执法规范化建设是推动警务工作转型升级的战略抉择
2011-08-15柯良栋
□柯良栋
(浙江省公安厅,浙江 杭州 310009)
执法规范化建设是推动警务工作转型升级的战略抉择
□柯良栋
(浙江省公安厅,浙江 杭州 310009)
积极探索实践、全面深入推进执法规范化建设,这是推动警务工作实现转型升级、走上科学发展道路的战略抉择。当前,部分地方的警务工作在执法资源投入、执法管理、执法效果、执法能力教育训练等方面长期存在一些习以为常的共性问题。为此,应进一步明确以执法规范化建设推动警务工作转型升级的总体要求和具体目标,科学选择以执法规范化建设推动警务工作转型升级的可行路径,从而在警务工作理念、难点、管理、执行、科技、原动力、评价体系上实现新的突破。
执法规范化建设;警务工作;转型升级;科学发展;战略抉择
历经30多年的改革开放,我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就,而相应的经济转型、社会转轨更为急剧和深刻。在此大背景下,公安工作与经济工作一样,面临着创新发展理念、把握发展规律、转变发展方式、破解发展难题、提高发展效益的重大课题。积极探索实践、全面深入推进执法规范化建设,则是破解这一重大课题,推动警务工作实现转型升级、走上科学发展道路的战略抉择。
一、部分地方警务工作存在的共性问题
多年来,在党委、政府的领导下,公安机关和广目标,一如既往地关心着公安学的成长、进步。当康老欣闻公安学升格为一级学科这一有着划时代意义的事件后,克服常人难以想像的困难,用了整整三个多月时间,写就了这篇公安学术史料性的记事体文章,并谦逊地给本刊主编来信:“徐主编镇强老师:回想我参加创立公安学的道路,是一段学术史。文中所述之经历均客观真实。尤其是各位公安部领导同志的大民警忠诚履职、顽强拼搏,为保持社会和谐稳定、人民群众安居乐业作出了突出贡献,维护国家安全和社会稳定的能力和水平不断提升并跨上了新台阶。但是,在经济转轨、社会转型的大背景下,经济社会发展的阶段性特征也直接反映在公安工作领域,公安机关面临着维护社会政治稳定、治安秩序的压力持续加大,公共安全保障和管理服务的要求不断提高,多元化的监督力度日益加大,涉警负面舆情频繁发生等严峻挑战,部分地方的警务工作长期存在着一些习以为常的问题。
一是在执法资源投入方面。处于剧烈变化的时代,公安机关始终面临着巨大的维稳压力,一方面警力资源紧缺的矛盾十分突出,另一方面重投入轻产出、重短期效益轻长远发展的现象比较普遍,主要依靠警务资源的大量投入来提高完成各项警务工作的数量,警力严重不足与警力过多浪费并存。近年来,具体指示都是面授或传达的。为各位参编、撰稿人员借文扬名,彰显功绩。现送上敬请指导。可否借贵刊加以发表,盼电话告知。大民敬上”。康老对公安学术几十年的孜孜以求、为公安学所作出的杰出贡献,让我们充满敬意;康老长期以来对本刊的关心、厚爱,更让我们深表谢意。在此,我们衷心祝愿康老健康、长寿!无论是大型活动安保工作、预防和处置群体性事件,还是日常预防和打击违法犯罪活动、维护治安秩序,公安机关都处在第一线,广大民警加班加点已成常态,拼体力、拼健康、拼消耗、拼安全的现象大量存在,总是处在忙于应急、苦于应对、疲于应付的被动状态。长此以往,公安机关承载高强度、超负荷工作运转的资源将会越来越缺、空间越来越小,不断加大的工作张力将难以为继,影响警务工作可持续发展的问题和困境日益突出。
二是在执法管理方面。从警务活动主要是执法活动的角度看,困扰公安工作科学发展的瓶颈问题集中反映在执法管理机制低效运作的习惯性、粗放执法的顽固性、执法责任不清的普遍性等方面。长期以来,民警在执法过程中应该做什么、怎么做、做到什么程度的标准和要求不明确、不精细,大都凭习惯和感觉做事,执法结果因个体素质不同而千差万别;没有把执法目标、手段、过程和结果统一起来,执法起始阶段和执法过程中出现的问题往往靠事后发现、整改;一些公安机关基层单位基本不设防,等同于一般行政机关,办案、办事、办公、生活场所界限不清,秩序忙乱,安全隐患很多;执法活动有关环节、层面的质量标准和责任边界不明晰,即使出了执法问题,也不注重科学汲取教训,做到举一反三、触类旁通,执法责任的严肃性和刚性大大弱化。
三是在执法效果方面。一些公安机关和民警对破案不等于定案、证明不等于证实、结果不等于结论认识不清,对正确处理好公正和效率的关系、打击违法犯罪和保护人权的关系把握不当。如集中发还赃物、将嫌疑人游街示众等等做法已饱受诟病,但仍有乐此不疲者。因粗放执法导致执法问题多发,我们被迫花费大量的警力、财力、精力、时间去做“擦屁股”的事情。久而久之,部分民警和领导同志对粗放执法导致大量低效劳动、重复劳动、无效劳动,以及许多需事后“摆平”的后遗症习以为常,一些旧的“定时炸弹”没排除而新的还在不断产生,加剧了心理紧张、工作紧张、警力紧张甚至警民关系紧张的程度,形成越忙越乱、越乱越忙的恶性循环。同时,面对日益复杂变化的执法环境和人民群众对社会公平正义的强烈呼声,公安机关的执法活动与社会稳定的关联度越来越密切,稍有不慎,就可能因自身原因引发影响社会稳定的问题。特别是在非正常死亡、溺水警情等“人命关天”的事情,以及交通事故、执法安全等问题上因处置不规范而引起群众质疑,形成重大涉警舆情甚至诱发群体性事件,教训十分深刻。
四是在执法能力教育训练方面。因工作任务繁重、警力严重不足,一些公安机关普遍舍不得花更多的时间和财力、精力对新警和在职民警进行教育训练,执法理念和执法素质不符合时代的新要求和老百姓的新期待。以使用枪支为例,更多的是要求打得快、打得准、打得赢,而忽视了关键在于打得对、要合法。
总之,一些地方公安机关广大民警干得很苦,付出很多,而群众满意度并不是越来越高,我们自己也对老百姓为什么总是“老不信”而深感困惑,民警怕执法、怕值班、怕媒体、怕群众,公安机关领导认为自己处在风口浪尖、坐在火山口上的消极心理和情感反应也具有一定程度的普遍性。
严峻的现实情况表明,我们的警务工作还没有完全步入全面、协调、可持续的科学发展道路。究其原因,主要有:我们对警务工作的主要内容是执法工作把握不全;对公安机关应当确立的“理性、平和、文明、规范”的执法新理念理解不透;对执法能力教育训练要建立完善全面、系统、专业、常态的机制认识不足;对判断警务工作的进步,既要看完成警务工作的数量,还要看完成警务工作的质量,以有效避免诱发或引发社会不满情绪、社会对立、社会冲突、阶层冲突等严重后果的认识不深刻。类比我国经济发展方式,当各项警务工作总量达到一定规模、明显受到警务资源供给的约束时,就必然要求转变警务工作发展方式。因此,我们的警务工作要实现转型升级,就必须以执法规范化建设为导向,这是实现警务工作质量、效能整体提升,进一步提高依法履职能力和水平的根本途径和必由之路。
二、以执法规范化建设推动警务工作转型升级的目标要求
我们的警务工作转型升级有着不同于西方国家和地区的独有特质:即我们是社会主义国家的警务工作转型,是在改革开放30多年经验积累基础之上的转型,是在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化背景下的转型,我们应该也必须站在前人的肩膀上,做得更好,少走弯路。一是要有世界眼光,自觉吸收发达国家警务工作的成功经验为我所用;二是要有中国特色,从我国处于社会主义初级阶段的基本国情出发,探索建立具有中国特色的现代警务工作模式;三是要有时代特点,跨越西方国家传统意义上的现代化发展阶段,推动我国警务工作实现信息化。因此,我们的警务工作转型升级是综合了执法场所、执法装备、科技建设等硬实力建设以及执法制度规范、勤务工作机制、标准操作程序、执法主体素质等软实力建设所有要素的全面进步和转型,是信息化时代背景下公安机关履职能力质的飞跃和提升。
我们的警务工作转型升级的总体要求是:以科学发展观为指导,以执法规范化建设为导向,推动警务工作模式向集约、高效、科学、规范、精细方向发展,全面提升在动态社会条件下维护国家安全和社会稳定的能力和水平,实现公安工作从被动到主动、从局部适应到全面适应的战略转变。
以执法规范化建设推动警务工作转型升级的具体目标有以下五个。
——按照公安机关不同于其他一般行政机关的特点,变革公安机关静态、动态设施物理结构,注重科学、节俭、实用,做到因地制宜,把“理性、平和、文明、规范”的执法理念、法律法规的实体程序要求、尊重和保障人权、服务群众、安全执法、高效执法以及促进和保障警务机制改革等需求有机统一起来,通过优化组合硬件设施来固化和落实规范执法,以硬件环境的改善实现保障静态条件下的执法安全、安全执法、规范执法向保障动态条件下的执法安全、安全执法、规范执法转变。
——按照“全警种、全建制、全要素”推进执法规范化建设的要求,统筹不同区域、不同层级、不同警种的执法规范化建设,优化警务资源配置,提升警务工作整体质量,实现警务工作布局从非均衡发展向统筹协调发展转变。
——按照公安机关的法定性质和实战需求,以执法规范化建设为路径,规范并优化勤务运作机制,实现警务工作结构从机关化向实战化、指挥调度从层级化向扁平化转变。
——按照“标准化、流程化、精细化”的核心要求,强化执法活动管理,提升执法主体素质,破解粗放型警务工作模式的困局,实现警务工作发展从数量规模型向质量效益型转变。
——按照规范化牵引信息化、信息化支撑规范化的思路,把两者融为一体、同步推进,使信息化运用到公安执法活动的各个方面和环节,不断增强核心战斗力,实现警务工作从传统手工模式向以信息化为主要特征的现代模式转变。
三、以执法规范化建设推动警务工作转型升级的路径
公安机关的基本活动是执法活动,公安民警的基本行为是执法行为。推动警务工作转型升级,必须以执法规范化建设为主要突破口和抓手。国际警务工作发展的历史进程也表明,从规范执法入手推动警务工作转型升级是一条普遍规律。以执法规范化建设推动警务工作转型升级,从一定意义讲是与长期形成的不良执法习惯和工作模式作斗争,必须勇于创新、打破常规,“革旧传统、旧习惯的命”,在新的起点上实现新的突破。
一是理念的突破。要牢固树立抓执法规范化建设就是抓减负增效的理念、抓执法规范化建设就是抓业务工作的理念、抓执法规范化建设就是抓队伍建设的理念,把执法规范化建设作为龙头工程和基础工程来抓。
二是难点的突破。要针对派出所是承担大量执法任务的基层战斗实体,执法问题集中反映在执法的起始阶段的情况,执法规范化建设必须首先从派出所取得突破,真正做到抓基层、抓基础、抓源头。要注意从硬件改造入手,因地制宜,坚持软硬并举、内外兼修,分类分步推进,确保取得实效。
三是管理的突破。根据“完善执法行为标准、完善执法量处标准、完善执法语言和动作标准”的要求,以“标准化、流程化、精细化”和“实战、实用、实效”为标准,紧密结合基层实战需要,坚持从问题和教训切入,构建涵盖执法标准、执法安全、执法源头、执法制度、执法形象、执法指挥等内容的执法标准操作程序管理体系,为主要执法岗位、执法环节、执法行为的实际操作提供遵循依据和运行内控机制,便于民警对照执行,着力从标准操作程序上解决随意执法、粗放执法、执法不公等突出问题,为民警减负减压、减少差错、提高效率提供保障,确保一切执法权力的行使必须有法律的明确授权、必须遵循法律规定的程序、必须受到监督和制约,做到执法标准统一、流程控制严密、执法细节准确,实现对执法工作全方位、全过程的有效管理。同时,把执法能力教育训练工作放在重中之重的位置来抓,着力提升执法主体素质,为解决执法管理机制低效运作的习惯性、粗放执法的顽固性、执法责任不清的普遍性等问题奠定基础。
四是执行的突破。要认准执法规范化建设的正确方向,切实做到在思想认识上坚信不疑、在决心措施上坚定不移、在持续深化上坚持不懈,始终坚持强力推进、强制入轨、强势督导和全警种、全建制、全要素深化拓展,努力把公安机关各级领导和全体民警的思想、行动统一起来,凝全警之智、聚全警之力,形成打整体战的态势,一以贯之,一抓到底。
五是科技的突破。要始终坚持自主研发的原则,大力建设执法信息管理系统,积极开发建设符合“实战、实用、实效”要求的应用系统,为加强执法管理、规范执法行为、提升执法效能提供重要支撑,推动警务工作从传统模式向信息化阶段的跨越发展。
六是原动力的突破。要尊重并突出民警的主体地位和作用,让民警共享以执法规范化建设推进警务工作转型升级的成果,激发广大民警的原动力、创造力,实现执法规范化建设发展进步、警务工作转型升级与民警个人成长进步的共赢。
七是评价体系的突破。要把执法规范化建设推进警务工作转型升级成效的评判权主动交给人民群众、广大民警和党委政府,使以执法规范化建设推进警务工作转型升级的过程成为不断赢得人民群众满意、广大民警满意、党委政府满意的过程。
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1674-3040(2011)04-0010-03
2011-07-22
柯良栋,浙江省公安厅副厅长,中共浙江省杭州市委常委、市公安局局长,中国警察协会理事、浙江省警察协会常务理事、杭州市警察协会名誉主席。
(责任编辑:庄 稼)
(责任编辑:蒋国长)