辛亥革命对中国政治发展的历史贡献

2011-08-15岳世平

中共四川省委党校学报 2011年2期

关键词：政治

岳世平

(中共厦门市委党校,福建厦门 361027)

一、政治变革方面:结束封建帝制,促进政治的巨大变革

亨廷顿的政治发展理论认为,政治发展的动力在于政治革命和改革。[1]辛亥革命带来了国家政治结构近千年来前所未有的巨大变动,它使中国政治最终脱离了神权政治的影响。[2]“君主之命命己终,世局统统归共和。”[3]孙中山在《临时大总统就职宣言书》中公开否定封建专制主义制度,“能尽扫专制之流毒,确定共和,以达革命之宗旨,完国民之志愿,端在今日。”[4]临时政府的成立,宣告了“由平民革命以建国民政府,凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民共举。议会以国民公举之议员构成之,制定中华民国宪法,人人共守。敢有帝制自为者,天下共击之。”[5]它的意义在于结束了“朝代国家”形态,而代之以“共和国家”的形态。传统社会中,皇帝操纵一切权力又凌驾于一切人之上,所谓“天下之事无大小皆决于上”。辛亥革命以暴力推倒帝制,代之以中华民国,否定了历代相沿的专制体制,结束了中国传统社会。“辛亥革命推翻了清朝在中国 2682年的统治,结束了中国二千余年的封建帝制,辛亥革命创建了民主共和政体,建立民国,使民主共和国的观念从此深入人心。”[6]

二、政治现代化方面:分化政治权力结构,促进政治的现代化

政治发展的手段和标准是政治制度化。[7]“政治结构分化是政治现代化的实质内容和主要衡量标准。”[8]美国著名政治学者加·A·阿尔蒙德指出:“政治发展在结构方面的表现就是分化。它包括的内容有:(1)立法、司法、行政、军事等部门之间的职能专门化和结构分工。(2)立法、司法、行政等部门内部结构的进一步分殊化以及公务人员的进一步专业化和技术化。等等 ”。[9]

辛亥革命引起了政治结构的分化,将职能机构专门化。在政府机构的组成上,让法律、军事、行政和科学等具有特殊功能的领域从传统的政治领域中分离出来,成为单一的、专门化机构。

——在立法机构方面,临时参议院为行使立法权的最高国家权力机构。临时参议院由各省都督所派参议员 3人组成。临时参议院的议事规则和方法,基本上是实行多数表决和总统及各部连带责任制。1912年独立各省的咨议局纷纷改为省议会。1913年初,各省第一届省议会宣告成立。各省议会,擎肘行政,渐成习惯。一些省份的县还成立县议会,许多地方的省议会也积极参与本省的政治活动,认真履行立法职权,立法活动相当出色,“凡是县政的预算决算及地方兴革各事均须由议会通过”。[10]如湖北省临时议会与第一届议会,先后提出财政、教育、民生、弹劾等法案 200多件,颇有成效。[11]1912年 1月,浙江省临时议会正式成立,议员来自浙江省 11个属地。据记载:“军政府内复设参议会为临时议事机关,…,…被举为参议员者,凡施行全省之重要政务及一切规章,参议会均有议决权。”[12]还制定和颁布了《浙江军政府临时约法》,这是浙江第一部资产阶级性质的约法。按《约法》规定,议会能“议决法律及预算税法、募集公债、与国库有负担之契约,审理决算。议会对都督及政务员可以提出质问和弹劾。”议会在财政政务各方面还充分享有监督政府、甚至控制政府之权。

——在行政机构方面,主要由总统和行政各部组成。行政机构的最高职位是临时大总统,副总统为其副手,均由各省代表选举产生。临时大总统的直辖机关分为两类:一类是总统府的秘书处,下设总务、文犊、军事、财政、民政、英文、电报等七科。另一类是各局,包括法制局、印铸局、铨叙局、公报局以及参谋部等机关。它们都是协助大总统办理政务的机构。临时大总统在国家政权中负有实际的政治责任,权力很大,对于若干职权的行使,如行政权、覆议权、统军权、宣战、媾和、缔约权等等,虽规定要取得临时参议院的同意,但在原则上并不对其负责。临时政府的行政机构为行政各部。依据各省都督府代表会议 1912年 1月新修订的《临时政府组织大纲》(以下简称《组织大纲》)和1912年 1月 3日通过的《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》的规定,设立陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通等 9个部。各部设总长一人,次长一人。行政九部都直属临时大总统,辅助临时大总统履行政务。

——在司法机构方面,坚持司法独立。司法独立体现在《约法》规定:“法院之编制及法官之资格以法律规定之”,“法官独立审判,不受上级官厅之干涉。”使得资产阶级的议会政治在地方得到了体现。

三、政治制度化方面:建立资产阶级共和制度,促进政治的制度化

政治发展的进程中,制度文明是核心,它更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。[13]辛亥革命催生了新的政权组织机构和程序。根据《组织大纲》,临时政府的中央政治制度,基本按照三权分立原则,是一套全新的民主共和制度。

——在立法权方面:国会是民主共和制度的核心,是国家最高权力机关。清末“预备立宪”时所设立的资政院仅具有咨询、建议权,且议员并非完全民选,因此并不具备真正国会的特质。辛亥革命后建立的南京临时参议院“以各省都督府所派之参议员组织之 (《组织大纲》第 7条 )”,参议员共有 42人,来自全国 17省区。[14]参议院设议长,议长“由参议员用记名投票方法互选之,以得票满投标总数之半者为当选《临时政府公报》(第 1-2号)”。南京临时参议院任内最主要的贡献是《临时约法》的制定与颁行。同时,围绕国都、约法制定权等问题,参议院不顾临时政府的反对,有效地行使了立法权力。其职权有 8项[15]:(1)议决宣战、媾和、缔结条约及议决设立临时中央审判所之权;(2)大总统任用各部长及派遣外交专使的同意权;(3)议决临时政府之预算;(4)检查临时政府之出纳;(5)议决全国统一之税法、币值及发行公债事件;(6)议决暂行法律;(7)议决临时大总统交议事件;(8)答复临时大总统咨询事件。参议员议决事件由议长具报,经临时大总统盖印,发交行政各部门执行。后来还出现了参议院与总统之间的抗衡,这都显示了南京临时参议院角色的专门化、自主化。

——在行政权方面:1911年 12月 29日孙中山当选为中华民国第一任临时大总统,1912年元旦宣誓就职,临时大总统经临时参议院同意后,有行政、统军等权力。职能上掌管九部三局,配以较为系统的国务员分工分层分级管理体系。这些政治功能的分化,使得科层组织变得更精密、更复杂、更有纪律性,形成良好的反馈机制。总统选举产生,有一定任期,其权力在法律规定的范围内活动并受人民的监督。按《组织大纲》规定,临时大总统得参议院同意,有设置司法机关的权力,但因当时的特殊形势,司法机关实际暂属行政系统。这样,虽不完整,但三权分立的框架己初步形成。

——在司法权方面:1912年 3月颁布的《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》)明确增设法院,赋予司法独立的权利,并增加了参议院对大总统和国务员的弹劾权,国民共同分享统治权、联合执政、共同执政,是孙中山对三权分立学说的重大发展。通过加强权力制衡的方式,防止西方国家政权特别是立法机构滥用考选权和监察弹劾权的弊端再现,使相互制约的制度更加完整。孙中山曾说:“我期望在我们的共和政治中复活这些优良制度,分立五权,创立各国至今所未有的政治学说,创建破天荒的政体,以使各机关能充分发挥它们的效能。”[16]以五权分立学说建立起来的中华民国政治制度,将近代中国政治推向一个新的发展阶段。

四、政治模式方面:建立责任内阁制,促进政治模式与权力运作方式的规范化

发端于辛亥革命的责任内阁制,是中国政治发展史上重要的政治模式和权力运作方式。宋教仁曾称赞说“国势之盛衰强弱,全视其运用国家权力机关组织为准,而内阁则尤众机关之总汇,行政之首脑也。”[17]在责任内阁制下,总统作为国家元首,只处于“虚尊”地位,一般不掌握实际权力。作为国家行政部门的内阁,形式上虽由总统下令,实际上内阁不须听命于总统,由议会产生并对议会负责,总统对于内阁会议所决定了的政策也没有否决权;总统发布的法律文书必经内阁副署,以此表明内阁对于全国国务负有责任,未经内阁副署而由总统发布的法律文书统归无效。民国初年,经过激烈争论,责任内阁制度最终由《临时约法》确定实行。“采用内阁制有二长:第一,预防专制政体之复活;第二,使政治上富有弹性。”[18]“还可以消灭党争于无形,清内患而御外侮。”[19]

五、政治权威方面:制定系列法律法令,促进政治权威的法理化

辛亥革命在中国开始建立法理型政治权威。《临时约法》作为正式宪法制定前的国家根本大法和中华民国的政治权威,是传统型权威转化为法理型权威的主要标志,它是中国政治发展过程中的重要里程碑。其颁布的法律涉及政治、经济、司法等多方面:

——政治方面:政府成立之初发表的《对外宣言书》多次重申保护人民的民主、自由权利,称:“吾人必求所以增长国民之程度,保持其秩序,当立法之际,以国民多数幸福为标准。”孙中山在《中华民国建设之基础》中说:“政治主权在于人民,或直接以行使之,或间接以行使之,其在间接行使之时,为人民之代表者或受人民之委托者,只尽其能,不窃其权。予夺之自由仍在人民。”[20]从法理角度看,主权在民意味着权力从君主手中转移到了人民议会手中。

——经济方面:时政府专门颁布的《令内务部通伤所属保护人民财产文》(第 6号)明确规定:“临时政府成立以来,即以保护人民财产为急务。”[21]“凡人民财产房屋,除经正式裁判宣告充公者外,勿得擅行查封,以安间阎。”[21]它保护了人民的利益,体现了资产阶级私有财产神圣不可侵犯原则。为规范商业银行的秩序,临时政府拟订了《商业银行暂行则例》14条,规定:“凡开设店铺经营贴现、存款、放款、汇票等事业者,……总称之曰银行。”[22]实业部也拟定了《商业注册章程》,规定工商企业成立须到实业部登记注册、领取执照,以便“注重公司财产,保卫债主权利,上以裕国课之支艰,下以顺商户之吁恳。”[23]工商部颁布的《暂行工艺品奖励章程》,把专利权的授予严格限制在工艺品的首先发明者及改良者之内,并规定了具体年限。[24]据统计,1912-1916年,其经济立法达 80多项。

——司法方面:定法令制度来维护司法独立。《临时约法》规定:“法院以临时大总统及司法总长分别任命之法官组织之。”《临时大总统关于禁止刑讯致内务司法两部令》明确规定:“法官独立审判,不受上级官厅干涉。”[25]政府公开宣称:“司法官署,及何种案件,一明确规定,不论行政,概不准刑讯。鞠狱当视证据之充实与否,不当偏重口供。其从前不法刑具,悉令焚毁。仍不时派员巡视,如有不肖官司,日久故智复萌,重煽七清遗毒者,除夺官职外,付所司治以应得之罪。”[26]“所有司法人员,必须应法官考试合格人员,方能任用。”[27]此外,民初政府还颁布了《法官应杜绝应酬令》、《法官宜避嫌疑》、《司法官惩戒法》、《司法官惩戒审查规则》、《司法官惩戒处分执行令》、《司法官惩戒法适用条例》、《司法官升转暂行规则》等系列法令,对法官的职业操守也做出了明确规定,这对以后法官职业行为的规范化产生了积极影响。当时的法院组织法还列有专条,禁止法官参党。1912年 12月,司法部发表命令,要求己加入政党的法官要声明退出。[28]1912年 9月,还颁布实施了中国历史上第一个专门关于律师制度的单行法规一—《律师暂行章程》。成为中国施行律师制度的开始。

——吏治方面:时政府还制定法令制度加强对吏治的改造。孙中山认为,要从根本上解决清王朝腐败吏治遗留问题和南京临时政府吏治的混乱问题,“莫如速行文官试验,将其所得之才,分发各省,律得改革之真际,而地方赖以巩固,即国本赖以不摇。”[29]因此,在孙中山直接领导下制订了一系列选拔官吏和官吏监督管理制度,如“文官考试章程”、“文官考试委员会官职令”、“文官考试令”、“外交官及领事官考试委员会官职令”、“外交官及领事官考试令”等草案。[30]初步规划了南京临时政府的官僚制度建设。

六、政治民主方面:赋予国民政治、选举、立党与集会结社权利,促进政治的民主化

亨廷顿认为,“区分现代民主国家和传统国家,最重要的标志是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响。”[31]可见,政治民主化是政治发展的一项重要标志。

——国民政治权利的扩大。《临时约法》规定:“中华民国之主权,属于国民全体。”并且还规定中华民国国民一律平等,享有言论、出版、集会、结社、信仰等自由,享有请愿、陈诉、选举和被选举等民主权利。[32]这极大提高了知识分子和其他社会成员的政治参与意识,他们对国家政治生活表现了极大的关注,出现了“任官举职,权柄恒不自上。往往司长所辟除者,地方人民辄投函或径渴司要求更易,甚至已易数人不能决”[33]的社会状况。在国家政治结构中,经由普选产生的议会机构拥有较高权威,包括大总统在内的重要官职均需选举或认可方能产生,各项法律、法令和重大行政事务也需经批准方可实施。

民众还通过创办报纸、杂志,组建通讯社,积极参与政治。民国成立后,通过创办报纸等方式积极参与政治一时成为时尚。如《民权报》、《自由日报》、《社会日报》、《觉民报》、《共和报》和《女子共和日报》的出版。国民党、进步党等大党,则各自拥有数十家报刊,遍布许多省市。“一时报纸,风起云涌,蔚为壮观。”[34]据统计,民国成立的一年左右时间,全国的报纸由清末的约 100种,迅速增加至 500种,总销数达 4200万份。[35]当时相当多的人认为,“共和时代,舆论为法律之母,无论为官为商,总须与报界联络。”[36]蔡元培曾说:“当时思想言论的自由,几达极点。”[37]使人们从各个方面参与政治,行使民主权利。

——选民资格的拓宽。临时参议院制定的《国会组织法》对选举国会议员的就“居住选区二年以上”的规定而言,己较清季的十年要求大大缩减。就 500元的不动产而言,比之清季的 5000元要求,亦己削减 9/10。从选举法规定的条件与选后议员结构来看,选民基本上是工业、金融业资本家、绅商、教育、新闻业者、小业主、中小官僚和农村地主、富农。最活跃的参与分子主要是新兴的市民群体,或者说是城市中崛起的中产阶级社会精英。与晚清咨议局选举标准比较,第一届国会选举在年龄、财产、学历等方面的限制并不严格,相当宽松。所以通过特定选举制度产生的国会议员普遍年纪较轻、经历简单,多为来自中下阶层知识精英。[38]据统计,在 1912年的全国大选中,登记的选民平均每省 150多万,总数达到 3400多万,比例约占当时全国人口的 10%,[39]而 1908年清政府进行资政院和诸议局选举,有选举权者仅占总人口的 0.4%。[40]从中可看出,政治参与主体扩大了,针对民初国会大选,孙中山曾说:“此次国会议员之选举,本党竟得占有过半数…,…足见国民尚有辨别之能力,亦可见公道自在乎人心。”[41]

另外,孙中山在给一些妇女团体的回信中提出:“天赋人权,男女本非悬殊,平等大公,心同此理……女子将来之有参政权,盖事所必至。”[42]据此,临时参议院通过了女子有参政权的议案,破天荒地宣布赋予几千年来备受歧视的妇女以参加各级政权的权利。这些都把中国的政治发展理论提升到一个新的高度。

——允许政党的成立和集会结社权利的赋予。辛亥革命开中国政党政治之先河,政党政治此后迅速发展,国民政治活动纷纷被规范在政党或政党性社团的领导之下。民国初年各阶级、阶层均积极创建政党,并通过政党实现执政或参政之目的。当时,影响较大的政党主要有 1911年 11月建立的中国社会党,1912年 1月建立的中华民国工党,1912年 2月建立的统一共和党,1912年 3月建立的统一党。[43]1912年,同盟会与统一共和党合组为国民党后,党势进一步扩大。国民党系统的交通部、支部、分部以及事务所等下属地方组织有近百个,遍及各省、各商埠及海外华侨密集之地。再如共和党,据初步统计,下属支部 34个,分部 293个,党员人数号称 50万,其中仅上海事务所下属党员就有6万多人。[44]政党的成立,扩大了政治参与的深度。

《中华民国临时约法》赋予人们集会结社的权利。据不完全统计,自武昌起义至 1913年底,新成立的公开的团体就有 682个,其中政治类团体 312个,主要集中在京、津、沪、南京、广州等地,而京、沪两地又占了 1/2以上。[45]除政党系统外,许多政党还设有协进会、研究会、联谊会等外围组织,当时,影响较大的政治团体主要有 1912年 1月成立的“民社”、“共和建设讨论会”、“中华民国国民共进会”和 1912年 3月成立的“中华民国联合会”等。各地商会在这一时期也充满了活力。直隶商会及各地商会于 1912年 11月初在北京召开的全国工商会议,上书请求修改选举法。[46]此外,经济协会、拓植协会、中国实业研究会、中国实业会等实业团体其他一些社会经济组织也应运而生。据不完全统计,1912年创立的各种实业团体就有 40多个,遍及西北、华东、东北等省区。从 1911年 10月到 1913年4月的一年半时间里,先后成立的党、社,共计 386个。[47]社团的成立,扩大了政治参与的广度。

七、政治文化方面:扫除恶风陋俗,促进政治文化的世俗化

辛亥革命冲击了传统的意识形态,使人们在思想观念上产生了深刻的变化。它“明显打破了中国社会的价值系统与政制系统的高度整合,松解了政治对经济和文化的刻板控制,造成了文化相对自由发展的可能性,尤其是为中国社会的价值重建工作提供了某些便利。”[48]民国初年,临时政府还意识到“社会之良否,系乎礼俗之隆污,故弊礼恶俗函需厘正,以固社会根基。”[49]全国出现了一场扫除恶风陋俗的运动,用民主、科学、人道的新风去替代专制、迷信、残暴的陋俗。首先废除封建衙门的陈规陋习,树立起资产阶级新政府廉洁、平等的“公仆”形象。临时政府明确规定:“官厅为治事之机关,职员乃人民的公仆,本非特殊之阶级,何取非分之名称。…,…,嗣后各官厅人员相称,咸以官职,民间普通称呼则曰先生、曰君,不得再沿前清官厅恶称。”[50]这样,孙中山领导的南京临时政府正式确立了政府官员是人民“公仆”,全力扫除了中国旧官场恶习。

民国建立,以衣冠“昭名分,辨等位”的规制被抛弃,单调古板的服饰开始丰富起来。婚丧仪式,也趋向于文明简洁,移风易俗的变革,引发了人们对民主科学的追求,在更深思想层面上实现了人的觉醒。临时政府还颁布了一系列有利于推行民主政治和发展资本主义的政令,如:命令各省官厅焚毁刑具,废止刑讯;取消清朝律令中各类“贱民”条令;禁止买卖人口;废除主奴身份;禁止赌博、缠足、吸食鸦片;提倡普及教育,删除旧教科书中的封建内容。“冀使自由、博爱、平等之义,实力推行。”[51]各种提倡人权的社会团体与报刊杂志也应运而生。这样,传统的臣民意识走向式微,国民意识开始萌生。

[1][7]孟军.国内外亨廷顿政治发展理论的研究综述[J].中南大学学报 (社科版),2007,(6):646-650.

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[3]天冀.共和政体之沿革[J],进步,1912,(1).

[4]中国第二历史档案馆编.中华民国史档案资料汇编 (第二辑)[M].江苏人民出版社,1981.2.

[5]孙中山选集 (上卷)[M].北京:人民出版社,1956.69.

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[10]费璞安.吴江光复前后回忆[A].辛亥革命回忆录 (第 4集),1963.280.

[11]湖北省议会报告自行停止议事电[N].时报,1914-02-08.

[12]褚辅成.《浙江辛亥革命纪实》之辛亥革命[M].上海:上海人民出版社,1957.157.

[13]邓小平文选 (第 2卷)[M]。北京:人民出版社,1994.333.