网络民意对政府公共决策的影响

马元海

(中共郑州市委党校公共管理教研室,河南郑州450042)

网络传播方式为公众表达民意、参与经济社会及政治生活提供了一个方便快捷的舆论平台,使民意表达的渠道和空间不断拓展和扩大,并逐渐生发出一种新的民意类型——网络民意。政府公共决策应该如何科学、理性地分析以及正确对待网络民意,成为政府公共决策中无法回避的问题。

一、网络民意对政府公共决策的双重影响

1.网络民意对政府公共决策的积极影响。一是提供全面、真实、及时的信息,提高决策的科学性。信息是决策的基础,科学决策要求高质量的信息作保证。在信息化高速发展的今天,网络已成为各级政府了解信息、收集社情民意,让群众实现利益诉求的重要渠道,通过互联网了解民情、汇聚民意应该逐步成为政府官员的必修课。政府部门可以把有关政策方案公布在网上,征求公众意见或进行公开讨论,这样可以拓宽信息渠道,增加信息来源,提高决策的科学性。二是扩大决策主体,促进政府决策民主化。政府决策应该是决策者与社会公众互动的过程,是一个不断征求公众意见并加以反馈的动态过程。一方面,政府需要加强与公众的沟通,把与群众利益密切相关的重大问题和决策进展情况及时向群众通报;另一方面,民众应充分表达自己对有关事项的意见,及时了解决策过程。政府在决策问题时,要进行社会公示和听证,它离不开网络这条途径,可以在网上进行听证、公示。政府决策要走群众路线,必须借助网络,而网络也恰好是展示群众路线的可贵的、不可或缺的平台。三是网络舆论改变了信息的不对称,促使政府职能转化,降低决策成本。当前,我国管理环境非常复杂,公共决策的数量与日俱增,非常规化、非程序化的决策日渐增多,信息控制越来越难。这就要求决策者把某些决策权交还给社会,即某些原来由政府决策部门控制的领域或事项,逐渐交由民众自行管理、自行决策。这样不仅能促使政府职能进行转变,也有利于减少权力寻租和腐败,有利于建立廉洁、高效、有限的政府,使决策效率增加,决策成本下降。四是释放“决策气球”,匡正公共决策失误。所谓“决策气球”,是指在某个公共问题已经形成并有一定的政策诉求后,有关部门在考虑相关政策制定与否、如何制定时,尽可能广泛地听取舆情民意的一种试探性方法,具体做法是通过新闻媒体传播有关信息,以激发利益取向不同的公众参与讨论,各抒己见,建言献策。“决策气球”既可以有效避免决策失误,也可以塑造和强化公众对公共决策的社会心理承受力,从而营造良好的政策执行环境。网络民意传播及时、覆盖面广、参与方便的特点,则为政府释放“决策气球”、试探民心向背提供了成本低廉、反应快速的平台。决策部门通过网络释放“决策气球”,非常巧妙地收集网络舆情与民意,稳妥地将决策匡正在符合民意的范围之内。

2.网络民意对政府公共决策的消极影响。我们在看到网络民意积极推动公共决策的同时,也应看到网络民意自身存在的致命缺陷及其可能对公共决策造成消极效应。一是网络上的虚假信息可能会造成决策者的决策失误。当前网络舆论存在的一个突出问题,就是由于受信息来源的限制,网络舆论与真相之间存在着一定的距离,有的新闻并不确切,甚至是谣言。这些谣言在得到澄清之前,会逐渐引出新的倾向性更加鲜明的网络舆论,越来越偏离于事件的真相。但大多数网民面对这样的信息,却很少质疑其真实性,表现出一种群体的盲从与冲动。决策者可能会因网络上的虚假信息造成决策失误。二是过量的信息提供会引起决策者的盲目决策。科学决策需要适量、适时的信息支持,网络条件一方面改变了信息量过少的弊端,但另一方面信息量过多也会产生盲目决策。信息量过多导致方案决择困难,在过量信息的条件下,多种方案的利弊难以权衡,使得决策者无所适从,只能闭着眼睛跟着感觉走,从而使方案选择带有较多的随意色彩,即产生所谓的“布里丹效应”。三是网络话语权的垄断影响科学决策。虽然网络可以给每一个网民提供平等表达的机会,但这样的平等仅限于那些进入网络者,而且进入网络者也会因为各种原因形成信息摄取的不平衡,在一定程度上加剧了“知识沟”的扩大,这就导致了一些信息贫困者处于“失语”状态。许多学者敏锐地指出,各国积极倡导架构的、以信息高度共享为特征的信息高速公路很有可能演变成少数人的信息高速私路,这种担忧不无道理。一方面,受过良好计算机教育和拥有先进计算机设备的人可以充分利用网络的优势,获得网络时代的信息霸权,从而主宰网络社会的“喉舌”;另一方面,一部分尚未解决温饱问题,买不起计算机或不会使用计算机的人,先进的网络信息技术对其则毫无意义,这些人将有可能被排除出网络政治领域,导致政治参与的不平等。四是情绪型舆论的弥漫影响决策。伴随着互联网而来的不仅是舆论的相对开放和自由,更有舆论的高度情绪化和粗俗化。网络舆论多为情绪型舆论,它是公共意见倾向的征兆,但缺少理性和清晰度,激愤的社会情绪容易产生非理性的社会心理。如果引导不力可能导致社会的不稳定。同时,在网络交流中存在着“交流暗示缺失”现象,即因为缺乏非语言的暗示现象,人们很容易因为在网上发现很多与自己的见解有共通之处的帖子,而获得某种想象出来的群体认同感,出现“镜式知觉”和“虚假一致”等认知偏差,以至于情绪型舆论像打开了潘多拉的盒子不断地弥漫。公众在网络上发布的信息常带有个人倾向,带着个人情感倾向的过量信息,使决策者疲于应付,贸然决策。

二、合理利用网络民意,完善政府公共决策

民意是公共政策的合法性基石。网络民意作为一种史无前例的民意表达形式,政府公共决策如果无视网络民意存在,那么就会闭目塞听;如果过于相信网络民意,则可能会偏听偏信。对于网络民意,政府在公共决策中一方面要秉承兼听则明、偏听则暗的原则兼收并蓄,积极汲取其中的精华,认真研究和对待每一条意见、每一个建议,真正做到听民意还要尊重民意,集中民智还要用好民智,切实把社会各个阶层的意见和建议吸纳好、采用好、落实好。要完善网络舆论在公共政策制定中的作用,需要从以下几方面努力:

1.树立正确的网络观,提高对网络民意的整合和引导能力。政府管理人员在充分利用好传统媒体征集民意的同时,也要对网络民意表达有充分的认识,树立正确的网络观。在新的时代条件下,我们需要以新的视角看待网络舆论,不仅将其看成是广大网民向党和政府表达利益诉求的重要方式,而且将其看成是党和政府了解社情民意的新渠道,从而准确把握网络舆论发展趋势,及时掌握网络舆论动态。一是要重视网络民意。重视网络民意需要各级政府部门进一步解放思想、转变观念,放下架子,充分认识到网络已成为民众表达自身诉求、参与公共事务的重要通道,并遵循公开互动的原则,关注和体察他们话语中的民情民意、尖锐批评中的真知灼见,以及情绪化表达中的合理成分。胡锦涛总书记在人民网与网友互动时指出:“我们想问题、作决策、办事情都要广泛听取人民群众意见,集中人民群众智慧。通过互联网了解民情、汇聚民智,也是一个重要的渠道。”二是要正确对待网络民意。这就需要我们做到两点:一方面,尊重网民的话语权。要改变传统的我讲你听、居高临下的工作方式,以平等心态进行交流;努力掌握网络沟通技巧,注意使用网络通行的语言,以坦率和真诚赢得网民的信任和理解。另一方面,正确判断网络民意。政府在搜集网络民意的时候,必须保持高度的警惕。在分析网络意见的时候,必须认真鉴别。有些情况下看似群情激愤,其实是少数人在暗中操纵。对于同一个事件往往会有不同的媒体报道和网民讨论,表现出不同的立场和观点,有的甚至截然相反。这就需要对这些报道和言论进行综合分析,增强信息的广度和深度,尽可能全面客观地揭示舆情的状况和走向。三是提高对网络民意的整合能力。提高对网络信息的鉴别和整合能力,逐步规范与网民的互动和沟通,对网民表达的与政府工作有关的意见、观点及时作出回应,从而引导民意,掌握网络时代的舆论宣传主导权,为政府正确决策提供良好的前提。由于网络的开放性和草根性,无论何种社会中,网络舆论都带有一些偏激的情绪。基于这种直指民意的非理性,许多社会都设置了正式的代议机制作为缓冲,政府决策与网络舆论间有正式的代议机制作为中间人。正如有评论者所说,民意必须通过议会的渠道,形成具有法律效力的意见,并最终影响政府的政策,这才是一个健康的过程。目前中国充当这种中间人的是各级人大,虽然代议机制不太完善,但在人大面前,网络舆论不能独断地左右政府决策。四是畅通网络民意表达渠道。社情民意代表着广大人民群众的呼声、愿望和想法。政府决策执行的最终效果如何,也是要看人民群众高不高兴、拥不拥护、赞不赞成。化解这类难题,疏通网络民意渠道是一个十分重要的方面。要建立健全网络舆情分析系统,积极回应社会关切,为了提高政府应对网络舆情的能力,必须建立一种网络舆情收集、分析、判断及应急机制,及时收集有关网络监督的信息,科学分析网络舆情的性质,准确判断网络舆情的倾向,并通过论坛跟帖、政府网络发言人等多种形式,主动回应广大网民的关切,消除各种疑虑。

2.加强网络管理,规范网络舆论。虚假的网络舆论,不仅不能有效地影响公共政策的制定,而且会降低公共政策的制定者对网络舆论的信任度,对社会公共秩序产生一定的影响。要避免虚假舆论操纵公共政策制定,应让民众认识到网络舆论不是“宣泄不满”的空间,更不是随意发布虚假信息甚至网络犯罪的平台,它是公民向政策制定者表达民意的途径。一是完善网络管理的法律法规。网络在提供给人们前所未有的自由的同时,也隐含着细腻的政治和经济的控制。网络虽身在社会之中,但并非是独立于社会之外没有管理者的绝对自由空间,网络也要遵循“游戏规则”。政府部门要与立法、司法部门合作,建立和完善具有可操作性的互联网相关法规。《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》等一系列互联网管理法律法规,为清理网络上不良现象提供了基础性的法律依据,但应根据互联网飞速发展的客观实际进行修订。立法机关应进一步制定网络管理、网络监督的法律法规,使法律建设与网络发展相协调。如考虑建立和推行网民身份认证制度,通过各种方式鼓励网民实名登陆,规范网络舆论,营造良好的网络环境。二是加强对网络民意的舆论引导。网民属于“体制外”群体,却有着很强的参与意识和要求。他们表达的目的可能并不在于得到网友呼应,更在乎政府的态度,试图通过对政府决策的影响来实现自身诉求。因此,要充分尊重这一表达意愿,并积极加以引导。为了防止非主流意见混淆视听,在建设网络民意平台的同时,通过举办研讨会、在线访谈等多种形式,定期邀请相关政府职能部门官员、相关领域专家学者、媒体负责人、网络舆论民意代表开展活动,强化公共交流与沟通,倡导网络言论的理性和责任,培养一批理性和主流的民间评论队伍和意见领袖,进而推动网络文化建设,维护理性、正面、积极、和谐的网络舆论环境。强化主流言论,孤立非主流言论,以此来引导网络民意的方向。对于国内外发生的重大事件及网民关注的民生社情问题,应及时邀请有关政府官员与相关专家及当事人做嘉宾访谈,使官方的声音成为论坛的主流。这在相当程度上增进了民间与政府的交流,有效地引导网络舆论,使网络民意更富于理性和建设性。各级党委和政府要高度重视政府网站、廉政网站建设,加强网络宣传教育。通过设立官方监督举报网站和各种网络平台,在党和政府与广大网民之间架起沟通桥梁,及时了解社情民意和案件线索。要注重提高各类政府网站和廉政网站的质量和水平,丰富网站内容,创新宣传方式,采取网民喜闻乐见的形式,增强网络宣传工作的吸引力和感染力,使主流观点在与其他各种观点的交锋碰撞中主导网络舆论,让主流声音压倒噪音和杂音。

[1] 郭洁敏.网络民意与政府决策[N].文汇报,2008-06-26.

[2] 张冬平.浅谈网络信息对公共决策的影响[J].长沙航空职业技术学院学报,2008,(4).

[3] 曹志敏,高先维.网络民意与政府公共决策的完善[J].青年科学,2009,(6).

[4] 胡亮,余增辉.网络民意登堂入室对政府部门决策产生影响[N].中国经济时报,2009-06-29.