城市低保工作的现实困境及刑事法律风险研究

⊙ 吕珈慧

城市低保工作的现实困境及刑事法律风险研究

⊙ 吕珈慧

城市低保制度在我国运行已有多年，为保证城市困难群众的基本生活发挥了重要作用。但是由于这项制度实施的时间还不长，积累的经验还有待丰富，在制度落实的过程中也面临着一些现实问题。当前，在经济和社会转型时期，城市低保工作中犯罪行为时有发生。本文从低保对象核实、低保基层服务机构工作、低保有关政策制度等方面，分析了城市低保工作中存在的现实困境，探讨由其引发的刑事法律风险，并提出相应的防范对策。

一、城市低保工作现状

（一）低保对象核实的现实困境

共同生活的家庭成员人均收入是决定低保申请、补助金额、是否退保的根本依据。核实共同生活的家庭成员及其收入成为低保对象核实的核心。低保对象核实的困境：

一是难以确定“共同生活的家庭成员”。近年来，城市低保人员“人户分离”现象日益突出，城市拆迁户中的低保人员大量迁出原居住地，但没有迁出户口，使原住地出现“空挂户”，新住地出现“无户籍户”。此外，城镇化水平的提高和人口流动率的增长，使城市家庭成员的构成越来越复杂化。

二是缺乏一套成熟的制度和方法，家庭收入核实困难，动态管理难度大。在实际工作中，就业形式日益多样化，家庭收入多元化，有的很隐蔽，而且很不稳定，难以计算。再加之，申请人中有一部分人隐报、瞒报、逃避、抵制核查，给低保的核实和管理增添了难度。

（二）低保基层服务机构工作的现实困境

一是工作力量薄弱而工作任务繁重。

按照相关规定，社区“两保站”（社区劳动社会保障和最低生活保障服务站）收到低保申请后，采取入户调查、邻里访问等方式进行初审。实践中，“两保站”2～3名的工作人员，既要负责离退休人员的服务、失业下岗人员的登记和职业介绍等劳动保障方面的工作，又要受理和审查最低生活保障申请并进行入户调查、发放低保金、定期入户走访等低保方面的工作。随着廉租住房和特困医疗救助工作的全面启动，基层城市低保管理工作的压力愈来愈大。

二是基层低保工作经费预算欠合理，低保工作者职业地位有待提高。对低保对象实行动态管理，“两保站”工作人员需要入户调查取证，但实际中交通费通常是私人垫付，较难报销。社区低保员是社区外聘人员，薪酬和待遇普遍不高，这也导致一些工作人员对岗位的忠诚度降低，工作责任心不强。此外，工作对象复杂，容易被人找麻烦，工作人员甚至遭到威胁和恐吓，上级部门的支持保护措施不到位等原因容易影响低保工作人员的积极性和主动性。

（三）低保有关政策制度需有效落实和完善

一是审核程序和监督机制需要切实履行和完善。根据规定，社区“两保站”接到申请材料后进行初审，并在申请人居住地或工作单位张榜公布征求意见。无异议的报送辖区街道办事处审核。审核后报县（区）民政局审批，县（区）民政局必要时可直接对申请人进行入户调查和核实。批准后，由“两保站”张榜公告，无异议的造册登记，发证。现实情况是，低保对象核实困难和低保基层服务机构工作困难，“两保站”的初审难以做到“真实、准确”。而街道办事处和民政局通常只有一名工作人员兼职或专职负责办事处和全区的低保工作，一个人要负责上千人的管理，难以对低保申请、定期审核进行实质性的审查。张榜公布和定期抽查是低保审核中的监督机制，但是由于“人户分离”、人员流动增长使邻里之间的了解程度降低，使张榜公示的公众监督作用大打折扣。同时，街道办事处和民政局的抽查监督受人手不足和调查困难等原因难以有效开展。这样，似乎很完善的低保审核和监督程序在实践中由于各种原因作用被大大削弱。

二是低保信息化、社会化管理进程缓慢。加快低保工作信息化、网络化建设是降低风险的重要手段。经过多年实践，许多地方的“两保站”已配备有电脑设备，但县（区）民政局、办事处、社区之间没有建立低保信息网络，低保数据由“两保站”工作人员收集录入后通过人工报送到上两级管理单位，使低保数据信息的更改具有随意性，缺乏对人为因素控制的有效制度。低保工作信息化进程慢，另一结果是信息资源无法共享，核定工作不公开、不透明，现实表现是存在“死人领低保”、“重复领低保”、“空户领低保”现象。

此外，在低保金的发放管理上，通过银行直接把低保金划入低保户个人帐户是民政部数年来积极推行的社会化发放形式。其目的正是为了保证低保资金安全运行，防止发生资金被贪污和挪用，同时为低保户按时足额领取低保金提供方便。但有的地方把发放方式改为现金发放。先由“两保站”人员到办事处领取本社区的低保金，然后再发放到低保户手中。现金发放加大了低保金被低保工作人员截留的风险。

二、上述问题引发的刑事法律风险分析

城市居民最低生活保障制度不完善和现实工作中存在的困境，势必引发一定的刑事法律风险。

（一）低保领域中贪污贿赂、渎职等职务犯罪。低保领域职务犯罪主体包含民政局、街道办事处、社区（通常是“两保站”）从事低保管理工作的人员。在低保工作实践中主要表现为：

贪污罪：社区低保工作人员利用负责低保的申请受理、入户调查和初审等职务便利，虚构、伪造低保申请材料，骗取、冒领低保金的行为。基层低保工作人员利用职务便利骗取、冒领低保的行为也是当前侵占低保福利影响最大的行为。

受贿罪：具有低保审批、监管职责的民政部门、街道办事处、社区等工作人员，利用负责管理低保的职务便利，索取或非法收受他人财物，为他人谋取低保利益的情形。

滥用职权罪和玩忽职守罪：民政部门和街道办事处中从事低保管理工作的人员，严重不负责任，不履行职责或不认真履行职责，致使“应保的不保，不应保的得保”的行为。

（二）低保领域中诈骗型犯罪。根据刑法规定，以非法占有为目的，用虚构事实或者隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的构成诈骗罪。在低保领域中，主要是指骗保，如行为人为了获得低保资格，采用虚报家产、人户分离、隐瞒隐性收入、假离婚、开假证明文件等手段骗取的低保福利①达到数额较大时，应以诈骗罪论处，当前此罪名的成立还需立法或司法解释的明确规定。

由于“人户分离”，缺乏一套成熟的制度和方法，家庭收入核实困难，动态管理难度大，低保对象核实困难，以及低保基层服务机构工作，低保有关政策制度需有效落实和完善等现实困境，为诈骗低保提供了犯罪机会，使低保诈骗易于得逞。同时，取得低保资格可以享受如教育、医疗、教育、住房等多项优待政策。与此对应的是，在实际中被查处到的骗保行为受到处罚通常只是批评教育、停保、罚款等，这些现实情况使诈骗低保成为“低风险高回报”的行为，增强了犯罪人的侥幸心理和投机心理，客观上起到了诱发骗保动机的作用，刺激了骗保行为的发生。

三、城市低保工作中刑事法律风险防范对策

（一）完善低保工作的法律法规，为低保提供法律保障。加强行政立法和配套实施细则制定，对现有的、分散的救助政策进行整合，建立统一协调、相对科学规范的体系框架，作为社会救济工作基本规范。建立有效互补的运作机制，搞好最低生活保障制度与其它社会保障措施的衔接配合，统一协调管理。整合行政资源，明确各机关单位部门协调配合及调整的义务，实现低保工作系统化。

（二）完善工作制度，使低保核查工作明确有序，抑制引发犯罪的因素，消除犯罪隐患。一是严格执行低保的申报审批和发放程序。严格属地管理原则，坚持以核定家庭收入为基础，确定低保对象。二是制定“城乡居民最低生活保障家庭收入核算办法”。对当地城乡居民收入的项目、计算方法、家庭资产状况、消费水平高于当地最低生活保障标准的具体情形进行规定。三是分类施保，分类救助，切实加强动态管理。在原来低保救济制度的基础上，根据低保对象的家庭结构、身体状况、劳动能力和困难程度等不同情况实施救济。②四是在社区探索并建立低保审查听证制度。组成民主评议小组，对申请对象的家庭收入状况进行听证，严把低保入口关。确保低保制度的公开、透明和公平、公正。五是完善城市低保制度，鼓励就业，畅通低保进出机制。例如，在救助基金中建立专项鼓励就业和培训基金。建立救助渐退制度，鼓励有劳动能力的低保对象自食其力，为主动自谋生路、正在就业途中的低保户“扶上马送一程”。

（三）建立高效工作队伍，改革低保的运行模式。一是打造优质的低保工作队伍，减少职务犯罪的主体及心理诱因。加强基层低保工作人员的专业化建设。二是探索新的低保工作方式，真正解决家庭收入核实难的问题，消除产生职务犯罪的客观条件。建立独立于低保管理审批机构之外的家计调查中心，雇佣受过专业训练的社会工作者从事低保工作，政府则转而充当政策制定者、出资者和监督、管理者的角色。

（四）建立低保责任追究制，对低保工作实行全程、全方位的监管。定期组织民政、财政、纪检监察、审计等部门联合对城市低保资金和政策落实情况大检查。建立事前预防机制，推行低保工作责任制和责任追究；加强事中监督力度，加强工作督查,充分发挥张榜公示作用，要通过信访工作，发现不良苗头，及时妥善处理，避免造成更大的危害；强化事后责任追究，要严格执行责任追究制度，将责任落实到评议、审核、审批等每一个环节，实行谁评议、谁负责，谁审批、谁负责，确保低保工作公开、公平、公正。对于恶意虚报、瞒报骗取低保，一经发现依法给予严惩，情节恶劣构成犯罪的移交司法机关，查处一个、教育一片。

（五）加强低保工作信息化建设，推进低保资金的社会化发放，减少职务犯罪机遇。政府应加快“城市最低生活保障信息系统(社会保障信息系统分工程)”项目建设，并与工商、劳动、房管、市政市容、金融等部门实现信息共享。实现社会救助工作的信息化、网络化管理，达到网上受理、网上申请、网上监督投诉。积极探索低保金发放的各种有效形式，全面推进社会化发放工作。为确保低保金的发放安全、堵塞漏洞，相关部门要与金融部门进行协商，加强相互间协作。

（六）建立综合救助体系，解决整个救助系统的“各自为政”状态。探索和建立以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化的与当地经济社会发展水平相适应的新型社会救助体系。

（作者单位：云南省昆明市西山区人民检察院）

注释：

1.获得低保资格后除了领取低保金以外，根据配套政策还有教育、医疗、住房、水电气等方面的优惠待遇，所以此处采用低保福利一词。

2.例如,2004年，北京市按照对象的劳动能力不同及种类不同制定相应救助标准的原则。对法定劳动年龄段内、有劳动能力人员，实施鼓励就业政策，提高救助水平；对“三无”人员、享受城市低保待遇的老归侨、因公致残、返城知青、老人、儿童及重残人本人，实施提高救助标准政策，改善其生活状况。在救助标准的设定上，一是对法定劳动年龄段内的人员，区分有无劳动能力，实施鼓励就业政策；二是提高特殊群体的救助水平。按本市当年城市低保标准上浮10%享受救助。