近年来农民工“国民待遇”研究综述

2011-08-15杨伟霖贾雪芬

中共四川省委党校学报 2011年3期

杨伟霖，贾雪芬

(中共四川省委党校四川成都 610071)

一、关于农民工“国民待遇”的基本涵义

就国民待遇而言，章淑鸯认为“国民待遇”(Nationaltreatment)又称平等待遇，是指所在国应给予外国人与本国公民享有同等的民事权利地位，是指国家向其全体公民在社会生产和社会生活的各方面所提供的一切优惠、权利和豁免的待遇。对于重要的国际惯例“国民待遇”原则，我国政府一直采用城市居民与农民分别对待的政策，让“农民工”在城市受到不公平、不公正的待遇，享受不到应有的公民权利，使大部分“农民工”在政治、法律与精神上始终难以得到一视同仁的对待。［1］

就农民工而言，王琳琳和冯继康认为:农民工最初指进入乡镇企业的农民，主要指数以万计的农民外出就业或进城务工的群体;农民工是职业上的称谓，是指从农村流动到城镇从事各种非农产业活动而获得工资收入，其经济活动和生活重心已从农村转移到城市，但身份仍是农民。［2］章淑鸯认为“农民工”既是农民的一部分，也是工人阶级的一部分。从职业上讲，农民工是工人，从身份上讲，他们是农民。“农民工”表面上看起来只是一种职业，实际上它更是一种制度性身份，是中国经济社会转型期的特殊群体，体现出中国向城市化、现代化转变的过渡性特征。［2］卫应臣指出，当前农民工待遇应该包括农民工的政治、经济、生活和技能培训“四个待遇”。［3］郭金玲认为农民工是一个夹在中间的阶层，处于农民中的中上层，城市中的最底层，其具有双重特征:(1)农民工是农村中的精英群体。他们与没有外出的农民相比较，个人素质、年龄和教育方面都占明显的优势。(2)农民工是城市中的最底层。他们是一个沉默的阶层，没有发言权，没有合法的制度化的利益表达渠道，在城市社会中处于被忽视的地位，是一个没有归属感和认同感的阶层。他们不能参与社会事务，不享有城市社会的政治权利、受教育权利，进入城市只是谋生的手段，所以他们常常要面临着社会的歧视，有时还要被克扣工资或拖欠工资。［4］

可见，学界从农民工国民待遇提出，到涵义的界定，都进行了详细的研究。关于农民工“国民待遇”的基本涵义，概括地说，就是随着我国社会各领域的改革与发展，农村的一部分劳动力逐渐得到了进一步的解放，他们为了谋求生计进入城市参与了城市化建设，为城市的发展做出了重要的贡献，然而，由于我国历史上实行计划经济以来的城乡二元制社会经济结构，他们受到户籍制度等门槛的限制，使得他们在城市中仍然以农民的身份从事着工人的职业，成为我国社会转型期的一个特有的阶层，即“农民工”。农民工在城市建设的过程中，由于传统的二元制社会经济结合，所致的特殊身份限制，各级政府在制定政策的过程中，没有将其纳入相应的政策范围之内，比如农民工的社会保障、社会福利、子女的受教育、就业等领域;加之自身素质等方面的原因，使自己的一些正当的权益受到损害，造成了许多方面的不平等、不均衡，没有得到应有的待遇，因此，产生了农民工“国民待遇”。

二、近年来学界的研究现状

关于农民工“国民待遇”，学界对这一话题的研究成果颇多，综合分析。学界主要从以下方面对这一话题进行了相关的研究。

(一)学界关于农民工“国民待遇”的研究视角

1.社会调查实证研究。主要有:王宪阁和徐丽娜以苏州市区为例，从劳动报酬、社会保障、社会关系、子女教育等方面的现状及原因，对苏州地区农民工进行了实地调查，提出了给予农民工“同城待遇”的基本对策。［5］崔燕改则利用实证资料对农民工与城市的公务员、科研教学人员、国有企业干部、工人、私营企业主、个体户、私企外企管理技术人员、下岗失业人员等阶层的待遇状况进行比较研究。［6］赵婧和杨翠迎以宁波市为例，提出建立一整套与物价水平、工资或收入水平等指标联动的更加透明的、更加科学有机、科学合理的社会保障体系，探索确定被征地农民养老保险待遇调整系数的合理依据和方法。［7］麦影则从广州市农民工进行调查研宂，提出广州市企业近年给农民工提供的低待遇，造成了“民工荒”等问题，并从政府层面、企业层面提出几点建议。［8］

2.各类文献理论综述研究。从这一视角进行文献综述的研宄成果，主要有:李桃和王志刚则从农民工政治参与的含义，和政治参与边缘化、非制度化、参与态度的两极化的现状，和户籍制度、选举制度、政策法律、利益表达和信息传递方面，对“农民工政治参与研究”领域进行综述。［9］成志刚和罗帅则围绕农民工的群体特征、社会保障存在的问题及原因、社会保障之路径选择等问题，对近十年我国农民工社会保障问题的研亢进行综述。［10］何晓坚，池子华则围绕“待遇”是农民工问题研究的中心环节，农民工的“待遇”应该包括物质、精神和社会等方面的内容，对近代农民工待遇问题研究进行综述。［11］

3.经济、市场方面的研宄。主要有:张术环认为国民待遇严重缺失的原因，除历史条件及政策体制制约外，还有市场失灵与政府管理职能不到位。提出以制度创新克服管理职能缺失，利益导向促进资源的优化配置、改善公共产品供给和公共服务水平以确保农民国民待遇实现。［12］李剑荣认为制度缺陷是导致农民国民待遇缺失的深层根源，市场法则则是克服农民国民待遇缺失的内在必然，提出管理创新是解决农民国民待遇缺失的根本对策。［13］

4.制度、伦理方面的研究。许经勇和黄焕文认为农民工所具有的廉价劳动力特性，在有效推进我国工业化和城镇化的同时，其负面效应正愈来愈尖锐地暴露出来，值得我们进一步反思。［14］周智认为还农民工国民待遇无论对社会的发展，还是对人的价值尊重及社会公正都是应当的、合情合理的，即无论从功利角度还是从道义角度来说都是具有道德合理性。［15］王慧娟孔令兵认为农民工因歧视性制度的设置而遭遇的不公平，需要国家或各级政府对农民工作出制度性补偿，甚至对农民工的需要实行特别的政策倾斜。［16］5.社会、公共产品方面的研究。主要有曲延春认为在公共产品的供给上，要给予农民以真正的国民待遇，维护农民权益，最重要的就是要统筹城乡展，健全公共财政体制。［17］郑功成认为农民工的社会保障处于边缘化的境地，政府必须分层分类讨论保障农民工权益，最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度，建立农民工的大病或疾病住院保障机制和相应的社会救援制度，应当包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济，特殊情形下的贫困救助和养老保险。［18］

此外，彭礼寿对“给予农民工国民待遇”提出质疑，从国民待遇的概念上可以看出，国民待遇不是针对本国国民或组织而言，而是针对外国人或外国组织而言。广大的农民工与城里人，不管在现实中他们之间的差距是多么大，但最根本的就是他们都是中国的公民。我们只要承认了这一点，就要坚决杜绝“给予农民工国民待遇”这种极其错误的提法，因为这种提法的本身就是对农民工最大的歧视!杜绝这种提法并不意味着我们可以忽视日益严峻地城乡差距、工农差距的扩大，更不意味着我们可以对当今农民工的生存状态无动于衷。广大农民工作为中国的公民，理应享受到其它中国城市公民能够享受到的种种权利，而不是去享受所谓的“国民待遇”。［19］

(二)农民工“国民待遇”的形成原因及表现

当前国内学界的许多学者在此方面进行了广泛的分析和研究，其中具有代表性的研究成果有:李剑荣认为户籍制度缺陷成为限制农民职业选择和自由迁徙的主要根源。就业制度缺陷农民在城市就业仍然受到制度安排的种种限制，通常被排除在输入地城镇政府的就业服务体系之外，不被纳入城市就业规划和统一管理范畴，不被计入失业统计数据之中，不能接受种种免费就业培训和指导。农民国民待遇缺失是存在着重大制度缺陷的城乡二元财税制度直接作用的结果。［20］高淮成认为农民工民主权利的实现不仅受制于经济运行机制，而且受制于农民工自身条件及制度供给。农民工民主权利的实现面临着三重困难:市场经济方面的困难，社会身份的制约;我国农民工受教育程度、民主制度的缺失;没有法律作保障，制度需求与供给存在错位。［21］王琳琳和冯继康认为农民工在日常生活与社会交往中受到歧视，一类是公共歧视，即在公共场所遭受歧视;另一类是个体歧视，即农民工在其就业的单位或家庭里面引发了相互的感情对立:三是劳动权益屡遭侵犯:四是社会负担不断加重。［2］总得来说，从上述学者的研究来看，我国长期以来实行的城乡二元制经济社会结构是农民工国民待遇问题形成的最主要原因，由于受到户籍制度、政府管理缺位、政策制定缺失，还有自身法律意识浅薄等因素的限制，形成了今天农民工在经济、子女教育、社保、就业、公共产品供给、各种政治权利等方面的不平等、不公正待遇，引起了社会各界的重视。

(三)落实农民工“国民待遇”的基本路径

落实农民工“国民待遇”的路径问题，是一个非常重要的问题，当前主要研究成果有:刘小年认为应从农民工认识问题的意义、农民工对象的界定、农民工的特征三方面对农民工进行重新认识，彻底扭转当前在对农民工的名称的使用上是多种词语混用的局面，使人们清楚地将农民工与其他社会群体区别开来:从社会资源、权力或地位、行为能力三方面端正农民工特征的认识。［22］张新辉和张晓蔚认为落实农民工“国民待遇”:一是彻底打破不合理的户籍制度，使农民工真正成为城市的产业工人。二是充分发挥教育公平的基石作用，给农民工一个公平的起点。三是让公共财政政策的阳光照耀农村，建立农村社会保障的基本框架。四是继续推进工业化进程增加农民工就业。［23］郭金玲认为应实现城乡户籍、劳动力市场、社会保障制度的一体化。城乡共享教育资源，改变教育方面的不平等现象。加强思想政治教育，消除对农民工的歧视心理和歧视行为。社会要尊重农民工的社会身份和合法劳动地位，对农民工要有接纳和宽容的心，增加对农民工的认同感和亲切感，消除对农民工的种种歧视和不平等待遇，形成全社会相互尊重的和谐氛围，促进农民工向中等收入者阶层的转化。［4］肖方仁和胥道全认为一是从体制和政策上善待民工，为农民工创造平等的制度环境。二是转变城市主位的管理理念，推动农民工本地化。三是提高农民工的组织化程度，建立完善为农民工服务的体制。四是注重全民、全社会的共同发展，提高全民素质。五是探索农民工权益保护的有效机制，形成防止拖欠农民工工资的行政、法律和社会的保障机制。［24］

从上述学者的研究状况来看，多数学者都认为，落实农民工“国民待遇”的基本路径，首先应该从制度上入手对我国计划经济以来长期实行的城乡社会经济结构二元制度以及近年来的户籍制度等相关领域的改革进行深刻的反思;其次是在公共政策的制定上应该考虑到农民工的利益，努力使教育、卫生、医疗、社会保险、社会福利、社会救济、就业、等公共产品分配领域，真正做到公平和正义;再次发挥各级基层党组织和工会的力量，培育农民工的新型组织;拓宽农民工利益表达渠道，使他们能够真正参与到政策等相关领域的决策中来:第四就是制定和完善相关领域的法律法规，严厉打击拖欠农民TT资、伤害农民工利益的违法行为;最后就是用社会主义核心价值体系引领和谐文化的发展，在社会各领域加强思想政治教育，特别是在农民工活动的领域，应该进行深入实际的社会调查研究，充分考虑到农民工的现实处境，关心农民工的物质、精神及政治诉求;同时应积极引导社会各界，重新认识农民工，善待农民工，尊重农民工，使农民工心理得到理性回归的良好社会氛围。

三、近年来学界研究成果的评析

近年来，学界关于农民工“国民待遇”研究，无论是在研究成果的数量和质量上，还是在分析的深度和广度上，都有了极大的进展。主要体现在:一是学界关于农民工“国民待遇”的研究，不只是一些简单的研究和梳理，更不是一些粗浅的论述和分析，而是进行了比较深入的社会调查实证研究，比如王宪阁，徐丽娜的《苏南地区农民工同城待遇问题研究——以苏州市区为例》，麦影的《CSR视角看农民工待遇——基于广州市农民工的调查》等，为我们今后的社会实证研究提供了史料。二是从近年来学界关于农民工“国民待遇”的研宂成果来看，呈现出多视角、宽领域、多层次的局面，比如周智的《农民工国民待遇的伦理辩护》，张术环的《论经济学视角下我国农民的国民待遇问题》，李桃、王志刚的《农民工政治参与研究综述》等，从不同视角、不同角度对农民工“国民待遇”进行研究和综述，特别是彭礼寿就是否应当“给予农民工国民待遇”这一提法，提出了质疑，这些都使我们逐渐对农民工“国民待遇”有了较为深刻的认识和理解。三是就农民工“国民待遇”的形成原因及表现来看，学界更是从不同领域加以研宂，比如李剑荣的《制度缺陷是导致农民国民待遇缺失的深层根源》，高淮成的《农民工国民待遇掣肘因素分析》，王琳琳、冯继康的《社会转型期农民工“国民待遇”问题研究》等。四是就落实农民工“国民待遇”的基本路径方面的研究状况来看，许多学者给出了多种建议和对策，比如刘小年的《重新认识农民工——兼论农民工认识上的4大误区》，郭金玲《改善农民工待遇的途径和方法》等，为落实农民工“国民待遇”提供了许多有价值的方法和见解。

然而，近年来学界的研究也存在着一些有待改进的方面。主要体现在:一是，研究成果形式单一，大多是论文，在这方面的专著还不是很多，特别是一些与农民工国民待遇相关的学术会议、学术论坛、年会等则更少:二是，针对区域性的研究成果明显不足，目前学界关于农民工“国民待遇”的研究大多是一些普遍性的研究，使得我们对这一问题有了大概的认识，但是由于我国不同的区域在文化、经济发展水平、城市化水平、现代文明程度诸多方面都有着各自的特点，农民工“国民待遇”的表现也有很大的差异，因此，我们进行学术研究也应该更加的注重区域研究，对不同区域的农民工“国民待遇”进行单独研究以及比较研究，可以使我们对认识及解决这一问题有很大的促进作用;三是社会调查研究还有待于进一步深入，虽然有些学者进行了社会调查实证研究，但是这些研究还应该更加丰富，与之相关的社会调查报告则显得少之又少，因此，专家、学者在研究这一问题时务必亲自深入实际进行社会调查研究，了解农民工的现实诉求，应该更多的站在农民工的角度和立场上分析问题，尤其是在针对实际调查提出方案的同时，应更多地为农民工提供一些最贴近现实、最贴近农民工的方式方法。

综上所述，农民工“国民待遇”，已成为我们学术研宂的一个重要课题，还有很大空间需要我们去挖掘，去做深入的社会调查研究，深入研究农民工“国民待遇”，有助于我们了解这一时期的农民工，了解其在当前存在的一些问题，进而找到落实农民工“国民待遇”的基本路径，以期推进社会主义和谐社会的伟大进程。

［1］章淑鸯.农民工“国民待遇”之我见［J］.科技信息，2007(12).

［2］王琳琳，冯继康.社会转型期农民工“国民待遇”问题研究［J］.行政与法，2005，(01).

［3］卫应臣.项目工地农民工待遇亟待提高［J］.工友，2007(05).

［4］郭金玲.改善农民工待遇的途径和方法X［J］.新乡教育学院学报，2005(04).

［5］王宪阁，徐丽娜.苏南地区农民工同城待遇问题研究——以苏州市区为例［J］.苏州科技学院学报(社会科学版，2007(03).

［6］崔燕改.阶层之间待遇的差异性及不公平性——农民工与几个阶层的实证性比较分析［J］.全国商情(经济理论研究)，2008(10).

［7］赵婧，杨翠迎，米红.被征地农民养老保险待遇调整方法的探索——以宁波市为例［J］.社会保障研究，2009(03).

［8］麦影.CSR视角看农民工待遇——基于广州市农民工的调查［J］.中国市场，2009(36).

［9］李桃，王志刚.农民工政治参与研究综述［J］.宜宾学院学报，2006(10).

［10］成志刚，罗帅.近十年我国农民工社会保障问题研究综述［J］.湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2007(03).

［11］何晓坚，池子华.近代农民工待遇问题研究综述［J］.苏州大学学报(哲学社会科学版)，2010(02).