，一定要有一个庞大的、专业化的、等级制的组织，政令统一、命令统一、指挥统一。上级发令，下级必须马上行动。导致的结果是管理技术越来越先进、组织技术越来越先进、考核技术越来越先进，而警察队伍却越来越庞大，但警察其实是越来越脱离社会了。包括美国等国家，警察队伍越来越现代化，越来越按照这个理论在走，但是却导致投入越多、犯罪越猖狂。你可能可以一分钟就到达案发地点，但却只能做善后工作，很难实现预防。所以说，湖州“警务广场”的理念，特别是警务是可以民主化的理念，是非常具有理论和实践价值的。一旦警务实现民主化以后，老百姓就可以直接找到警察。而在那个庞大的警察组织，我们看到的只能是那些穿着制服的“符号”，但是看不到活生生的警察的力量，老百姓不知道找谁，从而导致老百姓找不到警察，会找黑社会来保护自己，使得黑帮的生存有了一个正义的力量基础。黑帮有了这个有效的基础，就意味着黑帮有了一个生存的基础。我在看西方国家的一些关于黑帮的书，发现黑帮的小混混是没有什么收入的，当老大也是不挣什么钱的。为什么黑帮对老百姓还有吸引力？就是因为黑帮能为老百姓提供一部分秩序服务，而这部分秩序服务是庞大的警察队伍难以替代的。但是，如果我们搞社区警务、搞警务共同体，这些服务我们警察都做了，黑帮就失去了生存的基础。所以我们说，传统的公共管理理论是需要改变的，如果不改变，并继续以此为指导，即使警察把警务工作做得最好，老百姓也是不会满意的。

（五）从法学理论中传统的执法理论来讲。传统执法理论强调执法机构和人员的威严，依靠威严，也就是吓唬人，把犯罪分子吓唬住，导致的结果是犯罪分子没被吓唬住，老百姓却被吓唬住了，老百姓都不积极参与公共秩序了。总认为最好的状态是把罪犯吓跑了，好人留下了，警察也就没事了。实际上，一个社会总是有好人坏人的。犯罪分子是看不见的，一个人即使职位最高、地位最高，他也可能会犯罪的。从这个意义上来讲，我们一味地严厉打击，结果会出现很多社会问题，如执法惩罚化、威慑化、警务暴力化等。警务暴力化本身就有可能会成为暴力的根源，所以我们需要有新的执法理论，我称为服务执法理论。

三、“警务广场”与新的治理之道

以上这些理论给我们提供了一个传统的治理之道的基础，包括经济理论、国家理论、社会理论、行政理论、执法理论等。但用这些理论来指导我们的警务工作，会出现很多现实的问题，切断我们警察服务与消费者之间的有机联系，切断我们警察的社会基础，使警务工作难以落地，或者说是让警察成为社会的外在的力量，难以成为社会秩序的一个有机组成部分，或者使警察成为庞大国家机器的一颗螺丝钉，很难应对日益多样化的社会需要。但“警务广场”可以从理论上作一些新的阐释，就像刚才俞教授讲的，“警务广场”实际上意味着一种新的善治。

现在的执法理论更多地强调一线警察的现场处置权，除非你有正当的监督程序。服务执法理论实际上是一线警察面向老百姓的一种直接处置权，它不是根据上级的命令来处置的。这是一种新的治理之道。对比之下我们可以发现，从公共服务理论、执法服务理论、多中心民主制行政理论中，总结出新的治理之道是可以指导我们的警务创新的，而传统治理之道会导致很多问题。金局长总结的湖州警务面临的一些实践问题，从传统理论上是可以推导出来的。

那么，新的理论是什么？是警务作为集体消费的物品，老百姓自己可以决定的、可以参与的。一个警察、一个派出所、一个公安局保一方平安，是有一个集体的消费单位的，警务可以由个人、集体、政府供给。一旦把这些联系在一起，就形成了警务共同体，而不是由国家或政府垄断的。复合多中心制度的理论，实际上与国家主权理论有所区别，它并不是完全否定国家主权理论，它实际上更多地从服务的角度来看一线、二线、三线等不同区域，甚至是可以跨区域的。比如我们今天的环太湖警务共同体，实际上就是跨行政区域的警务共同体，同时我们还可以进行国际、省、市等不同层次的警务合作。国家的主权越来越淡化，凸显的是公民的主权，公民作为消费者、作为社会主体的主权。所以说警务共同体可以更好地契合老百姓的多样化的需要。公共服务也是一样，它不是国家的基本职能，它是以公民为本位的，也就是公民利益无小事。而多中心民主制行政，实际上讲的是行政也是可以民主的。行政组织可以分多个节点，在这些节点基础上，去实现行政民主。金局长总结了湖州警务工作有很多节点，包括决策民主、监督民主、用人民主等。执法服务理论的核心和根本是为了解决问题，目的是使社会有更好的秩序，而不是更多的处罚。我们要更多地去建立社会信任，而不是去破坏社会信任。我不主张通过重罚等手段来执法，这些都是破坏信任关系的。我们完全可以以正义的力量、公开的方式去成为维持社会秩序的一部分。警察的权力更多地表现为一线的权利、服务性的权利，而没有任何特权，这就是执法为民的本质要求和要义所在。

综上所述，我们可以看到，湖州的警务改革和政府的治道变革有很大的关系，从过去的威慑到亲民，从过去的强调单点的抽象的民主到具体的多点的可以实践的民主，从统一集中管理到新公共管理，再到多方面的合作治理，以民意为导向建立警察与公民、企业、社区等各方面的伙伴关系，培育新的公共消费经济，集体的消费由集体的需求来决定，形成了一个警务经济的共同体。所以，我觉得民意导向型警务不仅对公安建设与警察体系建设有非常重要的作用，对整个政府的治道变革也是有重大意义的，而且这同样也是符合国际潮流的。

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毛寿龙教授谈社会秩序和治道变革

在回答湖州市开发区管委会副主任、湖州市公安局开发区分局局长沈秋伟有关基层民警如何认识和把握自愿秩序与强制秩序这一问题时，毛寿龙教授如是说。

这个问题非常难，但是我想从几个角度来讲一下。一是民意的确有很多表达形式，我们到底是用“照相”的方法来表达民意，还是用“素描”的方法来表达民意？我们知道，摄影家是直接照相的，是从美学的角度选取其中一部分现实的景象，而画家是会拍很多照片、或去写生，然后回来进行许多创造。所以说民主有很直接的民主，也有非常抽象的经过加工的民主。“警务广场”很重要的意义就在于它可以形成一种自由的、严谨的民主秩序，而这种民主秩序是很难通过外在的强制的方法把它解决好并形成的。每个人可以在里面自由发言，但是作为公安局长去家访，去一个个谈，就弄不清哪句话是真的，哪句话是假的。我在学校当过系主任，有很多学生来和我谈话，但是我发现很多学生的话是不可信的，因为我是系主任，他是学生，地位不平等，他不能畅所欲言。最后你会发现在公安局长或系主任的权威下，很多人说的话都是策略性语言，如按照这种策略性语言去做、去决策的话，会出现很大的问题。但是，广场里面就不一样了，有些人发牢骚，有些人表扬，但是更多的人说的都是理性的语言，他可以协商、可以对话，而且信息可以相互补充。作为一个广场，谁在里面都是平等的，无论是局长、所长还是普通民警，到那里一站，都是平等的，所有人在广场里都是广场的一个部分。最近有张奥巴马的照片，把奥巴马照得跟一般人一样，在中国网上引起轰动，但是在美国感觉很正常，因为这张照片的主角不是他，而是打拉登的军事指挥部的人。所以，只有在相对的广场里面，自由、信任、协商的气氛才能逐步形成，而且你做的事情他都会同意，如果不对可以直接指出来。所以，我不太主张上访、告密，有些人当面跟你说好话，背后告你的状，我很不喜欢，人家有问题可以直接当面跟他提出来，而且可以讨论。我也曾经研究过宋朝包拯的奏折，把另一名丞相说得一无是处，而这名丞相的奏折也把包拯说得一无是处，这样的奏折显然是没有意义的。所以说，民主是有很多意义的，你可以去微服私访、可以去广泛调研等，但是没有一个场合、一个平台把公众的不同的意见或利益综合在一起。但广场就不同了。大家都可以看到，这是一种自由、演进的公共秩序，警察在这个时候可以作为嵌入性的力量，成为秩序的核心部分。例如有人乱摆摊的问题，之所以有摆摊，那是因为老百姓有这方面需求，这个时候警察就应该去商量，而不是一味地去罚款、去取缔。又如社区停车的问题，大家可以商量停车怎么停，而不是说一律贴上罚款通知单。所以说，自发的秩序，让它成为公共的秩序，而不是成为有邪恶力量介入的秩序。让警务工作深入到老百姓的需求中去，而不是强加的，说这地方就不让摆摊、就不让停车等等问题，有些时候警察老是去罚款，钱是罚到了，但是没有从根本上解决问题。所以说，从实践中可以看到，“警务广场”是一个非常好的建立自发的公共秩序的办法，是一个很好的平台，实现了很多理念。民主是平等的，在这个秩序里面人人都是平等的，那么这个秩序是可持续的，而且是适合老百姓需要的，是可以变化的。大家商量后，对很多政策的变化也很少会有质疑。所以从这个意义上讲，湖州的实践是非常重要的，对于我们实现具体的民意，实现有质量的民主，建立自发、平等、统一的高质量的公共秩序是非常有意义的。

在回答安吉县委常委、县公安局局长吴佩勋有关“警务广场”战略对政府治道变革，对建设服务型政府、服务型公安机关有什么意义和作用这一问题时，毛寿龙教授指出：对于政府来说，有很多事要去做，其中很核心的一项就是提供秩序，在秩序方面成为很核心的力量，而公安机关是这个核心力量中最核心的力量，对于经济社会乃至政治的发展都是很重要的。在很多国家，如果警察深得民心的话，包括市场经济、公民社会以及政治的转型都会非常顺利，而且代价很低。所以，从这个意思上讲，“警务广场”对政府治道变革有很重要的意义。大家为什么担心民主化后会乱，就是因为怕警察控制不住这个社会，但是如果警察本身就是社会公共秩序的一部分，那就不必要担心了，包括经济转型也是如此。但是如果警察作为一种外在的力量或者工具性的力量，那就比较麻烦。中央也提出了非警务工作警察要少参加，但是社会矛盾出现，不把它当做警务也是不可能的，而且有些地方本地警察成为本地社会的一部分，还需要外调警察来加强执法。就举个简单的例子，关于停车的事，如果家门口停着一排车，本地警察早就知道如何维护秩序，一个月罚一次是最好的，而领导认为这是警力不足，没有好好执法的结果，并从外地调了警察过来天天执法，等到外地警察走了，本地警察就没法工作了，警察就可能变成人人喊打的尴尬境地了。所以，在这个时候，解决问题是本地化的，政府治理之道的变革就是要让警务工作下沉到基层，扎根到社会里面。当然，我们也不排除警务工作的专业化、高水平，各方面的现代化的管理以及区域之间的良好的合作。但是，警察取信于民，是通过深入民间的各种各样的行为来实现的，而且很多的冲突在这个层面是可以化解的。既然知道这个地方停车强制执法是很难的，那我们就应该内在执法，让老百姓自己商量来解决，这也是警务民主非常重要的方面。所以说，政府治道变革从大的方面来讲，有理念的变化，也有制度上的转型，但是更多的是要形成一种行为模式，一种文化意识，那都是要从一件件的事情来做起的，而且要和很多的具体问题联系在一起的。所以说，民意把握是很微妙的，如在一个辖区，组织当地老百姓讨论当地的警情是什么，不是我们警察自己发布警情，而是老百姓自己来讨论警情，讨论如何解决一些实际的问题。外在的强制和内在的秩序，需要我们警察把握好，把握不好你就是外人，把握得好你就是公共秩序的一部分，而且还和老百姓非常有感情。

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A

1674-3040（2011）04-0017-04

2011-07-20

毛寿龙，中国人民大学公共政策研究院执行副院长、公共管理学院公共政策与安全研究所教授、博士生导师，本刊“专家方阵”专家。

*这是2011年6月18日毛寿龙教授在湖州举行的

“环太湖警务论坛”第八届年会上的主题演讲。根据录音整理，本刊发表时略有删节和修改。

（责任编辑：蒋国长）