农民专业合作组织的体制与机制创新研究

张五钢

(河南职业技术学院基础部,河南郑州450001)

农民专业合作组织的体制与机制创新一直是我国农业经济学界的重要研究对象。2008年9月初,胡锦涛总书记在河南省考察时说:“实践证明,在坚持实行家庭联产承包责任制的前提下,通过组织农民专业合作社发展规模经济,是一条切实可行的路子。”党的十七届三中全会也明确提出,要按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求,扶持农民专业合作社加快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。目前,我国的农民专业合作经济组织还处于初始和发展状态,把加快发展农民专业合作组织和农产品行业协会、发展地区联社等作为当前农村改革和发展的一项战略措施来抓,对于深化农村经济体制改革,加快农村经济发展,全面建设小康社会具有重要意义。

一、我国农民专业合作组织的发展成就

当前,我国农民专业合作组织总量迅速增长,入社农户稳步扩大,正在成为引领农民参与市场竞争、发展现代农业的重要载体。到2010年3月底,全国在工商部门登记的农民专业合作社达到27万多家,实有入社农户2300万左右,约占全国农户总数的9%。农民专业合作社广泛分布在种植、畜牧、农机、渔业、林业、民间传统手工编织等各个产业,在组织农户开展专业化生产、规模化经营,引领农民参与市场竞争等方面发挥了重要的组织载体作用。

1.农民专业合作组织促进了农户间的联合与合作,已经成为农业经济管理体制机制创新的突出亮点。实践证明,发展农民专业合作社,既坚持了家庭承包经营的基础地位,又实现了农户间多种形式的联合与合作,促进了小农户与各类市场经营主体的有效对接,以及农业生产资源和经营要素的优化配置,成为创新农业经济管理体制机制、转变农业发展方式的重要途径。

2.农民专业合作组织功能不断健全,正在成为率先推进农业标准化生产、品牌化经营的重要力量。据统计,目前全国已有20800多家农民专业合作社通过了农产品“三品一标”质量认证,25700多家合作社拥有注册商标。广大农户通过农民专业合作社,极大地推进了农业生产标准化和农产品品牌化,不断开拓市场,有效地提高了农产品质量安全水平,增强了产品市场竞争能力。

3.农民专业合作组织业务领域不断拓展,日益成为增加农民收入的有效途径。农民专业合作组织服务内容从单纯的技术、信息合作,向共同从事农业生产资料购买,农产品销售、储藏、加工等方面拓展,使农民成员更多地参与到农业生产经营多环节利润的分享,入社农户的收入普遍比非成员同业农户收入高出20%以上。在产业合作的基础上,一些农民专业合作社积极开展信用、保险等方面的互助合作,共同分担生产经营风险,抵御自然和市场风险的能力明显增强。

4.农民专业合作组织以产业发展带动村容改善、促进乡风和谐,为推动新农村建设发挥了积极作用。农民专业合作社的发展,推动形成了“一村一品、一品一社、一社一业”的产业格局,为社会主义新农村建设提供了坚实的产业支撑。许多农民专业合作社积极参与基本农田整治和农村基础设施建设,促进了农业综合生产能力的提高和村容村貌的改善。通过开展生产、服务等方面的合作,广大农民群众互帮互助的合作意识、团结友爱的合作精神、民主管理的合作理念进一步得到锻炼和提高,干群关系进一步密切,邻里关系进一步和睦,农村社会发展进一步和谐,大力促进农民专业合作组织又好又快发展。

二、我国农民专业合作组织存在的主要问题

1.农民专业合作组织各类别服务的功能同实际需求不相适应。在技术和信息、统一提供农资、统一销售、资金互助4类服务中,技术和信息服务主要来自农技部门和组织成员之间的相互交流,对组织的管理能力要求较低,因而大部分组织都提供了该类服务。而统一提供农资则要求组织能筹集到购买农资所需的资金,也需要一些公共开支,这在一定程度上提高了对组织管理能力如财务管理能力的要求,增加了服务提供的难度。统一销售要求组织与成员就产品的生产和销售进行约定,也增加了组织难度和成本。此外,许多组织由政府或村干部发起成立,它们在这些市场活动方面不仅动力不足,而且没有比较优势。资金互助服务对组织筹集资金和财务管理能力的要求更高,而《农民专业合作社法》也未将资金互助明确列为农民专业合作社的服务内容,资金互助合作社在全国大部分地方还难以正式注册,导致能提供资金互助服务的组织凤毛麟角。

2.农民专业合作组织的总体功能比较薄弱且受多种因素影响。第一,农户对农民合作组织的认知程度比较低。农户对农民合作组织的认识需要一个过程,我国绝大部分农民合作组织都是近两年才发展起来的,《农民专业合作社法》也是2007年才正式施行的,许多农户对农民合作组织还处于一个认识的初级阶段。第二,农户经营规模太小。我国农户不仅经营规模小,且因经营产品多样而对组织服务需求呈多元化。调查发现,许多组织要求农户的生产经营必须达到一定规模方可加入组织。第三,我国农村居民劳动力文化程度比较低,而非农就业的趋势导致农村高素质劳动力进一步非农化,造成农村能人缺乏。研究发现,纯粹由专业户发起的农民合作组织运行普遍比较好,但这样的组织仅占16%。第四,政策环境有待完善。调查发现,乡村干部发起成立的组织(占69%)为成员提供的服务比农户自己发起的组织要少,空壳组织都是乡镇领导或村两委发起成立的。另一方面,尽管政府声称支持农民合作组织发展,但调查却发现,许多自发成立的组织很难获得政府的支持。第五,资金短缺在很大程度上制约着农民合作组织的发展。调查表明,36%的组织无任何资金来源(包括股金、会费、成员筹资、外部捐赠、领导垫付等),无法为成员提供实质性的服务。54%的组织负责人反映,目前组织发展面临的最大限制因素之一是资金缺乏。

三、农民专业合作组织的体制与机制创新思考

1.引导农民专业合作组织的规范发展。要按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求,推进农民专业合作社依法办社、依章办事、规范发展。指导农民专业合作组织完善运行机制,帮助合作组织制定章程、搞好注册登记,指导建立健全成员代表大会、理事会、监事会制度,保障成员的知情权、决策权、监督权等民主权利。帮助合作组织落实财务会计制度,建立健全会计账簿、财务管理制度和盈余分配制度,保障成员的经济利益。这种规范的主旨应是在保持和提高合作社现有竞争力的前提下,通过调整合作社内部制度安排(特别是产权安排与治理结构)和加强外部规制来巩固合作社的性质及功能。指导农民专业合作组织规范生产经营行为,推进标准化生产,建立统一的生产操作规程,规范使用农业投入品,逐步建立农业投入品使用登记制度和农产品生产可追溯制度,提高农产品质量安全水平;推进品牌化经营,树立品牌意识,加强品牌宣传和保护,提高合作组织产品信誉度,增强市场竞争能力。组织开展农民专业合作组织示范社建设行动,培育一批经营规模大、服务能力强、产品质量优、民主管理好的农民专业合作组织,发挥其典型引路、示范带动作用。各级农业部门要加强合作组织运行和发展情况监测,及时总结推广好的办社经验和做法,对成员有意见、运行不规范的要及时指导帮助。

2.加强对农民专业合作组织的服务。深入宣传农民专业合作组织法律政策,普及农民专业合作组织知识,扩大社会影响,营造加快发展的良好氛围。加强农民专业合作组织人才培训,将其经营管理人员、财务会计人员和专业技术人员纳入“阳光工程”培训项目,提高其经营管理水平。加强业务辅导员培训,制定发展指导规程,提高辅导员指导发展农民专业合作组织的水平。通过开展法律咨询、市场营销、技术信息等服务,帮助合作社解决发展中遇到的实际问题。正确认识专业合作组织在农业组织化体系中的地位和作用,正确处理专业大户、各类涉农主体、合作社与农户之间的关系,既要充分依托龙头企业、专业大户强大的市场引导力量和市场竞争能力,也要切实维护一般社员、普通农户的正当权益。在目前农民专业合作组织尚处于发展初期的情况下,在研究专业合作组织的市场竞争力和经济存续性的同时,也要关注合作组织的社会价值和教育功能的发扬。政府在为农民专业合作组织积极提供支持的同时,要着力从根本上提高农民对于专业合作组织的认识水平,激发农民发展专业合作社的自觉性和主动性,培养农民的合作精神、契约精神,全面激活农民自身的自主、自立、自强意识和群体意识,为农民专业合作组织的健康发展奠定必要的思想文化基础。要以专业农户为基础,以专业合作社为主干,以专业加工企业为导向,以专业行业协会为协调,大力推进地区农业组织化进程,实现自然农户向法人农户的转变,实现传统农业向现代农业的转变,构建适应现代农业发展要求的农业经营新主体和农业经营新体制。

3.根据权力机构、决策机构、监督机构、经营机构相互分立、相互制约和高效率的原则,建立由股东会、董事会、监事会、经理层组成的内部法人治理机构。要明确划分股东会、董事会、监事会和经理人员的权力、责任和利益,形成包括分权机制、委托代理机制和监督约束机制在内的综合制衡机制,真正实现所有权的分离。董事会作为企业的经营决策机构执行股东会决议,其成员的设置往往决定决策的科学化和民主化。因此,应吸纳外部董事参与董事会,并明确董事的职责及相应的行为约束。同时,要根据农民合作组织业务规模发展的具体情况,建立健全董事会的办事机构,如产权管理、决策咨询、会计监督机构,从而保障董事会有效行使职权。要规范专业合作组织的资产经营管理责任制,建立股东会对董事会的资产委托经营责任制和董事会对经营班子的经营目标责任制,落实投资回报、资产保值增值和经营目标考核指标,从而规范企业资产经营管理责任制。

4.提高合作的层次和范围。要建立为农民个体经营户提供服务为主的专业合作组织或专业合作协会,然后由服务为主转向以生产、经营为主,即建立主要由农民享有股份产权的股份合作制企业等实体。农民专业合作组织是合作经济组织的初级形态,可率先在商品率比较高、市场风险比较大、专业化程度比较高且具有相对资源优势的农产品领域或类似于个体运输业领域进行专业合作,由参加合作的农户缴纳股金,专业合作组织为成员提供设备、技术、资金、生产资料供应、农产品销售等服务,合作组织按市场规律同其成员发生业务联系。利润主要按交易额返还给成员,入股金只能得到略高于市场利率的股息。初级形态的专业合作组织适合我国农民目前的文化意识和小规模生产经营状态,有利于逐渐培养农民的合作精神。从纵向发展看,在农民专业合作组织有了一定发展基础后,要逐步引导他们进行专业联合。按照自下而上的原则,以产品或产业为依托,组建地区或跨区域的专业性联合组织和综合性联合组织。第一,专业性联合组织。县域范围内形成许多经营同一种产品的专业合作组织。专业性联合组织的主要作用:一是对次级组织在组织和经营上进行协调、指导;二是在经营上组织一些共同经营、联合经营;三是办一些共同经营的项目,购置一些共同使用的设施和设备等。第二,综合性联合组织。其主要职能定位于:组织指导、协调服务、经营发展、上下沟通。广泛开展农民专业合作社示范社建设行动,以示范社建设行动为重要抓手,发挥示范社“领着农民干、做给群众看”的示范带动功能,树立一批可学可比的标杆和样板,推进合作社发展规范化上水平。要进一步加大对农民专业合作社的财政扶持力度,对民主管理好、经营规模大、服务能力强、产品质量优、社会效果好的优秀示范社,给予财政奖励补助。支持和鼓励有条件的农民专业合作社承担国家支农建设项目。进一步梳理和明确税收、金融等相关优惠扶持政策。深入推进“农超对接”、“农校对接”、“农企对接”,支持引导合作社与大型超市企业、农产品批发市场、高校、龙头企业等建立各种产销关系。加强合作社人才培训和现场教学基地建设,注重通过实地考察和学习交流,提高合作社管理人员解决实际问题的能力。推广一些地方将大学生村官机制引入合作社建设的成功经验,为合作社发展提供充足的智力支持和人才保障。认真总结宣传各地发展农民专业合作社的好做法、好经验,不断扩大农民专业合作社的社会知名度和影响力。

5.将制度创新与信息平台构建相结合。农民专业合作组织的发展,在具备机制、体制条件以后,关键是看经营手段、经营方式等要素,在现代市场经济条件下,科学的经营理念、先进的经营手段、经营方式是组织致胜的利剑。提高农民专业合作组织的市场竞争力,既要靠制度,又要通过科技的手段,拉近农村经营主体与国内外市场的距离,从而克服二元社会经济结构造成的农村处于市场边缘的不利地位。因此,通过现代科技的投入,构建足够的信息平台,加强其信息收集、处理和运用的能力,对于农村专业合作组织的发展壮大,有着特殊的意义。“家庭承包制+专业合作社”是符合国情的模式,农民专业合作社是发展农户联合与合作的重要载体,是推进农业经营方式转变的有效形式。扶持农民专业合作社,就是扶持农民、农业。各级农业部门要把研究和落实扶持政策作为促进农民专业合作社加快发展的重要任务。积极会同有关部门认真落实财政、税收、金融等扶持政策,努力扩大财政支持规模,完善税收优惠政策,强化金融服务,不断健全政策支持体系。抓紧研究和推动制定金融支持合作社和合作社承担国家涉农项目、开展信用合作试点的具体办法。扶持和帮助农民专业合作社畅通产销渠道,发展农产品现代流通方式,大力推进“农超对接”。农业部门组织实施的财政专项和基本建设有关项目,要积极安排或委托有条件的农民专业合作社承担。种植、畜牧、水产、农机等各行各业都要围绕发展现代农业,采取多种措施,扶持发展多种形式的农民专业合作组织。

6.整合现有合作社,发展地区联社。第一,根据市场经济的特点,现有的农民专业合作社发展成地区联社是加强农户在市场经济运作中竞争力的有力手段[1]。农业专业合作组织农户在农产品的生产、销售、消费环节中占有一定的主动权,增加了农业生产者在农业市场经济中的主导地位。随着农业贸易组织的规模化、集团化发展,农业专业合作组织由原有的小规模的合作社发展成较大范围的地区联社是必然的趋势。这样才能在激烈的市场经济运行中具有更大的竞争力和主动权。第二,农业专业合作社发展成为地区联社是提高其在世界农业经济贸易中地位的重要杠杆。农业生产的规模化、农产品贸易的品牌化是现代农业发展的要求和趋势。通过农业生产的科学操作、规模化进行,可以在很大程度上提高农产品的质量及科技含量,增加农产品的附加值。第三,地区联社的建立是促进我国农民专业合作组织良性循环的重要保障机制。通过发展更大范围、更高层次上的地区联社,能够对联社内的社员、农产品生产实行统一管理和引导,实现对信息、科技的共享,从而克服信息闭塞、技术落后的弊端。地区联社的建立还可以开展组织内先进管理经验的交流和学习,引进先进的管理手段、方法及模式,提高组织内的管理水平,使之更民主、科学、健康地发展。地区联社的建立也是解决专业合作组织资金不足的重要途径,能够在更大的范围内把这些原有的合作社的资金进行有效的整合和利用,提高其利用率、利益增加值,从而为农民专业合作组织的良性循环提供根本保障。

[1] 徐旭初,黄胜忠.走向新合作:浙江省农民专业合作社发展研究[M].北京:科学出版社,2009.