公众利益诉求的理性表达与和谐社会构建问题研究——以民间组织的有效介入为视角

陈发桂

(中共广西区委党校，广西 南宁 530022)

在和谐社会构建过程中中国社会面临着诸多社会矛盾和冲突，因公众非理性利益诉求表达行为所导致的各种群体性、突发性事件明显增多，特别是在一些地方进行的征地拆迁过程中出现了公众利益诉求表达行为暴戾化的倾向。2010年江西宜黄发生的被拆迁户自焚事件余波未了，接着2011年4月22湖南株洲再次发生被拆迁户自焚事件。这些民众非理性利益诉求的表达举动，表明当前遭遇基层政府公信力缺失与公众利益诉求表达渠道阻塞的双重困境交织下，引发的公众非理性利益诉求表达行为对社会和谐构成了巨大的挑战。要解决日益增加的公众利益诉求非理性表达的现状，仅仅强调基层政府维稳的政治责任而忽视民间组织这一社会力量的有效介入是有重大缺陷的。因为基层政府出于将公众非理性利益诉求表达所引发的社会冲突和矛盾消灭在萌芽状态的刚性维稳模式，在缺乏应有的中间缓冲地带的情况下，必将自己直接推向冲突的最前端，成为与公众发生冲突的一方。民间组织的介入，会成为公众与基层政府良性互动关系的真正推动力，使得过去以政府行政权力为主导的社会治理模式，不得不在与民众自我管理的互动中更好地实现。同时，民间组织在引导公众利益诉求表达中具有行动的组织理性及良好的沟通与协调功能，在解决因公众非理性利益诉求所引发的冲突中可以扮演非常重要的角色。

一、公众利益诉求的理性表达与和谐社会构建的内在勾连

理性化的利益诉求是构建和谐社会的基本前提，也是社会有序的重要心理支撑。从是否理性化，理性化的程度如何的角度，可以把利益诉求方式分为理智型的利益诉求方式和情绪型的利益诉求方式。［1］理智型的利益诉求方式，就是能够自觉地把利益表达视为公民的权利与义务，并且在制度规定的范围内按照程序进行表达。情绪型的利益诉求方式，往往以宣泄情绪为表征进行利益表达。在当前公众与基层政府在征地、拆迁、社会保障、公民意外死亡等事件方面进行利益博弈的过程中，由于缺乏良性互动与沟通，双方都不同程度地存在着非理性的行为。构建和谐社会是整个社会的美好愿景，然而，和谐社会并不是没有矛盾和冲突的社会。从一定意义上任何社会都会存在矛盾和冲突，但理性对待并妥善化解各种矛盾和冲突的社会才是一个真正的和谐社会。

(一)公众利益诉求的理性表达意味着和谐构建过程中社会公众与基层政府间进行了有效的沟通

主体间有效沟通的过程是公众利益诉求理性表达的过程，更是磨合观点、寻求问题解决之道的过程。公众利益诉求的理性表达意味着和谐构建过程中社会公众与基层政府间进行了有效的沟通。因为只有利益相关方都自由发表意见，充分阐述主张，彼此才能相互理解，找准症结所在，最终通过相互博弈达成妥协。哈贝马斯提出的沟通行动理论，有助于和谐社会构建过程中认识社会公众与基层政府间有效沟通的重要性。公众与基层政府进行了有效的沟通，表明双方在理想沟通情境下就利益诉求所关涉的问题达成了相对的共识，沟通使各自的利益诉求和愿景得到充分的阐述，各自的利益得到最大限度的顾及，即便不能达致合意，也能缓释双方间的冲突对社会稳定造成的震荡。同时，在和谐社会构建过程中，公众利益诉求的理性表达也表明在利益博弈过程中建立了完善的公众参与机制。通过完善的公众参与机制，为公众与基层政府间设定理想的沟通情境，主体间可以因此进行良好的商谈与辩论，从而有效增进基层政府决策或决定的合理性和可接受性。公众对基层政府决策行为正当性的认同，不取决于决策本来被赋予何意，而取决于决策作出时的社会公众“共同的看法”。如果公众与基层政府经过充分沟通能够获得共识，这个共识将有助于公众在利益博弈中理性化地表达自己的诉求，这是和谐社会构建的社会基础。

(二)公众利益诉求的理性表达意味着和谐构建过程中公众对政治主体、规范和程序的广泛、高度认同

建设社会主义的和谐社会，是中国社会未来发展的理性取向，也是对当前中国社会状况的积极应对。和谐社会意味着政治、经济、文化和社会各个领域之间及领域内公众对政治的有效认同。一个政治社会能否在政治主体、规范及程序上获得公众的广泛认同，决定着这个政治体系的合法性与稳定。［2］公众对政治的有效认同是社会是否和谐的“平衡器”和“协调器”。政治认同既是和谐社会的核心，也是社会有效运转的基础;既是和谐社会重要的价值目标，也是社会公众利益诉求的价值和行为选择。政治认同的实质是社会公众现实的利益表达实践活动，是政治系统和社会公众之间的政治共识和聚焦。和谐社会必然是政治认同的社会，是以社会公众普遍、高度的政治认同为基础和保障的。被广泛、高度认同的政治主体、规范及程序，应该是理性、平等、公正的社会制度、机制及其运行，主导和创设经济、文化和社会各个领域中的和谐。政治认同是社会和谐的核心，是构建社会主义和谐社会的政治基础，因此，公众利益诉求的理性表达凸显了和谐社会构建过程中公众对政治的广泛、高度的认同。

二、当前我国公众利益诉求非理性表达的基本动向

改革开放30年以来，随着社会阶层的不断分化，中国已经进入一个利益博弈的时代。在体制变革、社会转型的时期，社会中的利益关系和利益格局处于非均衡状态，利益主体日益多元化，并通过博弈进行利益调整。不久前故去的美国学者亨廷顿就认为，发达国家与不发达国家在政治上最大的区别不在于政府形式，甚至也不在于政治参与的程度，而在于是否达到了足够的制度化水平，建立了有效的社会控制。［3］而在中国社会公众利益诉求的表达过程中，基层政府出于刚性维稳的考量往往对公众正常的利益表达行为进行严格控制，这种控制依靠的是体制化的矛盾解决模式，而不是制度化的矛盾解决模式，这必将导致公众的利益诉求表达方式走向非理性。

(一)公众利益诉求非理性表达的主体日益多元化

面对公众的利益诉求表达，当前基层政府依然依靠的是体制化的应对措施，成立“维稳办”、“综治办”等专门机构，以及设立专项“维稳基金”，从组织结构和资源安排上强化基层政府刚性化的应对模式，其导致的结果必然是多元化主体利益诉求表达的非理性。更严重的是，基层政府这种体制化的应对模式，不仅使一般的社会公众习惯于以非理性的方式进行利益表达，而且迫使体制内的一些拥有一定政治、经济资源的公务人员也以非理性的方式表达自己的诉求。从广西桂平前信访办主任为了政府拆迁补偿的事而进京上访，到湖北孝感市中级人民法院法官冯缤在发现难以用法律诉讼为妻子维权后，遂走入了上访之路。他的上访，由诸多搏出位的非理性行为组成(穿着法袍溜进最高人民法院去递状子，穿着法袍到省高院门口喊冤、拦车……)，再到山东省临沂市郯城县公安局的警察陈卓、梁振民进京上访反映所在单位领导在集资建房中存在经济问题。这些体制内人员非理性的利益诉求行为，与一般普通社会公众以非理性的方式进行利益诉求表达并无实质性差异，只反映了身处体制内的人员并不是抵御公权力侵犯的天然“保护伞”。在巨大的征地拆迁利益面前，基层政府也无法顾及体制内人员的利益诉求。因此，在利益诉求表达渠道不通畅的情况下，当前利益诉求非理性表达的主体正日益走向多元化的趋向。

(二)公众利益诉求非理性表达方式日益暴戾化

公众利益诉求表达方式的暴戾化，是对和谐社会的重大威胁，如不能有效遏制，其必然结局，就是一个很小的偶然事件，都可能引爆整个社会的激愤，引爆大规模的社会动荡。而历史已经反复证明，这种暴戾化的利益诉求表达方式如果不加有效节制，将严重动摇社会稳定的根基。近年来，公众在拆迁、征地、医疗、劳资等纠纷中频繁通过暴戾化的方式寻求利益诉求的实现，这种维权暴戾化现象日趋普遍，严重影响了正常的社会秩序，加剧了公众与基层政府之间的不信任。当前，公众利益诉求得以实现的方式一般有三种:一种是“私了”，公众借助“造势”和基层政府达成纠纷解决协议;一种是“官了”，即在上级行政部门的主导下，按照正常程序达成解决协议;一种是“司了”。“私了”本身是一种司法和解，能够降低司法成本，在目前干群关系比较紧张的前提下，“私了”往往是公众借助暴戾化的举动对基层政府施加压力以寻求其重视自己的利益诉求，否则不会轻易“私了”。［4］借助暴戾化的“私了”，是一种变异的“私了”，是一种与国家法律法规背道而驰的行为，这种方式的泛滥助长了公众利益诉求表达的暴戾化。公众利益诉求表达暴戾化的成因众多，关键因素在于公众对基层政府的不信任，以及公众对现有解纷机制的不信任。这种不信任导致公众既不会轻易相信基层政府的任何解释和承诺，也倾向于不选择理性的方式表达诉求。公众在认定自己的权利遭受侵害的情况下，在没有中立第三方介入纠纷解决的情形下，通常不通过国家机关和法定程序，而依靠暴戾化的利益表达方式以解决纠纷，实现权利。

(三)公众利益诉求非理性表达指向日益针对化

公众利益诉求表达方式不仅以暴戾化的方式展显，往往还将矛头指向基层政府，选择基层政府作为暴戾化行为指向的目标，表现出公众利益诉求非理性表达的指向日益针对化。众所周知，公众非理性的利益诉求行为之所以将矛头直接指向基层政府，基层政府往往成为社会矛盾和冲突的关键当事方，这正是当下暴戾化利益表达行为指向日益针对化的基本动因，也是当下公众利益诉求非理性的最大风险之所在。从体制机制层面而言，导致这种非理性诉求表达日益针对化所蕴积的高危局面的一个根本原因，则在于传统的全能型政府体制。全能体制在高度集中权力的同时，也导致了各种社会矛盾向政府高度集中，社会冲突向政府高度集中，政府便往往成了社会矛盾和冲突的焦点，这是政府不能承受之重。在稳顶压倒一切的政治话语中，基层政府必须采取一切有效的控制方式来应对公众的利益诉求。本来对于处于转型时期的中国基层社会公众表达自己的利益诉求是很正常的，这是常态社会的一个标志，因为价值多元的社会中各种矛盾和利益冲突是社会常规化的组成部分，不清醒地认识到这一点，在刚性维稳的情况下基层政府就很难避免自己成为公众非理性诉求针对的对象。［5］当前，由于缺乏可容纳社会冲突的渠道及解决冲突的制度化手段，基层政府难以有效地采取措施终止矛盾和纠纷。在行政权力被视为社会中枢的情况下，对于普通民众而言，政府的权威仍远远大于司法的权威。一旦利益受损或受到不公正对待，人们总是习惯于通过非理性的诉求表达方式向政府求助。基层政府迫于对上负责的维稳压力，通常采取不恰当方式予以应对，这样的举动反过来又产生更多与公众间的新矛盾。如果基层政府不适时从中抽身转变职能，公众利益诉求非理性表达指向的日益针对化趋势将产生影响社会整体稳定的严重后果。

三、民间组织有效介入对实现公众利益诉求理性表达的价值分析

民间组织作为一种除国家和社会之外的第三种力量，从改革开放以来已经在全国各地得到很大发展，已经成为对我国政治、经济、社会等领域有重要影响的力量。在当前社会流动和社会分层加剧的情况下，基层社会面临着利益关系的分化和重组，特别在城市化进程中，基层政府主要依靠土地财政维持机构正常运作的态势没有得到根本改变，在征地、拆迁过程中，由于补偿和安置等核心问题的纠结，民众利益诉求往往以非理性化的方式予以表达，从去年江西宜黄被拆迁户自焚到今年湖南株洲被拆迁户自焚事件，即使从行政强拆转变为司法强拆，也无法避免公众采取非理性的方式予以对抗，这无不反映出如果缺乏民间组织有效介入，基层政府与社会公众间的利益博弈将很难避免出现不应有的非理性。在这种利益对立冲突的背后，如果基层政府既没有建立起有效的利益协调和解决机制，又没有充分发挥民间组织的桥梁和纽带作用，在适用刚性维稳模式的情况下，有可能将自己推向冲突的前台成为与社会公众直接冲突的一方。而对于社会公众而言，由于他们缺乏可支配的资源和组织保障，没有组织来代表他们表达能让政府重视的利益诉求，当其利益诉求表达渠道不畅通的情况下将最终走向极端。非理性化的利益诉求表达不仅无法有效实现公众自身的合法权益，还有可能因此激化矛盾造成与基层政府直接对抗，严重影响社会秩序。与我国分散的普通民众不同，国外的弱势群体常常可以通过民间组织与政府进行有效的沟通和协调，从而获得政府的有效回应，在实现自己合法权益的情况下促进社会的稳定与和谐。

(一)民间组织可以对分散的公众利益诉求进行有效整合，代表公众进行理性的利益诉求表达

在基层社会，如何理性化地进行利益表达不仅对普通民众合法权益的有效实现至关重要，而且对基层社会的稳定也将产生重要影响。当分散的普通民众的权益受损时，却不知道如何有效表达，或者表达后没有获得政府的有效回应，人们往往会选择体制外的手段来表达自己的不满，从而导致基层社会的动乱和不稳定。民间组织作为一种公民自愿结合的有组织的群体，在利益表达方面与个体成员相比显然具有不可比拟的理性化优势。

其一，民间组织代表民众进行利益表达的渠道更便捷。当前民众向政府进行利益诉求表达时，一旦无法获得有效回应后往往采取非理性的行为表达不满，这不仅无助于问题的解决，更加剧了民众与基层政府之间的对抗。造成这样的局面主要原因在于民众表达利益诉求渠道的梗塞，而渠道梗塞的原因又在于分散公众利益诉求表达的无序性，使基层政府无法与公众进行有效的沟通和磋商。而民间组织作为公民自愿加入的一种利益组合体，可以对分散的民众利益诉求进行聚合处理，对分散的利益诉求进行过滤，祛除非理性的成分，在代表民众向政府表达利益诉求时能够消除表达渠道的梗塞现象，从而避免产生使基层政府面对散沙般的民众诉求无法有效回应的后果，能够与代表民众利益的民间组织进行有效的磋商。民间组织代表民众向基层政府进行利益表达的渠道可以是:第一，通过“两会”向人大或政协提出建议。民间组织中的人大或政协代表可以代表本组织表达其组织意愿和民众舆情，参加基层政府方针政策的制定或讨论。第二，与基层政府的行政部门直接接触。民间组织可以通过电话、媒体、网络等方式向行政部门反映公众的利益诉求。基层民间组织的“官民二重性”特点较为明显，所以和行政部门的联系较为密切，接触的机会较多，沟通起来更便捷，能把收集到的公众利益诉求信息及时反馈给政府部门［6］。

其二，民间组织代表民众进行利益表达的行为更理性。民间组织作为群体利益一致并在志愿和公益的基础上形成的群体，成员之间拥有共同的价值观，组织成员在组织内能够自由地沟通，发表自己的看法、主张和要求，民间组织作为一种组织中介，能够真正了解组织成员的利益需求，来平衡协调各个体成员利益的关系，使个体成员的利益表达一体化，组织利益表达理性化，并将个体利益表达控制在理性及合法的范畴内，避免因为非理性的利益表达而危及基层社会稳定。民间组织在代表民众进行利益表达的过程中，可以代表本群体利益进行利益对话、协调和博弈，以实现群体利益。一方面使组织的整体利益与成员的特殊利益实现纵向的对话与协调，防止个体成员采取过激的行为来表达，另外还代表着本群体利益而与其他群体进行横向的对话与协调，进行组织化的利益表达，以相互理解与信任，从而形成一种自主协调、自我管理、自我服务、自我发展的利益表达秩序。［7］当前，在基层政府手中可支配的政治资源、社会资源及经济资源愈来愈捉襟见肘的情况下，个体民众采取非理性的利益诉求方式，不仅不能达到保护自己合法权益的目的，还可能使自己为此承担较大的政治风险。因此，通过民间组织，其代表个体成员的利益表达将更加理性，与基层政府之间将形成良性互动的关系，并将逐步构成和谐社会有效运行的民间基础。

(二)通过民间组织的介入可以实现公众与政府间信息的双向传递，避免公众利益诉求表达行为的暴戾化

主体间信息的有效传递，对有效化解公众利益诉求表达行为暴戾化倾向具有重要作用。当前，造成公众利益诉求非理性表达的主要原因在于其与基层政府间缺乏有效的信息传递机制。目前，公众向基层政府表达的利益诉求方式的是一种缺乏中介的单向的信息传递机制，这很容易造成信息在传递及回应过程中被异化或扭曲。民间组织作为连接民众与基层政府之间的桥梁和纽带，可以在公众与基层政府间实现信息的双向传递。作为一个组织体系，作为公众与基层政府间信息传递的中转介质，具有更强的利益诉求信息归纳、过滤和反馈功能，能够在充分整合分散的公众利益诉求的基础上，将公众所要表达的整体性诉求准确地传递给基层政府，同时将基层政府的回应意见反馈给公众，通过民间组织进行双向的诉求传递和意见反馈，更好地实现公众与基层政府之间的良性互动，在双方在良性互动中实现社会的和谐。

其一，通过民间组织传递可以使基层政府回应公众利益诉求的意见不至于被公众误解。当前，基层政府的公信力缺失已是不争的事实，造成的直接后果就是政府回应或表达的意见容易被公众误解。如果不通过民间组织，而由基层政府直接向民众回应自己的意见，民众往往宁信其假毋信其真。公众利益诉求最终以非理性的方式表达，很大程度上就在于基层政府回应机制的失效，导致基层政府对公众的意愿和利益诉求缺乏有效的回应，民众只能依靠非理性表达行为的方式进行情绪化的信息传递，从而影响了社会的稳定。美国著名学者亨廷顿认为:“社会挫折感与政治不安定之间关系产生的原因，并不像表面上看起来那样简单。在很大程度上，这种关系的产生，乃是由于缺少下面两个中介变量:社会和经济流动的机会，以及具有适应性的政治制度。”［8］亨廷顿的阐述，说明在信息传递过程中只有通过民间组织这类中介进行有效勾连，政府信息才可以有效向社会公众传导;社会公众设置的议程与基层政府的制度议程之间，也才能实现最大程度协调和一致，从而在社会挫折感释放与政治秩序稳定之间建立有序的均衡状态。

其二，通过民间组织可以使公众表达的利益诉求容易被基层政府接受。由于民众个体表达的利益诉求的无序性及分散性，尽管一些利益诉求反映的问题很紧迫很重要，但无法被被基层政府部门有效知悉。面对公众表达的各种各样的利益诉求，如果通过民间组织对无序和分散的利益诉求进行搜集、甄别、编码和传递，就可以避免出现公众重要而紧迫的利益诉求被基层政府忽略的情况，从而使公众表达利益诉求的矛盾蕴涵得到正确描述，有利于基层政府及时作出回应。

(三)民间组织的有效介入可以为基层政府分担部分职能，避免基层政府成为公众所有利益诉求的承接者

长期以来，基层政府一直扮演全能型的公共管理者角色，这种全能型的政府管理者角色已经无法有效适应公众多样化利益诉求的社会现实，无法满足现代社会发展的需要。因此，建立民间组织参与的多维度的社会管理机制，能为社会公众的利益诉求提供多元化的承接主体。具体说来，就是通过改变目前基层政府对所有社会事务进行直管的模式，建立小政府的管理模式，以减少基层政府对公众利益诉求承接量过多的状态，避免无谓地陷入因无法有效应对而成为非理性表达行为的指向者。因此，民间组织的有效介入，可以分担基层政府的部分职能(当然，这些职能是依法可以由社会组织承当的)，通过民间组织增强与公众间沟通，并依法、及时、合理地处理社会公众反映的问题，形成规范的对话、协商和处理问题的反应机制。

现代治理的特色，在于它首先是一种公共治理，即它是以全部公共的力量来参与社会治理，这就要求社会不能只有一个权力中心，必须以民间的多元的力量与政府分权制衡，来共同完成社会治理的重任。分权制衡不仅是为了监督政府，也是为政府减负，为政府分忧。只有当分权机制成熟起来，社会力量大体均衡，相对独立，各尽其责，这时才谈得上社会矛盾的均衡分布，社会冲突的分散处置，才不会大到企业倒闭，小到肉价涨跌，事无巨细都归咎于政府，不满和愤怒都齐齐向政府倾泻。［9］因此，政府应当放宽对民间组织参与社会事务的限制，创造条件，开辟渠道，让民间组织以合法身份参与社会管理。在这方面，深圳的经验值得推广。2009年7月，国家民政部与深圳市签定了推进民政事业综合配套改革协议，准予深圳市探索大力发展社区社会组织，让社会组织承接部分政府职能。这项制度使深圳一些领域的社会组织从挂靠政府到民间自办，从上级单位主管到无主管单位，从注册登记到备案管理，民间组织参与社会管理的门槛越来越低，其成长的空间也越来越大。［10］培育民间组织参与社会管理的力量，就要求政府以“放权”之心对待民间组织，找到政府职能与民间组织力量的黄金分割点，清晰地界定政府的职能。所幸，这正逐渐形成为共识，并开始了试点。媒体报道，珠海就将借鉴香港经验，把应由民间组织承担的职能有序转移出去，构建政府和民间组织共同管理公共事务的新格局。政府主动向民间组织分权，主动向民间组织开放公共空间，这种制度上的大胆创新，显然比经济利益上的些许让渡前进了一大步，这才是引导公众利益诉求理性化表达的根本方向。民间组织强大与否，民间组织能否在社会危机管理中发挥关键作用，是衡量一个国家现代化程度的重要指标，也是衡量一个国家抗风险能力的重要指标。应该认识到，民间组织是普通民众在志愿和公益的基础上自发组成的，具有相对共性的理念、价值和利益需求，具有较强的利益疑聚力，能够统一和协调分散成员的利益诉求和主张，每个组织成员的利益主张都能在组织内得到有效的表达和重视，因此民间组织能够协调一致地反映群体的利益诉求，从而实现集体行动和交往的理性化。

［1］王春福.构建和谐社会需完善利益表达机制(N)，工人日报，2006－10－31.

［2］丁志刚、董洪乐.政治认同的层次分析(J)，学习与探索.2010(5).

［3］［8］［美］塞缪尔.P.亨廷顿，《难以抉择 － －发展中国家的政治参与［M］》，北京:华夏出版社，1989.

［4］王君平.医疗维权缘何暴力化(N)，人民日报，2010－8－5，第19版。

［5］李琼.民间组织的利益协调功能及其实践机制(J)，深圳大学学报.2009(5).

［6］王小平、高兵斌.民间组织与村寨治理(J).学会，2009，(1).

［7］陈发桂.我国基层维稳运行机制的理性化建构探析(J).长白学刊，2010，(5).

［9］笑蜀.群体性事件矛头为何总指向政府(N)，南方周末，2008－11－27.

［10］周兼明.社会力量是政府、市场的必要补充(J).凤凰周刊，2011，(7).