构建社区居家养老服务保障体系——以成都市青羊区为例

青羊区委党校课题组

(中共青羊区委党校，四川 成都 610015)

四川作为一个人口大省，老年人口规模大，老龄化势头猛，截止2009年底，全省60岁以上老年人口已达1317万人，并自2000年以来，以平均每年3.77%的速度增长，超过了全国3%的增长速度。针对我省老龄工作在应对老龄化准备过程中存在的理论准备不足、政策准备不足以及保障和服务发展不足等问题，省领导要求各地要坚持“党政主导、社会参与、全面关怀”的老龄工作方针，深刻把握老龄工作面临的形势和任务，切实提高做好老龄工作的主动性和自觉性;要广泛组织动员各部门、各行业力量，有效整合各种社会资源，形成党政主导、统筹各方、整体联动的大老龄工作格局;老龄委各成员单位要充分发挥职能作用，恪守为老之责，善谋为老之策，多办利老之事，积极履行涉老职责。近年来，青羊区委区政府深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民的理念，按照“党政主导、社会参与、全民关怀”的基本方针，针对辖区人口老龄化快速发展的实际，依托社区丰富的养老资源，探索构建以社区居家养老服务为龙头，带动家庭养老、社区养老、社会机构养老协调发展的社会养老服务保障体系建设，实现了政府有限资源利用效益的最大化，有力促进了社会和谐。

一、青羊区推行社区居家养老服务的背景

青羊区作为传统的中心城区，人口老龄化已进入“加速期”，呈现出老年人口规模大、老龄化势头猛、老龄社会到来早、高龄老人比例高等特点。

一是老龄化趋势加重。截止2009年底，青羊区年满60岁以上的、户籍在青羊区的老年人有10.2万人，占户籍人口总数的19%，其中90岁以上的老年人1594人、百岁以上老人31人，空巢老人15300人，占老年人总数的15%，70岁以上低保老人774人，老龄化趋势严重，空巢老人比例过大，家庭养老功能不断弱化，政府所承担的社会养老压力不断增大。

二是社会养老机构发展滞后。近年来，青羊区积极引进民间资金，先后兴建了“稻麦园养老院”、“荷塘花邨”、“青羊颐乐福利中心”等三家民办养老福利机构，总床位数700余张，仅能解决全区不足1%老年人的养老问题，99%以上的老人只能居家养老。同时，养老院存在活动设施少，服务质量不高，医疗保健、精神慰藉不到位等问题，与现实的养老需求差距较大，社会养老的巨大需求与社会养老机构发展不充分的矛盾十分突出。

三是老年人居家养老的传统观念依然较强。2010年5月青羊区一项调查问卷结果显示:在养老方式的选择上，仅有9%的老年人选择机构养老;在养老机构自然环境的选择上，80%以上的老人认为交通便利、就医便利是选择养老机构时最注重的环境因素;而在养老机构的距离选择上，住家附近和离住家附近30公里即半小时车程以内是绝大部分老年人的理想距离选择。

从青羊区老年人基本状况的分析，我们看到，由于我们是在经济尚不发达的条件下直接进入人口老龄化社会的，“未富先老”是明显的特点，从个人来看，相当一部分老年人没有足够的经济支付能力来换得自己认可和喜欢的养老服务方式，这也是仅有9%的老年人选择机构养老的重要原因。从社会角度看，一方面，完整的社会保障体系、适应目前老龄化现状的基础设施、服务保障机制体制尚未建立起来，政府在短时间内也没有足够的财力来应对众多老年人的养老需求。因此，探寻符合本地实际，又为广大老年人所能接收的养老模式，显得尤为迫切。正是基于这种认识，青羊区把建立依托社区的居家养老方式作为解决养老问题的必然选择。

所谓依托社区的居家养老方式是:老人虽然家住社区，但是享受的不是传统意义上自己照顾自己的居家养老，而是由社区为老年人提供如同养老机构在日常生活照料方面提供的廉价、优质的全方位服务。这种新型的依托社区的居家养老方式集中了传统家庭养老与机构养老的两方面优点，既减轻了老年人及家庭的经济负担，满足了老年人“恋家”情结，又节省了养老的福利资金投入，是适应我国当前“未富先老”人口老龄化特点的社会养老新模式。根据这一思路，青羊区把养老建设的工作重心从注重社会养老机构建设转变到如何为依托社区的居家养老提供帮助上来，转变到尽快建立健全社区老年福利体系上来。

二、青羊区推行社区居家养老服务的主要做法

青羊区按照“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的要求，将社区居家养老作为老年人群体福祉体系建设的重要内容，加大政府投入力度，不断丰富和完善社区居家养老服务体系和服务内容，提高养老保障质量和水平，推动了社区居家养老与社区建设的互促式发展。

(一)完善规划措施，保障社区居家养老有章可循。自2006年起，青羊区将社区居家养老服务列入国民经济和社会发展总体规划纲要，计划用10年时间，建立起相对完善的社区居家养老服务保障体系。政府先后出台了《青羊区开展社区居家养老服务(试行)办法》、《青羊区深化居家养老服务的实施意见》、《坚持城乡统筹推进老龄事业发展的意见》等政策，进一步明确了部门、街道、社区在推进社区居家养老服务的责任，建立完善了条块结合的区、街、社区三级推进机制。同时，将社区居家养老服务作为政府为民办实事项目，纳入财政预算，并逐年加大投入，强化了社区居家养老服务的财政保障。

(二)夯实基础工作，保障社区居家养老有序推进。社区是养老服务的重要载体，青羊区不断加强完善社区功能，加大对社区软硬件打造的投入，夯实社区居家养老服务的基础。一是建立完善服务网络。在全区74个社区设立了“社区居家养老服务工作站”，建立完善了社区工作者、社区志愿者分片包干制度，为空巢老人提供“5+X”服务(“5”指广泛告知、经常问候、热线咨询、安全检查、应急求助;“X”指按老年人需要提供助老服务)。同时，政府还投入80余万元，在54个社区为孤寡老人安装了呼叫救助“一键通”平台，搭建起了社区养老服务保障的现代化信息平台。二是不断拓展服务项目。依托社区卫生服务中心或社区卫生服务站开展了治未病项目，定期免费为辖区老年人开展体检、健康咨询等治未病服务，为每位老人建立健康档案。每个社区根据自身不同情况，还分别开展了送餐服务、住院护理、安全检查等社区服务项目，有效满足了老年人的日常需求。三是营造良好社区文化氛围。在社区文化建设中突出“尊老敬老”理念，在全区各个社区发起了“结对帮扶”、“邻里互助”和“邻里守望”活动，将政府资助服务以外的空巢老人纳入关注、巡查、探视的范畴，构建起了政府主导，街道、社区、邻里相互衔接的关爱资助帮扶体系，成功打造了西御河街道“和谐邻里”、太升“邻里互助”等助老服务品牌。

(三)注重特色服务，保障社区居家养老有的放矢。青羊区根据老年人实际需求，结合自身优势资源，不断创新养老服务保障方式。投资80余万元，在全市率先推行了老年人日托服务，在社区建立日间照料室或托老服务站，按每位老人10－20元的标准，由社区提供包括休闲、娱乐、保健、餐饮、住宿在内的全天候的照顾。目前，已建成的石人南路社区和青羊区社区服务中心托老服务站，在近2年时间里，先后接待了3万余人次的托老服务，受到社区老人和子女的高度赞誉。到2012年，将在14个街道的15－20个社区规划建设不低于200平方米的托老服务站，并新建11000平方米区养老服务中心，以及3个面积为700平方米的街道养老服务分中心，逐步搭建起区街社区三级居家养老服务平台网络。同时，充分发挥文化、体育资源丰富的优势，由政府指导各个社区建立起了腰鼓、交响乐、小品表演、气排球等老年人文体队伍，区政府每年组织召开社区老年人文化体育比赛，并给予一定奖励，全区老年文体活动得到极大的丰富和发展。2009年，青羊区老年气排球队还在全国大赛中夺得了冠军。

(四)扶助困难群体，保障社区居家养老公平公正。相对于全省和全市的其他地区，青羊区老年人的平均收入一直处于较高水平，绝大部分老年人经济条件较好。为此，青羊区将高龄、贫困、独居、空巢、残疾、优抚、“三无”等困难老人作为政府提供社区居家养老服务的重点，政府每年安排150余万元财政预算为这部分老人提供补贴与服务，并通过建立完善的资助服务对象评估机制，采取社区公示、随机抽查等方式，确保了每一位符合条件的老人均能享受到免费、补贴服务，扩大了保障和救助覆盖范围，较好地解决了困难老年人的基本生活保障问题。

(五)结合社区就业，提高社区居家养老综合效益。青羊区十分注重社区养老综合效益的实现，积极探索社区养老与社区就业相互结合的方法与路径。在每个社区托老服务站、社区居家养老服务工作站都留出1－3个职位面向大学生、“4050”人员等群体组织公开招聘。同时，按照就近原则，在全区组织招聘了43名下岗失业人员作为居家养老服务队，通过加强培养、签定协议、挂牌上岗等方式，为720名空巢老人提供居家养老服务，老人满意的将额外给予100－150元/月的实物补贴，实现了一种岗位两种关爱。青羊区还采取购买服务的方式，鼓励和支持社会机构参与到社区居家养老服务中来，为居家老人广泛提供健康咨询、家政服务等产品，并对招聘大学生、“4050”人员的社会机构给予政策倾斜。

三、青羊区推行社区居家养老服务保障的几点启示

青羊区在探索发展社区居家养老服务保障中，为社区居家的老年人较好地提供了生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务，缓解了政府压力和社会矛盾，为我们解决养老服务这一全局性社会问题提供了一些有益的启示。

第一，实施多措并举是养老服务保障应当坚持的方向。未来10年，我国将进入老龄化的高峰，社会养老压力十分巨大。受传统的养老观念、居高不下的家庭空巢率、有限的政府资源等因素的影响，单一的家庭养老、社会机构养老或者社区养老都不能够完全有效的解决社会养老问题。青羊实践证明，政府抓住社区养老这个关键环节，同时鼓励和倡导家庭养老、引导和扶持社会机构养老，形成多措并举、相互补充、相互促进的局面，可有效解决不同层次、不同需求的养老问题。

第二，尊重文化习惯是养老服务保障应当直面的课题。受传统文化习惯影响，不愿离开熟悉的社区、不愿离开子女，是多数老人和子女的普遍心理。因此，单纯的社会机构养老难以解决我国养老问题。青羊区探索把社区服务与老人居家养老结合起来，让老人在社区得到周到的养老服务，受到了老年人及其子女的认同与好评。这一实践表明，养老服务应坚持“以人为本”，尊重传统文化习惯，探索与老人及其子女需求相适应的养老服务方式。

第三，完善社区功能是养老服务保障应当把握的重点。青羊区在探索社区居家养老工作中，把养老服务与社区建设有机结合起来，依托社区完善的公共服务功能和服务网络，针对性地加大养老服务设施和队伍建设，健全了社区养老服务功能。实践表明，完善的社区功能是社区承载居家养老服务保障的基础，要将养老服务功能纳入国民经济和社会发展总体规划和社区建设整体规划，加大硬件设施投入力度，建立较为完善的服务网络，建设高素质的社工人才队伍，形成较为完善的社区功能配套，才能有效地满足老年人多元化的养老需求，不断推动社区养老服务保障事业发展。

第四，关注困难群体是养老服务保障应当重视的问题。养老服务保障中最需要帮助的是困难群体。青羊区在社区居家养老服务保障中，把对高龄、贫困、独居、空巢、残疾、优抚、“三无”老人等困难群体的养老服务放到更加突出的位置，安排专门财政预算为这些老人量身服务，让这些老人有尊严而又体面地与其他老人一道安享晚年。实践表明，社区居家养老服务作为一项基础性的公共服务，在抓好面向全体老人的普惠服务的同时，突出对老年困难群体的关怀，体现了社会的公平公正原则。

第五，统筹整合资源是养老服务保障应当选择的路径。青羊区推动社区养老服务保障中，依托养老服务保障开发岗位解决部分社区居民就业，让老人熟悉的邻里乡亲照顾老人，无论是工作成本还是服务效果，都受到了很好的综合效益。这一实践启示我们，在养老服务保障压力越来越重的形势下，通过联动推进、购买服务和鼓励志愿者行动等方式，把社区公益就业、志愿服务、专业机构服务等资源整合起来，引导社会力量广泛参与到社会养老服务保障中来，逐步形成政府引导、全民参与的社会养老体系，是当前养老服务工作应当选择的路径。