河南新型警务模式的学理探析

2011-08-15徐志豪

浙江警察学院学报 2011年1期

关键词：公安分局警力分局

□徐志豪

（中国人民公安大学，北京 100038）

河南新型警务模式的学理探析

□徐志豪

（中国人民公安大学，北京 100038）

针对公安机关长期存在的基层警力不足、警力倒挂等现实问题，借鉴近年来吉林辽源、黑龙江大庆等地公安机关警务机制改革的实践，在河南省委的领导及多部门的配合帮助下，河南省全力推行以撤销城市公安分局为重点的公安警务机制改革。从学理视角评价河南的警务改革，至少有这样四个方面的突破：一是优化了公安机关的领导体制；二是实现了公安机关组织结构“扁平化”；三是下沉警务，解决了警力倒挂问题；四是推动社区警务，真正实现了社区民警的专职化。

警务机制改革；新型警务模式；“垂直领导”；社区民警专职化；河南

2010年，河南省全力推行公安机关警务机制改革。改革后，各省辖市都撤销了公安分局，与原有的派出所合并后重新布局，成立大派出所。目前，这次警务改革已在全省公安系统全面启动。河南省警务机制改革受到全国公安系统的广泛关注，这次警改能否引发中国公安系统的改革也成为社会关注的焦点。为此，本文试从学理角度对河南新型警务模式进行初步探讨，向学界求教。

一、河南警务机制改革的背景

（一）公安机关基层警力不足，警力倒挂的现实。河南省作为中原地区的人口大省，目前实有人口已经突破一亿大关，位居全国第一。目前河南全省共有8万多正式民警，警力占全省人口的千分之0.8，而全国警力比例约在千分之1.2至千分之1.3之间，从比例看河南警力配比算中下等。此外，大量警力集中在分局，基层一线警力不足。在这次警务改革之前，新乡市基层警力仅占总警力的25%，三门峡市派出所占市区总警力的比例甚至只有14.2%，作为河南省会城市的郑州，基层警力占总警力的比例也仅为23%。①

（二）近年来公安机关警务机制改革的实践。

1.吉林辽源撤销分局和派出所，设立警察署的警务改革。2003年2月，吉林辽源市进行了一场大刀阔斧的警务改革：撤销市区公安分局和派出所，设立行使县级公安机关执法权限的警察署，变三级管理为两级管理；实施社区警务战略和区域警务战略，近1500名民警重新定岗，500多机关干部充实基层，150多名科所队长转为普通民警，90%的警力沉到一线。但新成立的警察署尚未挂牌，就被辽宁省公安厅的明传电报指令改为公安分局。

时任辽源市公安局局长的任建波说，虽然名字改变了，但辽源的基层警务体制不变，警力在基层的主导思想不改。辽源历时两年的警务改革，引发了公安系统内部和学界的广泛讨论，已被视为中国警务改革的先声。②

2.黑龙江大庆撤销派出所的改革路径。2005年，大庆市公安局决定撤销市区70多个派出所，与10个分局合并后，重新设立20个分局，将市局、分局、派出所的三级管理模式缩减为两级。新设的公安分局，行使县级公安机关和派出所职权，其内部实行“三队一科”建制，即社区警务队、治安巡逻队、刑事侦查队和法制综合科。三个警种分别占警力的30%，综合科占10%。原派出所、分局的“指挥人员”、行政人员下沉基层，派出所长多数变为队长，行政内勤人员则多数作为一线民警。改革后，分县局警力2712人，其中指挥人员118人，行政人员172人，执法人员2422人，占总警力的89.3%，一线警力比改革前增加85.5%。改革实施后，大庆公安局连续五年在黑龙江省评比中排名第一。

2010年11月11日，大庆警务改革进入第二阶段，将交警和公安消防并入公安分局，要求民警“一警多能”、综合执法。③

（三）河南省委及多部门对全省警务机制改革的推动。

1.良好的外部环境是河南警务改革的直接推动力。河南省新乡市在改革之前，曾由地方党委和政府领导带队，率相关职能部门一同到公安机关走访，如此一来，公安机关的改革就有了一个良好的外部环境。

改革往往牵一发而动全身。如果没有其他部门的支持和配合，做不好与其他政府机关和司法机关的衔接，特别是政府编制部门的工作，光靠公安机关一家做协调工作，这样的改革就会比登天还难。但如果有领导自上而下推动，全政府部门参与，改革的阻力就会小许多，问题也就比较容易解决。

2.河南警务改革的开始及推广。2009年12月，河南省委书记卢展工到商丘市公安机关调研，提出了改进警务机制、加强社会管理创新等研究方向。2010年年初，河南省公安厅召开了包括18个省辖市公安局长参加的党委扩大会议，决定在新乡、商丘、济源、郑州四个省辖市进行警务机制改革试点，拉开了全省警务机制改革的序幕。

2010年6月19日，河南新乡率先在全省推行警务机制改革，建立了以“减少层级、警力下沉，一警多能、综合执法，从优待警、严格奖惩，提高效率、强化保障”为主要内容的新型警务机制。改革推行后，新乡市发案率同比下降7.7%，破案率同比上升10.5%；群众安全感和满意度分别达到95.5%和92.7%；综合绩效考评位列18个省辖市公安局第一名。改革初见成效，增加了河南省委、省公安厅在全省推行警务机制改革的决心。

2010年8月30日，全省公安机关警务机制改革暨社会管理创新工作会在新乡召开，决定在全省公安机关推广“新乡模式”。这次会议将全省警务机制改革推上“快车道”。随后，在河南省委的推动下，安阳、三门峡、郑州等市公安局陆续开始了警务机制改革。11月15日前，河南省18个省辖市全部撤销公安分局，这也意味着河南省公安系统警务机制改革全面启动。

二、河南警务改革后的新变化——以新乡为例

（一）取消分局，管理由三层变两层。警务机制改革后，公安系统指挥层级由过去的“市公安局—公安分局—派出所”三层管理变为“市公安局--派出所”两层管理。新乡市以前的6个城区公安分局和所属23个派出所现在被整合为12个崭新的公安派出所。

（二）警力下沉，大派出所制。新乡市取消公安分局后，800余名机关警力下沉一线，基层民警从500名增加到1400名，一线警力在总警力中的比例由改革前的23%提高到66%。警务改革之前，新乡市大的派出所20多人，小的派出所10人左右，而现在每个派出所均达到120人左右，基本形成了一个综合战斗实体和作战单元，确保了第一时间有足够警力来处置应对辖区内的各种相对严重的案事件。④

新组建的派出所设“四队一室”，分别为案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队、交通巡防大队和警务综合室。其中警务综合室是由原政工监督室、警务保障室、办公室、指挥中心和督察大队等部门整合而成，负责日常行政工作。

（三）多警合一，一警多能。新乡市公安局对交警、巡特警、治安警、刑警等警种实行“四警合一”，每名警察同时具备四个警种的综合执法权。这样一来，新乡就构建了情报信息、打击犯罪、治安防控、交通管理、人口管理、城市管理和服务群众一体化的新型警务体制。改革后，群众只要有事，到派出所就可以办理所有的事务，无需来回奔波，实现“一警多能，综合执法。

（四）社区民警专职化。新乡警方在各派出所成立了社区警务大队，专职社区民警由135名增至280余名。规定社区警务大队不参与派出所日常值班，要求社区民警扎根警务室，沉下心来，专门围绕人口管理、纠纷调解、社情信息、安全防范等做好文章。这样一来，就实现了社区民警专职化，使民警在警务室扎下根来，切实承担起矛盾化解、人口管理等职责。

（五）建立了“体外”监督的模式。新乡取消公安分局后，变内设纪检干部、法制民警为市局特派，被派驻的纪检干部、法制民警由市局统一管理，对包括所长、政委在内的派出所全体民警执法办案和遵纪守法情况进行全面监督。

三、河南警务改革中存在的难点及解决途径

（一）新派出所法律地位的界定。所有的改革必须按照法律规定来办，不能突破法律的规定，否则，执法就没有合法性了。我国《公安机关组织管理条例》第6条规定：“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。公安分局和公安派出所的设立、撤销，按照规定的权限和程序审批。”在现行公安机构的设置中，直辖市、省辖市所辖区的公安分局，作为市公安局的分设机构，具有派出机构的性质。这类城市公安分局，既是一线指挥机关，又是实战单位，执行市公安局直接领导、指挥体制。县（市）和区公安分局在乡、镇、街道设立公安派出所。⑤

河南警务改革后，新组建的派出所并非原有意义上的派出所，也不是原来的层级，实际上是把分局和派出所经过重新整合之后，按照新的架构重新设计了一个基层的执法单位。新成立的派出机构实行“一个机构、两种职能”、“一个牌子、两种称谓”。这个执法单位兼有原分局和原派出所的职权，是一个在职能上二者合一的机构。“一个机构、两种职能”就是新成立的省辖市公安局派出机构同时承担原城市公安分局和派出所的职能，具有县级公安机关执法权限。“一个牌子、两种称谓”就是为了服务群众、贴近群众、方便群众，新成立的省辖市公安局派出机构只挂“派出所”的牌子。在具体执法程序和法律文书中，根据法律规定和执法需要，使用“公安分局”和“公安分局局长”的称谓和印章。

过去的分局与当地行政区划对应，现在等于在原有的行政区划内，设立若干个分局，这若干个分局同样对应原有的司法机构和政府部门，只不过在行政组织上做了重新调整，没有突破法律和制度规定。

（二）关于执法权的分配。根据我国刑事诉讼法、治安管理处罚法等法律规定，行政拘留、刑事拘留等涉及限制人身自由的行政处罚和刑事强制措施，以及搜查权、交通管理处罚权、超过500元的罚款等，均需要县级公安机关批准。清华大学法律系行政法学教授余凌云提出，河南警务机制改革后，“大派出所制”下的县级派出所依然属于上级公安机关的派驻机构，不具有侦查、逮捕、搜查、传讯、罚款、没收等权力。撤销公安分局，原来分局的处罚、批准拘留等权限就只能回到市公安局，市局的工作量将大量增加，与提高工作效率的初衷不符。河南新乡改革之初就意识到了这个问题，为了避免在执法权问题上的争议，它把公安分局撤销了，但新机构仍保留原分局和派出所的两个牌子，河南省副省长、公安厅厅长秦玉海到新乡市公安局调研时，当场要求新乡从此以后直接挂派出所的牌子，不挂分局的牌子。

目前，河南的警务机制改革还难以突破这一障碍。改革后，公安分局虽然撤销了，但公章依然保留，以应对涉及申请检察院批捕等法律程序上的尴尬。河南撤销分局虽然难免存在执法权分配的尴尬，但从中国公安施行的条块体制上看，在河南省委及各级市委市政府的推动下，撤销公安分局，限制地方政府对警力的滥用并不会成为问题。如果河南的改革效果好，能在全国推广，那么相应的法律法规修改也会进入日程。

（三）改革中存在的人事问题。任何一个改革最后的难点都是机构和人事，这是最大的难处。虽然河南的改革在级别上暂不做调整，但早晚会涉及这个问题。原先坐机关的警员现在要放到一线上去，工作环境、待遇问题等都会对人员调整带来影响。农村派出所也是改革中的难点。最早开始改革的商丘之所以没有如新乡般轰动，农村派出所正是关键问题之一。

为了尽快开展工作，凸显成效，这次警务改革中，先是制定了民警及干部平级转任，不做任何干部调整的政策。目的是为了先拉开框架，稳定队伍，尽快开展工作。在以后的工作中，再根据基层民警的日常表现、工作成效，按组织程序，择机进行干部选拔。过去基层民警职级待遇很低，现在鼓励民警到基层去，必须在基层干两年才能提拔，基层民警提升的空间很大。

（四）改革中提高人员素质问题。由于实行“多警合一”，每位民警在做好主业的同时，要兼顾其它，实现一警多能、综合执法。如何保证“跨专业执法”的执法质量，也是河南警务改革中不得不面对的问题。河南省改革前已经对民警进行了综合培训，要求民警做到做精主业务、熟练掌握其他业务技能。

四、关于河南警务改革的学理评价

（一）优化公安机关的领导体制。我们国家的公安机关领导体制叫“条块结合，以块为主”，派出所归地方“块”管理。形成大派出所以后，公安机关在“条块结合”上的“条”方面得到了极大加强，即“垂直领导”。在河南警务改革后的新模式下，市公安局直接加强了对各派出所一线的指挥权，公安机关对一线的领导增强了。

（二）实现公安机关组织结构“扁平化”。河南警务改革无疑是符合我国公安管理体制改革基本思路的。即通过减少和压缩层级，以达到有利于管理信息的传递和处理，产生较高效益的目标。公安机关组织结构的“扁平化”，第一，可以避免出现上下级公安机关之间职责权限不清的现象，实现各司其职、各负其责的管理目标。第二，有利于提高公安机关的管理效率，科学、合理地配置警力资源。第三，可以避免因组织结构层次过多而导致信息传递滞后、失真。

（三）警务下沉，解决警力倒挂。过去由于有着三级领导体制，市局和分局领导体制就把大量的警力给占用了。如果还把相当多的警力迟滞在市局和分局的话，一线民警的比例就更低。河南警务改革后，更多的警力沉入一线，警力重心移到基层，改变了以往全省公安系统警力结构“倒金字塔”的状况，使每个派出所都能形成一个综合战斗实体和作战单元，确保了第一时间有足够警力来处置应对辖区内的各种案事件，有利于对社会治安保持高度的敏锐反应，最大限度地服务于人民群众。

（四）推动社区警务。社区警务被称为“第四次警务革命”，是世界上公认的警务革命。第四次警务革命的理念是，产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的主力军是人民群众。社区警务的理论就是必须紧紧地依靠人民群众，把公安机关的触角深入群众中。

河南警务改革后，在各派出所成立了社区警务大队，增加专职社区民警。规定社区警务大队不参与派出所日常值班，要求社区民警扎根警务室，随时接受群众问询、求助，帮助办理各类证照，做到“开门、亮灯、有人”，真正做到了社区民警专职化，切实承担起矛盾化解、人口管理等职责，成为公安机关维护社会稳定的第一道防线，加强社会管理的最基础平台，服务群众的最前沿窗口。