美国企业工会选举的法律保障初探*

刘道强

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

［他山之石］

美国企业工会选举的法律保障初探*

刘道强

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

美国企业工会选举是其集体谈判制度的重要组成部分。美国企业工会选举的法律保障包括确认谈判单位、举行工会选举及其相关的劳动争议处理。美国企业工会选举的法律保障具有制定法与判例法相结合、政府中立、程序公正和保障企业民主等特点。这对构建我国的集体协商/谈判制度有着积极的借鉴意义。

美国;企业工会;选举;法律保障

美国是一个发达的市场经济国家，它的集体谈判制度有着自己鲜明的特点。其中，工会选举的法律保障问题就颇具代表性。本文拟通过对企业工会选举过程的梳理，归纳出美国企业工会选举在法律保障方面的基本特点和价值追求，以期有助于我国集体协商/谈判制度的发展和完善。

1935年美国通过了《国家劳资关系法》 (亦称《华格纳法》或《瓦格纳法》)。根据该法案，建立了国家劳资关系委员会 (National Labor Relation Board，NLRB)。主持工会选举是该委员会的中心任务之一。企业工会选举是在一定的单位内进行的，所以，工会选举的前提必须首先确定选举单位，该选举单位即是未来集体谈判中的谈判单位 (bargaining unit)。

一、集体谈判单位的确认

所谓谈判单位，是指“在集体谈判中，由工会代表的一个雇员团体。工会对于工会内的雇员具有排他的谈判代表权。”［1］(P94－95)

(一)原则规定

美国集体谈判中的工会可能代表一个工厂，也可能代表一个公司，还可能代表一个行业或地区。因此，谈判单位的确认是举行集体谈判的必要前提。

谈判单位的确认通常由雇主和工会协商同意，再经国家劳资关系委员会认可。但是，由于双方雇主和工会常常会有不同的利益考量，在很多情况下，雇主和工会不能就谈判单位达成一致。例如，工会往往倾向以规模较小工厂为谈判单位，因为在这样的单位里，工会比较容易争取到大多数雇员的支持。雇主则更愿意以较大规模的工厂为单位，因为，按照《华格纳法》的规定，在谈判单位里，工会的支持率如果低于30%，工会就不能代表工人参加集体谈判。

确认谈判单位的最终决策权主要掌握在国家劳资关系委员会手中。根据《华格纳法》的规定：“为了保证雇员能充分自由地行使本法保障的权利，委员会须在个案中决定雇主单位、行业单位、工厂单位或其中的一部分，作为进行集体谈判的合适单位。”［2］但是，什么样的单位才是“合适单位”，法律并没有给出明确统一的标准。这是由于在现代复杂的社会经济生活中，各行业、产业的情况千差万别，难以作出统一的规范。当然，国家劳资关系委员会在决断时，还是会考虑一些相对固定的因素：比如该单位中的雇员在工资、工时和工作条件方面的相互联系、历史上的谈判单位、雇员的意愿、公共利益等。

(二)国家劳资关系委员会在实践中的作用

在实践领域，国家劳资关系委员会对于集体谈判单位的确认问题有很大的裁量权。“在Pittsburgh Plate Glass案中，美国联邦最高法院认定，只要委员会合理地行使了它的职权并有证据支撑它的决定，联邦法院就不应干预委员会对谈判单位的指定。时至今日，法院也极少推翻国家劳资关系委员会对谈判单位的决定。”［3］现以企业中的手工业者群体能否建立独立的谈判单位为例，具体说明国家劳资关系委员会在谈判单位确定中所起的作用。

所谓企业中的手工业群体主要指在企业中从事手工技术劳动的雇员，包括电工、管工、木匠、砖瓦匠和其他学徒工人。从《华格纳法》的规定来看，在集体谈判中，企业中的手工业者群体和生产工人都是由产业工会(industrial union)来代表的。但是，手工业者却往往认为，与产业工会相比，传统的手工业者工会 (craft union)才能更好地代表他们的利益。1954年，国家劳资关系委员会在判例中扩大了手工业者的自主权，即除钢铁业、制铝业、木材业和湿磨业4个产业之外的其他产业中，只要工人能真正组成一个手工业者工会，就可以自动脱离产业工会。劳资关系委员会把上述4类产业排除在“自动”脱离规则之外，是因为委员会认为，“在这4类产业中，手工业者的工作与生产过程是如此的密不可分，把它们认定为独立的谈判单位会破坏良好的劳动关系。例如，任何一个手工业团体的罢工都会破坏工厂的运作。”［4］(P109)“自动”脱离规则一直适用到1966年，在1966年的Mallinckrodt案中，国家劳资关系委员会的判例提出了企业手工业者确立独立谈判单位的新规则。该规则规定，无论何种产业，只要符合一定条件，手工业者都可以组成独立的谈判单位，而是否符合一定条件，必须由国家劳资关系委员会来作出判断和裁定。 《华格纳法》关于手工业者成立独立的谈判单位问题语焉不详，基本上是默认过去的传统。国家劳资关系委员会在该问题上通过众多案例，对手工业者和企业雇主的利益平衡进行了反复的探讨，最终形成了以稳定现存工业关系为主旨的Mallinckrodt规则，这一规则直到今天仍在适用。

二、集体谈判工会的选举

集体谈判单位确认解决的是“为谁谈判”的问题，即确定集体合同权利主体的范围。集体谈判工会选举解决的是“谁来谈判”的问题，即通过雇员的秘密投票，以及国家劳资关系委员会根据投票结果，赋予工会谈判主体资格的过程。

正如《华格纳法》第9条 (a)项规定：“一个单位的多数雇员为进行集体谈判而指定或选举的代表，乃是该单位全体雇员就工资、工时或其它就业条件进行谈判的唯一代表。”该条 (e)项规定： “当一个根据第9条(a)款规定有代表性的劳工组织向委员会正式提出请愿书，宣称一个单位里30%以上的雇员要求确认由该组织同这些雇员的雇主达成协议，要求参加该组织为会员作为在该单位就业的一个条件时，委员会在听取陈述之后，如不存在代表权的问题，要在这些雇员中举行一次秘密投票，并将结果正式通知该劳工组织和雇主。”［5］(P225－227)

(一)工会选举的程序

工会选举主要包括4个步骤：

1.申请

在一个合适谈判的单位中，如果工会向雇主提出了代表雇员谈判的要求，雇主一般会要求国家劳资关系委员会给予正式确认。然后，工会可以向该机构下属的地区办公室提交确认申请。假如在一个谈判单位中，两个或两个以上的工会都提出了能够代表大多数雇员进行谈判，在这种情况下，雇主也可以提交确认申请。地区办公室收到申请后，进行编号登记，再安排相应的区域审查员对工会的支持率等相关情况进行初步审查。如果雇主同意该工会的谈判代表资格，那么，则由区域审查员制定协议书，其中包括谈判的决定方式、选民资格的确定方法以及谈判时间和地点等内容，并同时约定对不公正劳动行为 (unfair labor practice)的处理程序。协议书经双方签字之后，地区办公室将以书面形式确认双方协商的结果。这是一种未经雇员选举就确定了工会谈判主体资格的情况。在国家劳资关系委员会受理的代表权案件中，多数是通过这种协商方式处理的。

2.调查与听证

在工会或雇主向地区办公室提交申请后，如果雇主要求国家劳资关系委员会正式确认工会的代表权，区域审查员要对申请信息再次审查。然后，以地区主任的名义制作听证请求书，报送驻华盛顿的国家劳资关系委员会。委员会如果认为请求材料符合基本的要求，则安排举行听证会。在这一阶段，调查和听证所涉及的主要内容有：雇主的业务具有州际影响力，这是国家劳资关系委员会管辖权所要求的;存在真正的代表权问题，并能充分体现雇员的利益;谈判单位合适、谈判机构的资格符合要求;遵守法定期限。［6］(P115)

3.工会选举

听证会后，如果劳资关系委员会认为该请求符合选举条件，则指令地区主任安排投票选举事宜。选举决定书会及时送达当事人、地区主任及其他相关人员手中。接着，地区主任把当事各方召集起来，拟定选举的时间、地点和日程，并把选举信息至少在选举日前48小时公布。

选举通常由一个区域审查员主持。选举所需时间因参加人数的多寡而不同，多则一天，少则几个小时。选举票当场发放，选举过程最显著的特点是投票具有秘密性。“在投票选举的地方建有专门的投票站，投票人亲自在上锁或密封的投票箱投票。工会和雇主都安排正式的观察员，帮助检查工资清单，以核实选民资格，还负责看管投票箱、引导投票人，并当场开箱计票。”［7］(P118)

经过计票，获得多数选票的工会成为代表该单位谈判的“唯一”代表。这种“多数选票，全体代表”的原则被称为多数代表原则 (majority rule)。多数代表原则在实践中的广泛适用，大大减少了雇主借助公司工会或与雇员个人谈判的方法对雇员集体谈判权进行干预的机会。

4.授权确认

如果国家劳资关系委员会认为工会的选举体现了雇员的个人意愿，那么就会对获得多数雇员支持的工会进行书面的授权确认。该授权确认能够从法律上保障工会享有如下权利和义务。“它排除了任何可能动摇工会作为特定谈判单位的唯一谈判机构地位的可能性。这一地位对雇主至少有一年的拘束力，在这期间，雇主必须和该工会进行谈判。一年后，雇主也必须继续谈判，除非有合理的理由怀疑工会能否继续得到多数雇员的支持。国家劳资关系委员会在一年或三年 (如果合同有效期为三年)内将不再接受任何竞争对手的申请。被授权确认的工会在某些情况下可以组织罢工，而不必担心会遭到不公正劳动行为的起诉。”［8］(P118)

(二)劳资关系委员会对工会选举中不公正劳动行为的规制

在工会选举确定后和正式选举前的时间内，雇主和工会都会利用这段时间展开竞选活动。雇主会千方百计地动员雇员放弃对工会的支持，而工会则想方没法保持雇员对工会的信任。在选举活动中，如果雇主或工会的行为影响到雇员的自由选择权，国家劳资关系委员会就会宣布此类选举无效，重新举行选举或作出其他认定。

《华格纳法》的第8条，列举了7项不公正劳动行为的表现。主要包括干涉、限制或压制雇员行使自己的合法权利;控制或干涉任何劳工组织机构的成立和管理;以歧视性的方式雇佣或终身雇佣或以任何条件鼓励或打击任何劳工组织的成员;打击或歧视任何依法起诉或作证的雇员;拒绝同其雇员的代表签订集体合同。上述规定是裁决不公正劳动行为的主要法律依据。

除此之外，劳资关系委员会还在自己的司法实践中，形成了一些新的审判标准和规则。这些规则用来禁止雇主或工会在竞选期间对雇员暗示、威胁或进行恩惠许诺。其目的是创造一种雇员能不受雇主或工会任何一方影响而自由选举的“实验室”一般的环境。“在选举过程中，委员会的功能就是提供一个实验室。在这样的实验室中，雇员能在没有任何压抑的状态下表达自己的意愿。”［9］

三、美国企业工会选举法律保障的特点

20世纪30年代以来，作为集体谈判重要组成的企业工会选举的法律体现出以下几个主要特点：

1.制定法与判例法相结合

1935年的《国家劳资关系法》(即《华格纳法》)构成了劳资关系法的基石，其后，仅有1947年的《塔夫脱——哈特莱法》和1959年《兰德勒姆——格里芬法》对《华格纳法》作了修正，但并没有动摇其基础地位。《华格纳法》对“雇主”、 “雇员”、 “劳工组织”等基本概念，以及国家劳资关系委员会、雇员的权利、不公正劳动行为、代表和选举等基本问题都作了集中规定。由此可知，美国调整劳资关系的法律具有明显的制定法的特征。与此同时，国家劳资关系委员会和联邦法院在调整劳动关系方面，也发挥了很大的作用，使美国劳动关系法又呈现出判例法的特点。以有关企业工会选举的法律为例，一方面，国家劳资关系委员会通过指令和裁定，对工会选举中的不公正劳动行为进行规制，形成了一系列法律规则;另一方面，联邦巡回法院和联邦最高法院，则借助处理对劳资关系委员会判决的上诉或者通过赋予委员会的命令以司法强制力来影响劳资关系法律。

《华格纳法》和根据这部法律设立的国家劳资关系委员会，是美国劳资关系法领域制定法和判例法相结合的集中体现。二者在调整劳资关系方面分别发挥着稳定性和灵活性的作用，较好地适应了社会发展的需要。

2.政府中立、程序公平

尽管联邦政府的作用贯穿集体谈判的始终，然而，政府并没有直接介入劳资关系的实体权利义务关系的确定过程。在上文的分析中我们看到，在整个工会的选举过程中，从提交申请、调查与听证，到主持选举、授权确认，无不体现出国家劳资关系委员会对程序公平的重视。政府的目标是保持中立，为在现实中失衡的劳资关系寻找新的平衡。

在资本主义走向市场化、工业化的过程中，作为个体的雇员其弱势地位进一步凸显，即使他们组成了工会，但由于没有国家法律的保障，其团结权、集体谈判权和争议权等劳权也不能得到有效行使。面对30年代的空前大危机，罗斯福总统从过去的自由放任政策转向对经济和社会的全面干预。但是，国家干预的目的不是消除劳资矛盾，而是以国家的权威，恢复失衡的劳资关系中的力量对比。一方面，通过制定和实施《公平劳动基准法》，保障雇员的最低工资、工时等基本劳动条件;另一方面，通过集体谈判，为雇员能根据社会经济的发展而相应地改善自身的劳动条件、提高生活水平，提供一种有效的制度保证，最终使整个社会持续、稳定地发展。

3.保障企业民主

一般认为， “劳权关系中的劳方，包括劳动者和工会，是劳权关系中的权利主体。…劳动者是这一权利的意志主体和最终享有者，工会是这一权利的形式主体和具体实施者。”［10］(P112－113)在美国企业工会选举中，雇员根据多数代表原则选举工会，既是自由表达意志的民主形式，又是连接意志主体和形式主体的具体方法。

在通常的意义上，民主表达了这样一种观念：“受一个团体的决定所影响的所有的人都能够参与到这个决定的决策过程中。”［11］(P23)“多数选票，全体代表”的选举方式一方面体现了雇员的民主参与性;另一方面，在选举中获胜的工会将代表全体雇员进行谈判，使得一个谈判单位中只能存在一个具有谈判权的工会，保证了集体谈判的有序和稳定。罗斯·威亚德 (Ruth Weyand)教授曾这样评价多数代表原则与企业民主的关系：“我们的法律能否提供一种使工人获得企业民主的构架，依赖于法院和行政机构如何在集体谈判中适用多数代表原则。”［12］(P556)

美国企业工会的选举从谈判单位的确立、工会的选举，到选举过程中不公正劳动行为的处理，都有一套严密的法律制度加以保障。我国集体协商制度在法律法规建设，独立、平等的谈判主体的培育，劳动争议的处理机制等方面尚有诸多不足之处。对于国外的成功经验，我们不可能生搬硬套。但是，西方市场经济国家在制度设计中体现出来的基本价值理念，我们是需要分析、鉴别、吸收和借鉴的。建立健全相关法律制度，发挥政府的引导作用，通过民主的机制，赋予协商/谈判主体独立、平等的地位，应是我国集体协商/谈判制度建设中所要着力追求的目标。

［1］、 ［6］、 ［8］Michael R.Carrell，Christina H eavrin，J.D.，2001，Labor Relations and Collective Bargaining：Cases，Practive，and Law 6th ed.Upper Saddle River，New Jersey.

［2］National Labor Relation Act 29 U.S.C.§159

［3］Pittsburgh Plate Glsaa Company v.NLRB，313 U.S.146 1941

［4］Benjamin J.Taylor，Fred Witney，1996 Labor Relation Law 7th ed.A Simon＆Schuster Company Englewood Cliffs，New Jersy

［5］周剑云.美国劳资法律制度研究 (1887——1947) ［M］.北京：中央编译出版社，2009.

［7］ Avery Leiserson，1942，Certification of Collective Bargaining Representatives Public Administration Review Vol.2，No.4(Autumn)

［9］General Shoe Corp.77 N.L.R.B.124，1948

［10］常凯.劳权论——当代中国劳动关系的法律调整研究［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2004.

［11］Susan Orr，2008，Forming the Union：Representation，Constituencies，and Bargaining Units Western Political Science Association，Annual Meeting.

［12］Ruth Weyand：Majority，1945，Rule in Collective Bargaining Columbia Law Review，Vol.45

A Study on the Legal Security of Trade Union Election in American Enterprises

Liu Daoqiang
(China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China)

Trade union election in American enterprises is an important part of its collective bargaining.This paper explored the certification of bargaining unit，the procedure of trade union election and interrelated settlement of disputes.On this basis，we conclude that the legal security of the trade union election in American enterprises has the characters as follows：the integration of statute law and case law;neutrality of government and procedure fairness;security of enterprise democracy.We can learn something from American when we construct our collective consultation or collective bargaining system.

America;trade union election;legal security

D413

A

1673－2375(2011)02－0067－04

［责任编辑：曾 军］

2010－12－01

刘道强 (1970—)，男，山东邹平人，中国政法大学法学院博士研究生，主要从事美国劳动关系法和美国法制史研究。

本文系2007年教育部人文社科项目第2号《中外司法改革对社会改革影响的比较研究》 (项目编号：07JA820012)，中国政法大学基本科研业务费专项资金资助。