民政廉政风险防范管理的调研与思考

⊙ 驻浙江省民政厅纪检组监察室

民政廉政风险防范管理的调研与思考

⊙ 驻浙江省民政厅纪检组监察室

廉政风险防范管理，是将现代管理科学中的风险管理理论应用于反腐倡廉建设，通过风险识别、风险衡量和风险管理对策选择，达到有效预防腐败的目的。加强民政廉政风险防范管理研究，是民政反腐倡廉长效机制建设的重要内容，也是民政惩防体系行业构建的重要课题。针对这一情况，本文从浙江省实际出发，就如何加强民政廉政风险防范管理进行调研，深入分析当前民政权力的构成和特点，查找民政廉政风险点，剖析风险成因，提出加强民政廉政风险防范管理的对策和措施。

一、民政廉政风险防范管理的概念界定和必要性

（一）风险管理、民政廉政风险防范管理的概念界定。风险管理（riskmanagement)，最早起源于20世纪30年代美国企业的保险管理，到50年代逐渐发展成为一门独立的学科，20世纪70年代以后，被广泛应用于众多领域对风险管理之中。风险管理是指如何在一个确定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程，其中包括：（1）风险识别，即对风险的预测及其可能影响目标结果的认识；（2）风险衡量，即量测、评估风险的不确定性及其可能造成损失的程度；（3）风险控制，即针对各种风险及其可能影响程度，选择风险管理对策，实施风险管理方案。

民政廉政风险防范管理，是将风险管理理论应用于民政系统反腐倡廉建设之中，防范的是廉政风险，管理的是防范工作。它是指针对民政权力运行的各环节中，可能出现的廉政风险进行预测、识别和评估，采取前期预防、中期监控、后期处置等风险管理措施，实现关口前移，把风险解决在萌芽状态，逐步建立从体制机制上预防和治理腐败的长效机制。

（二）民政廉政风险防范管理的必要性。胡锦涛总书记在十七届中央纪委五次全会上明确提出“要进一步加强预防制度建设，推进廉政风险防控机制建设，建立健全预防腐败信息系统。”加强民政廉政风险防范管理，是落实胡锦涛总书记重要讲话精神、探索新形势下建立健全预防腐败长效机制的有效途径；对推动民政反腐倡廉建设，具有重要的现实意义。开展民政廉政风险防范管理，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的本质要求，是创新工作方式，增强反腐倡廉工作前瞻性和科学性的外在要求，是改进工作作风、加强民政干部队伍建设的内在要求，是构建民政系统惩防体系、推进民政事业健康发展的客观需要。

二、民政部门行政权力的基本构成及主要特点

民政部门是管理有关社会行政事务的职能部门，通过对浙江省民政厅行政职能的梳理，民政行政权力基本构成可分为九大类149项，主要包括：

（一）行政许可类：社会组织登记，民办非企业单位登记，基金会登记，公墓建设审批，与境外合资、合作举办社会福利机构的审批，假肢和矫形器（辅助器具）生产装配企业资格认定等7项。

（二）非行政许可类：参与助理社会工作师、社会工作师职业水平考试，社会组织分支机构、代表机构变更登记，民办非企业单位名称预登记，建立天主教区登记，福利彩票公益金管理使用等10项。

（三）行政处罚类：对违反社会组织登记管理法规、规章行为的处罚，对违反民办非企业单位登记管理法规、规章行为的处罚，对违反基金会登记管理法规、规章行为的处罚，对受赠人未征得捐赠人的许可，擅自改变捐赠财产的性质、用途行为的处罚等6项

（四）行政强制类：收缴封存《社会组织法人登记证书》、印章和财务凭证，收缴、封存《民办非企业单位登记证书》、印章和财务凭证，封存《基金会法人登记证书》、印章和财务凭证等3项。

（五）行政监督类：社会组织年度检查，民办非企业单位年度检查，基金会年度检查，管理港澳台居民华侨外国人在本省的丧葬事宜，公墓年度检查，假肢和矫形器制作师管理等17项。

（六）行政确认类：涉外收养登记，审批由省直接管理的地名的命名更名，烈士审核和褒扬，退出现役残疾军人集中供养的确定，退出现役军人残疾评定的确定，补换《中华人民共和国残疾军人证》等9项。

（七）行政给付类：民政救灾经费的分配使用，农村五保和城镇“三无”对象集中供养省级专项资金分配，抚恤金发放，优待补助金发放，军队离休退休人员安置经费分配，军队离休退休干部管理机构经费分配等7项。

（八）内部管理类：厅机关及直属单位机构编制管理，厅机关及直属单位干部人事管理，厅属单位职称考评、职能管理，部门预算的编制、执行，以及预算执行情况的监管，民政系统行政事业性收费管理，厅机关固定资产管理等26项。

（九）其他行政行为：包括行政指导、行政核准、行政备案、行政规划、行政奖励等事务共64项。

从民政行政权力的主要表现看，主要具有四个特性：一是综合性，二是社会性，三是群众性，四是多元性。

三、民政行政权力运行风险点的查找、分布及定级

民政行政权力相对独立和多元化的特征，决定了民政廉政风险分布具有广泛性、集中性等特征。因此，查找民政行政权力运行风险点、评估风险点的分布显得尤为重要。

（一）民政行政权力运行风险点的查找。廉政风险点的查找，是风险识别的必要途径。查找廉政风险点要把握查找路径，以岗位职责为入口，以工作流程为主线，以关键环节为重点，深入查找岗位廉政风险。要“由表及里”，从民政工作表象开始，查找隐含的廉政风险；要“由点到线”，从某项工作任务到相关的其他任务；要“由线到面”，从岗位风险识别延伸到部门单位；要“由下而上”，从个人自我识别到同事、组织帮助指点逐级递进。

（二）民政行政权力运行风险点的分布。从调查情况看，民政廉政风险点，从横向看分布于人、财、物为重点的部门和岗位，从纵向看分布于民政行政权力运行的各个环节。具体呈现以下几个特征：一是廉政风险分布相对集中。民政廉政风险多发在一些重点部门、重点领域、重点岗位，例如，民政经费、专项资金、捐赠款物收支、管理、审批；工程建设招投标和重大设备采购、管理；优抚、福利、移民、救灾救助资金的分配、管理、监督、使用等等。二是廉政风险分布形式多样。从民政系统腐败案件情况看，当前民政系统面临的廉政风险表现形式多样，有权钱交易，有贪污、挪用、私分民政经费，有违规使用民政经费，有失职渎职，还有私设小金库现象等等。三是廉政风险后果危害性较大。民政资金大多是“活命钱”、“高压线”，是社会各界关注的热点，民政廉政风险的发生，直接关系到党和政府在人民群众中的形象，直接影响社会和谐稳定。

（三）民政行政权力运行风险点的分级。根据民政廉政风险的分布及其特征，可以对存在的风险点进行评估和衡量，按照风险大小进行分等定级。以浙江省温州市民政局为例，根据履职特点，把风险点划分为三个等级：一级风险点，是指履职中可能出现贪污、受贿、失职、渎职或滥用职权、玩忽职守，产生违法违纪或造成重大损失的行为；二级风险点，是指履职中可能出现不认真履行或不正确履行职责，可能造成相关领导和直接责任人员接受党纪、政纪处分的行为；三级风险点，是指履职中可能出现违反机关规章制度、办案制度、登记制度、廉洁自律制度等，应当给予警告、诫勉的行为。

四、加强民政廉政风险防范管理的对策和举措

民政系统滋生廉政风险主要是由于思想道德滑坡、监督制约不力、制度建设滞后等原因导致，为此，加强民政廉政风险防范管理，要从民政系统实际出发，从民政惩防体系行业构建着手，采取有针对性的措施，逐步完善六个方面的机制建设。

（一）建立健全廉政风险教育提醒机制。加强思想政治教育，加强理想信念教育，是提高民政干部廉洁自律意识，增加拒腐防变能力的基本途径，也是遏制基层干部腐败行为产生的治本之策。一是要加强理想信念和宗旨观念教育，引导民政干部真正做到立党为公、执政为民。二是要加强廉政文化建设，把廉政文化建设与机关党建工作紧密结合起来，要积极宣传身边的勤政廉政先进典型，同时注重对反面典型警示教育，以案说纪，警钟长鸣。三是要加强针对性教育。突出开展以《廉政准则》为主要内容的78个不准规定的教育，认真落实廉政提醒、戒勉谈话等制度，进一步提高民政党员干部廉政风险的防范意识和抵御风险的能力和自觉性。

（二）建立健全廉政风险全面排查机制。在全面理清岗位职责的基础上，采取自己查、群众提、互相找、领导点、组织审等方法，全面排查廉政风险，重点排查具有人事、财务、工程建设、物资采购、行政审批、行政处罚等权力的工作岗位，特别是要找准“三个岗位”风险。一是找准领导岗位风险，二是找准中层岗位风险，三是找准其他岗位风险。对上述三个岗位的排查，根据廉政风险的大小，可确定为不同等级，对风险等级高的要特别关注，尤其要做好防范工作。

（三）建立健全廉政风险集中管理机制。根据排查的岗位廉政风险信息，经研究审核把关后，在一定范围内公示与公开，并纳入廉政风险信息档案库集中管理，为廉政风险的防控提供依据。同时利用举报投诉、财务审计、执法检查、干部考察、问卷调查等监督渠道和手段，及时掌握岗位廉政风险信息动态变化及其规律，按照干部管理权限向有关岗位发出预警信号，运用督导、纠错、诫勉谈话等方式，及时掌握思想动态，采取有效措施，纠正工作中的失误和偏差，及时化解廉政风险。

（四）建立健全廉政风险防范制度机制。完善的制度是廉政风险防范的重要环节。根据查找出来的岗位廉政风险，按照党风廉政建设责任制的要求，明确防控责任领导和责任人，坚持教育、制度、监督并重，形成以岗位为点、以程序为线、以制度为面的岗位廉政风险防范机制。要坚持按制度办事，制定一整套完整、规范、详细的规章制度。要坚持用制度管权，规范工作流程、完善决策机制，控制自由裁量权，实现权力制衡。特别对“一把手”要建好“四不直接分管制度”，即不直接分管财务、人事、工程招议标、物资采购等。要坚持以制度管人，以政务公开、述职述廉、民主评议等为主要手段，充分发挥内部监督、审计监督和社会外部监督的合力，加强对民政权力的监督。

（五）建立健全廉政风险防范监督机制。要加强岗位廉政风险防范措施落实情况的监督检查，针对民政廉政风险往往表现在资金运行各个环节的特点，要加强对资金运行的源头监管、过程监管和审计监管，建立动态监控机制，强化对民政资金管理全过程监督；要围绕民政资金的使用，开展专项经费的执法检查，把好经费使用关。对执行制度不落实、防范措施不到位的要及时指出、责成整改，保证廉政风险防范机制的有效运行。对不认真开展工作，不积极防控岗位廉政风险，导致分管部门和人员发生违纪违法案件的，要追究相关责任人的责任。

（六）建立健全廉政风险防范优化循环机制。根据现代管理科学理论，建立民政廉政风险防范管理PDCA循环流程：一是计划（Plan），成立组织机构，界定廉政风险，明确工作目标，制定民政廉政风险防范管理方案；二是执行(Do)，重点做好廉政风险前期预防、中期监控、后期处置工作；三是考核（Check），通过单位自查、民主测评、社会评议、领导小组检查，得出考核结果，列出存在的风险；四是修正（Action），针对出现的岗位廉政风险和履职过程中的新问题，及时制定和不断优化防范措施，跟踪督导，形成民政廉政风险防范的良性循环。

基层工作大有可为

福建省漳州市芗城区东铺头街道陈日根认为，基层工作最能锻炼人，最能磨砺人，最能出成绩，通过增强五个意识，会起到事半功倍的效果。一是增强目标责任意识，干好本职工作。责任、角色、定位是一个有机的统一体，如果责任不明确、定位不准确、角色不到位，就容易出现问题，造成工作被动。因此，要立足本职工作，精通本职工作，干好本职工作，不能顾此失彼，荒了自己的“责任田”。要认真对照年度下发的目标、责任、任务、考核标准，集思广益，制定落实措施。要摆正位置，明确责任，定好目标，合理计划，有条不紊地开展好各项工作，抓好各项工作的落实。二是增强沟通协调意识，争取领导支持。沟通是一种能力，协调是一门艺术。街道（乡镇）、社区（村）工作千头万绪，党委、政府主要领导的精力和时间是有限的，不可能面面俱到，关键看如何去争取领导支持。俗话说，有作为才有发言权，要引起领导的重视和支持，必须首先做出成绩。借做出成绩的顺势，积极汇报工作，请求解决困难。要通过汇报，让主要领导了解上级精神和要求，也知道我们在干什么、干得怎么样，从而支持我们的工作。同时，也要多与其他班子成员沟通，争取理解支持。三是增强不断学习意识，提高工作能力。能不能出色完成各项工作任务，关键在于自己是否掌握了与本职有关的政策法规和业务知识，是否弄懂了每项工作的程序，是否把握住重难点问题的解决之法。要自觉把学习作为掌握知识、增强本领、做好工作、提高素质的重要手段，坚持不懈地抓紧抓好。在学习过程中多沟通、多交流、多研讨，通过沟通交流和研讨磋商，相互启发、取长补短、共同提高。要树立终身学习的理念，把学习作为一种乐趣，真正把从事的工作学深学透，使自己成为熟悉业务的“政策通”、掌握工作情况的“活字典”。四是增强求新创新意识，创造性地工作。当前，面对争先创优的新形势，面对街道（乡镇）、社区（村）工作的新要求，我们必须突破传统的思维定势，突破旧的观念束缚，用新的观念、视角、方法去研究工作。对基层来说，创新并非遥不可及，改革是创新，改进也是创新；总结是创新，综合也是创新；自己创造是创新，联系单位实际推广经验也是创新；过去抓不好的事情现在实行新办法抓好了，还是创新；特别是在工作中的困难克服了、问题解决了，就是最实用的创新。因此，看准了的，又合乎政策法规和上级精神的，就大胆地尝试，大胆地实践，大胆地探索。特别要围绕存在的问题、存在的困难、重难点问题去创新，从实际出发，实事求是，创造性地开展工作。五是增强服务群众意识，树立良好形象。街道（乡镇）、社区（村）工作整天与群众打交道，对群众态度的好坏，代表着党委、政府的形象，因此，作为一名基层工作者，要时刻记住保持良好的形象。不仅要关心工作对象，更要关心广大群众，做到思想上尊重群众，感情上贴近群众，行动上深入群众，工作上依靠群众。对群众反映的问题，要认真梳理，分析研究，挖根究源，妥善解决。要甘当小学生，虚心向群众请教，使各项决策和工作真正体现群众意愿，符合群众利益。要善于为民办实事，从群众最现实、最关心、最直接的利益问题入手，帮助解决实际困难，让群众感受到党和政府的温暖，从心底里发出赞叹。

农村福利院应成为新农村建设中关注的重点

湖北团风县民政局贺少银 高聪明认为，农村福利院建设是新农村建设的重要组成部分，在新农村建设谋划工作中，县乡两级政府应把农村福利院的建设作为统筹谋划的重要内容。多年来，农村福利院得以生存和维持，主要依赖于国家核拨的集中供养五保户的供养资金，充其量也只能解决最基本的生活，特别是各地农村福利院大多数是税费改革后利用已撤销的机关、学校等闲置资产改造而成的，设施老化、不配套的问题突出，靠其自身的力量提升档次和改善质量显得力不从心。如果有关部门形成合力，在新农村建设中统筹兼顾，共同关注农村福利院，将会一举多得。县级是关键，乡级是基础。乡镇政府要切实担负起农村五保供养工作的主体责任，认真做好福利院建设规划，整合新农村建设资源，有计划地实施福利院建设，实现福利院设施配套升级。县民政部门要加强农村福利院管理，指导和协调各地有效整合资源，搞好福利院建设，把福利院建设成为新农村建设的窗口，指导福利院发挥辐射带动作用。县财政部门要支持各地各部门整合新农村建设资金，帮助福利院搞好基础设施建设。县交通部门要把通往福利院的道路纳入农村道路硬化项目计划进行硬化。县供电部门要把福利院供电线路纳入农村电网改造计划进行改造，确保福利院正常用电。县水利和各乡镇供水部门要把福利院饮用水纳入“农村饮水安全工程”统筹安排解决，确保福利院用水安全。县文化部门要把福利院作为送戏下乡的一个演出点进行安排，要把福利院纳入“农家书屋”建设计划，帮助建立标准图书室。县广电部门要把福利院纳入广播电视“村村通”工程,帮助安装好有线电视线路,确保福利院电视信号畅通；要把福利院纳入送电影下乡的一个放影点进行安排。县体育局要把福利院列为一个“全民健身点”来建设，配备安装体育健身器材。县农业、林业、畜牧、科技部门要把福利院当作一个科技示范点，将一些新品种、新科技引入福利院生产基地，帮助他们发展养殖业、种植业，绿化院内外环境，并发挥示范带头作用。县卫生部门要指导乡镇卫生院、村卫生室与福利院建立合作关系，帮助福利院建立医务室，明确医务人员，上门为五保对象提供及时、高效、便捷的医疗服务，定期为院民体检。积极鼓励社会各界有爱心的成功人士为农村福利院捐款捐物，彰显其行善积德的传统美德。

单位资源社区共享是“多赢”之举

河南省漯河市郾城区委张遇哲认为，北京西城区月坛街道与驻区国家机关的服务保障部门建立联系，开始尝试与社区居民资源共享，其破冰意义值得肯定。社区是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和人居的基本平台，社区和谐是社会和谐的基础。然而，长期以来，机关单位与社区居民比邻而居，却彼此互不往来，隔着一条看不见的鸿沟。在一些社区遭遇资源短缺、活动场所不足等瓶颈，居民苦于没地儿活动、没处用餐的同时，一些单位餐饮、文体设施却由于受到服务范畴的限制，难以充分发挥作用。一边是“不够吃”，一边是“吃不饱”，为了合理配置资源，2009年民政部发布《关于进一步推进和谐社区建设工作意见》，鼓励社区内或周边单位向社区居民开放内部食堂、浴室、文体和科教设施。不过，对于单位资源社区共享的倡议，群众拍手叫好，单位却应者寥寥。究其原因，一方面是头脑中的特权思想作祟，本位主义根深蒂固，习惯了独享资源的优越感，不愿与社区群众分享；另一方面，单位资源向社会开放，也不可避免面临操作层面的实际难题。比如，单位内部食堂向社区开放，带有明显的经营性质，是否需要办理营业执照并纳入工商管理？外来就餐者增加，会不会影响本单位职工使用食堂？对外开放可能有不法分子混入其中，安全管理又将如何加强？一个个问号，都成为横亘在单位社区资源共享道路上的一道道门槛。必须看到，单位社区资源共享是构建和谐社会、加快节约型社会建设的现实需求，有助于实现社区、单位和社会的多赢。其一，通过共享充分发挥辖区单位的资源优势，最大限度地满足社区居民在物质和精神方面的需求；其二，向公众开放，开源节流，有助于辖区单位提升资源利用的综合效益；其三，促进单位和社区实现优势互补，从而避免资源浪费和重复建设，推动节约型社会建设。月坛街道和国家广电总局等10余部委带了个好头，开放单位内部设施与社区居民共享，把陌生的“邻居”变成了亲热的“家人”。星星之火，可以燎原。期待月坛街道能够在实践中不断探索，积累经验，将单位资源社区共享规范化、制度化；期待今后能够有更多的地方和单位敞开胸怀，与社区群众共享资源，积极主动参与到社区建设中去。

应让温暖永驻贫困群众心间

江西省龙南县民政局曾岗鸣认为，“送温暖”活动是我们党和政府的优良传统，对于帮助困难群众增强战胜困难的信心有着重要的激励作用，对于和谐社会的建设有着强大的促进作用。为此，开展好“送温暖”活动应认真思考以下几个方面的问题，让温暖永驻贫困群众心间。首先，“送温暖”要以人为本，做到“常坚持”。爱心和真情如春风一般为困难群众送去了寒冬里最温暖的阳光，令群众备受鼓舞，但群众还是盼望这种温暖能更长久一些，在他们最需要的时候，及时送去党和政府的关心和关爱，让“送温暖”活动经常不断，变“年终关怀”为“终年关怀”，使困难群众能时时刻刻感受到党和政府的温暖。其次，“送温暖”要因家而宜，因人而宜，做到“量身定做”。党员干部要深入基层，深入实际，充分融入到贫困家庭之中，切实加大调查研究力度，真正搞清楚群众最缺什么，最需要什么，然后根据这些需求制订出形式多样、因家而宜、因人而宜的帮扶计划和解决贫困的措施，多想办法，多谋划点子，多创造条件，从根本上解决贫困群众最关心的热点、焦点、难点问题。再次，“送温暖”要摸清贫困户家庭情况，做到“送得准”。群众盼望县乡及有关部门能够严格把关，认真审查被“送温暖”的对象是否准确，确保把“温暖”真正送到确实困难的贫困户家中，而不能送偏了门，送错了对象，确保送得对送得准。最后，“送温暖”要结合当地实际“挖穷根”。送去的粮油、衣被、资金等实物，只为贫困农户解决了一时的燃眉之急，困难和贫困依旧存在。授人以鱼，不如授人以渔。“送温暖”要向送知识、送技术、送信息、送岗位、送项目等深层次的“扶志”、“扶智”、“造血”延伸，帮助贫困农户“挖穷根”、“究穷源”，从根本上解决他们的生产生活、就业问题。只有这样，才能充分体现“送温暖”的目的和意义。

建设社会养老服务体系需科学谋划

《中国改革报》马广志认为，真正要做到“老有所养”，就必须建立起全面、协调、可持续发展的社会养老服务体系。中国社会养老服务体系建设关系国计民生、全面进步大局，加快养老服务体系建设、切实保障全民老有所养对深入推进中国改革发展具有重大而深远的意义。因此，建设社会养老服务体系，不可草率行之，一定要做到实事求是、科学谋划。首先，要做好全国老年人照顾需求分析，只有清楚、客观、全面掌握中国养老服务需求特征，才能有的放矢地谋划未来、设计发展制度和模式，为不同层次、类别的老年人提供多样化服务。其次，在匹配养老服务资源与养老服务需求、实现服务有效传递的过程中，政府要充分发挥宏观统筹作用，切实履行政府社会福利的主导职责，把贫困、失能失智、病残等特殊老年人的需求满足放在第一位置，协调好福利服务和市场经营的关系，努力实现有限资源的效益最大化。第三，养老服务是直接面对老年人的特殊服务，一定要牢固树立以人为本的发展理念，走规范化、标准化、人性化服务之路，既能结合中国国情，又能与国际接轨。第四，养老服务业是公益性、福利性、综合性的产业集群，养老服务业的发展具有拉动内需、促进就业的显著作用，可以带动老年建筑、老年用品、老年服务队伍、老年保健、老年食品等一系列老年服务产业的发展，对中国应对当前的金融危机也能起到积极的作用。