城乡一体化对农村基层民主建设的推进作用及其实现

贾绍俊

（安徽省社会科学院，安徽 合肥 230053）

城乡一体化对农村基层民主建设的推进作用及其实现

贾绍俊

（安徽省社会科学院，安徽 合肥 230053）

城乡一体化在促进农民生产、生活和居住方式不断改善的同时，也不断地提高了农民的民主意识和民主能力，对于基层民主发展具有重要的推进作用。我们要从保护农民权益、提高农民民主意识和能力、完善基层民主制度以及创新基层民主运行模式等方面加以考虑，使城乡一体化对基层民主建设的推进作用得以实现。

城乡一体化 基层民主 民主意识 民主能力 民主制度

党的十七届三中全会明确提出到2020年我国要基本实现经济社会的城乡一体化的战略目标，并强调我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。实现城乡一体化是促进各地经济长期增长、城乡社会统筹发展的战略性选择。城乡一体化不仅对于打破城乡二元结构、加快农村经济发展、促进农民富裕，有着十分重大的现实意义，而且对于农村基层民主建设具有重要的推进作用。

一、城乡一体化对农村基层民主建设的推进作用及主要表现

1.利益主体多元化，利于村民民主意识的觉醒。从民主政治发生发展的渊源来看，妥协是民主的基本内涵和内在原则。妥协的内在根源既在于人的有限理性，更在于民主社会多元利益主体的客观存在。民主的重要意义就在于实现“少数服从多数”并“充分尊重少数”，使得不同利益主体之间能够经过 “妥协”最终达到社会群体利益的最大化。因此，从这层意义上来说，利益主体多元化本身就是推动民主的重要动力。城乡一体化过程中必然会出现各种生产要素的不断流动，尤其是土地征用、房屋拆迁、社区改造等涉及农民切身利益的重大事项，而这些必然会产生不同利益主体之间的矛盾和冲突；城乡一体化进程中也必然会促使更多的农业人口转化为非农业人口，农业生产要素逐渐转化为城镇的生产要素，广大农民群众的生产方式、生活方式逐渐向市场化、社会化、城镇化方向转变。这些冲突和转变又必然会促使利益主体相对模糊的传统乡村社会逐渐向利益主体明确化、个体化、多元化方向转变，使得村民利益主体化更加明显。城乡一体化带来利益的多元化必将促进乡村社会成员政治诉求的多元化，使得村民利益意识觉醒并不断得到强化，政治参与愿望不断增强。此种情况下，农民会更加关注政府决策和行政行为，更加关心党政事务，更加主动地参与乡村社会的政治生活；农民以往政治冷漠的心态会逐步得到改变，政治参与的激情会被激发起来、调动起来，农民民主意识也会不断觉醒，这将为推进基层民主政治的发展奠定主体思想保证和内在精神动力。

2.人际关系、社会关系的改变，利于民主行为主体的形成。民主发展的核心动力来源于发展的主体，而不是外在的干预和影响。正如美国著名人类文化和社会心理学家英格尔斯所言：“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以生命力的广泛的现代化心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”[1]因此农村基层民主的发展关键的还是在于发挥农民的主体作用，培育具备民主素养和民主能力的新型农民。否则，基层民主建设其他方面的努力都将因失去主体依托，而成为“无源之水、无本之木”。 城乡一体化的发展逐步将乡村熟人社会引向了半熟人社会并朝向陌生人社会发展，使得宗族和家族的势力逐步淡化，传统宗法关系、宗族关系、乡规民约甚至包括宗教信仰、封建迷信思想等各种村落文化思想的的负面影响趋于消解，并使得农民利益主体化进一步增强，农民之间以往的社会交往方式和人际关系的单调性、闭塞性和非理性选择性也不断发生改变。村民个体将更多地从理性的角度、从个体利益和群体利益长远发展及实现的角度来看待各种事情，而不是一味地“屈从”于宗法关系和家族关系给自己的压力，或是盲目地、不加选择地做出各种决定。比如在进行投票、表决、评议等重要的民主活动和实践中会更多地去从候选人或被评议人的实际能力及其对自己家庭和整个社区发展做出的贡献等层面进行考虑，而不会是因为“给面子”、“卖人情”等而导致自己的民主权利被轻易地“浪费”。

3.农村社区文化建设与发展，利于基层民主政治文化创新与发展。现代民主不仅是一种政治架构同样是一种政治文化。“民主离开了制度的架构就成了水中月、镜中花，只能是幻想和假设；民主离开了文化的支撑就没有了灵魂,缺乏了血液,就没有了生机，失去了活力。”[2]在基层民主建设过程中，尤其是在农村这一长期深受传统封建宗法、宗族观念影响而严重缺乏现代民主气息的土壤中来建设民主、发展民主，更加需要民主知识、民主思想、民主理念和民主价值的内在支撑，否则必然会困难重重，难以推进。城乡一体化的过程中各级政府部门和村级组织必然会将乡风文明建设作为建设新农村的重要内容，逐步加强农村社区各种基础文化设施、文化阵地、文化人才队伍建设，构建新型农村公共文化服务体系。通过开展不同形式、不同内容的文化活动，广大村民群众多层次、多方面的精神文化需求不断得到满足。同时，农民在组织或参加农民书法家协会、歌唱家协会等群体性组织中，在举办或参加歌咏比赛、赛舞大会等业余文化活动中，在参加普法学习、健康知识讲座等多种教育培训活动中，都可以不断地丰富自己的文化知识，提高自己的思想道德水平，增强群体意识、竞争意识、沟通能力、协作能力和参与能力。农村社区文化建设与发展，不仅为培育新型农民创造了重要的文化环境和文化条件，而且也为基层政治文化的创新和发展奠定了重要基础，为进一步加快推进农村基层民主建设以及整个新农村建设提供了重要的智力支持和精神保障。

4.居住方式的改变，利于政治参与程度和参与水平的提高。城乡一体化重要的目标就是要促进农民生产、生活和居住方式的改变。随着城镇化步伐不断加快和农业人口的大量转移，农民的居住条件和居住方式也不断发生着改变。原来农村的草房、瓦房、平房、简式楼房逐渐被多层或高层的居民楼、回迁楼、联体楼房、联排楼房所替代，以往以散居为主的居住方式逐渐转为以集中居住方式为主，传统的以家族为圈、以村庄为界的观念和生产生活形态也正在被打破。特别是在城市周边的一些农村随着城市规模的不断扩展逐渐被纳入到了“城中村”的范围，城市文明的各种因子不断地输入到农村社区，农民越来越多地享受到了原来城市人才能享受的现代生活方式。城乡一体化的这种进程直接改变的是村民的居住方式，而深层改变的却是农村居民的社会交往方式、消费方式、消费理念以及生产方式和工作条件。随着集中居住和社区生活方式的形成，农民生产生活的市场化、现代化程度也会大幅度提高，传统农村社会因居住的分散性和生产生活的闭塞性而导致的社会交往与联系的局限性、思想观念上的保守性等等也将被彻底改变。同时，集中居住和社区生活还有利于现代办公方式和管理手段的运用，有利于集中管理和有效组织，为实现群体效应和规模管理效应提供了更多可能。比如在换届选举村民委员会，召开村民代表大会、村民议事会以及组织开展其他民主活动时可以大大提高村民的参与程度；在对村务公开和涉及村民重大利益的决议、决定的制定与执行进行监督时可以更好地发挥全体村民的监督作用，提高监督效果。

二、城乡一体化对农村基层民主建设推进作用的实现与延伸

城乡一体化对于基层民主建设具有重要的推进作用虽然显而易见，无可厚非，但是这种推动作用的发挥和实现并非轻而易举，也不是自然而然就可以实现的。要实现城乡一体化对于基层民主建设的推进作用，必须要从保护农民权益、提高农民民主意识和能力、完善基层民主制度以及实现基层民主制度和模式创新等方面加以考虑。

1.保护农民权益是实现城乡一体化对基层民主推动作用的应有之义。城乡一体化必然带来不同利益主体之间的矛盾和冲突。怎样协调利益、化解矛盾尤其是保护好农民的合法权益，是各级政府部门在推进城乡一体化进程中必须要首先面对并要着重考虑的重大课题，也是实现城乡一体化对基层民主推进作用必须要解决的基本问题。否则，一旦农民合法权益被剥夺或受到损害，城乡一体化也就失去了应有的价值，偏离了基本的目标和方向。在城乡一体化进程中，要做好保护好农民合法权益工作至少要从健全法制和社会保障机制两个方面进行着手。首先，要建立健全有关法律法规，为农民提供有效的法律保护和司法救济。城乡一体化进程中面临房屋拆迁、征地补偿等问题，农民由于法律法规知识的相对缺乏而可能导致自身很多的合法权益受到损害。然而，目前我国像《物权法》等有关法律法规本身还不够完善，缺乏具体的可操作性，执行起来极易出现问题，这又可能导致农民在寻求法律援助和司法救济的时候难以取得实际效果；另外像《城市房屋拆迁条例》也仅适用于城市被拆迁房屋，对于农村被拆迁房屋而言，立法尚显空白。因此，尽快建立健全有关的法律法规，尤其是要针对农村的特殊情况而制定和完善专门的保护农民产权的法律法规显得十分重要且必要。其次，进一步建立、健全农村社会保障机制，切实解决失地农民的生存与发展问题。城乡一体化的进程中伴随着工业化和城市化的发展，必然会存在大量的土地被征用和许多的村庄被拆迁。农民基于土地之上的生存与发展的基本权利被改变，为此除了做好正常的赔偿、补偿和引导农民重新创业、择业、就业之外，还要从长远考虑建立城乡统一的社会保障体制机制，解决“无地”农民养老的根本问题。各基层政府和有关部门，要认真贯彻执行国务院2009年颁发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的指导办法，做好新农保工作；要继续坚持做好新型农村合作医疗工作，提高农民的医疗保障水平；要将高龄津贴制度、困难补助制度等惠农制度坚持并落到实处，逐步建立适合农村实际的社会救助和保障体系，特别是完善农村“五保户”和重病、重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式；要尽快通过各种组织和力量的共同努力形成政府、家庭、保养公司以及社会公益组织、公益人士等多元化的农村社会养老保障和救助体系。

2.提高农民主体意识和民主能力是实现城乡一体化对基层民主推进作用的首要任务。正如前文所说基层民主建设最终需要通过农民这一行为主体来获得实现。否则，假如农民的主体作用不能充分发挥，那么即使城乡一体化对基层民主建设的推动作用再大，也是没有多少实际意义的。然而，目前我国大部分农民的整体文化素质并不高，农民的民主素养和民主能力还不能适应和满足基层民主建设的现实需要。很多农民并不知道自己具体的民主权利有哪些，不知道发生冲突和纠纷以后该以怎样合法合理的方式去解决，也不知道村务公开、民主选举的真正目的和意义是什么，更不知道如何参与选举、参与监督和参与村级事务的管理。针对这些情况，我们在发展基层民主的过程中必须要将提高农民的主体意识和民主能力作为发展基层民主的首要任务。首先，要不断地提高农民的综合文明素质和知识素养，加强对农民进行民主教育。在推进城乡一体化，建设乡风文明的过程中，可以通过领导讲座、党员宣讲、电视会议、图片宣传、发放书刊以及举办和开展普法宣传教育日、民主法制宣传周、民主模范报告会等活动，有组织、有步骤、有目的、有针对性地对农民进行民主知识、民主理念、民主政治、民主法制等方面知识的教育培养，提高农民的主体意识和民主意识。其次，要不断地激发农民的政治热情，提高农民对民主政治的诉求。基层民主政治的发展离不开农民对于民主的观念认同和政治诉求。然而农民对于民主政治的兴趣与激情及其民主需求状况，归根到底还是取决于与他们的利益紧密结合的程度。因此，要激发农民的民主激情，提高农民对于民主的认同和诉求，必须将民主政治的各项实践与农民的切身利益紧密结合起来。这就要求基层民主建设要更关注农民的切身利益和现实需要，从农民关心的重大事件和重要问题的分析、解决或处理上来提高农民的政治参与度，使农民在民主参与的实际效果中看到民主的力量和价值，提升对于民主的认同和诉求。最后要不断地提高农民的政治参与程度和水平，给农民提供更多地民主实践锻炼的机会，以“实践养成”的方式来增强农民的民主意识和民主能力。在开展村民代表会议、民主测评、村民议事会、换届选举村委会、党员群众民主生活会以及在“群众见面日”、“民情沟通日”(注：这些是一些地方在城乡一体化进程中所探索并实行的对推进基层民主建设具有重要借鉴意义和创新价值制度模式)等民主活动时，要尽可能大规模地让农民参与其中并提供更多的参与机会和途径，以提高农民参与的激情和参与的能力，让农民认识到自己的主人翁地位，主动提高“自我管理、自我教育、自我服务”的能力，以推进基层民主政治建设健康快速发展。

3.以村民自治为核心，完善基层民主制度是实现城乡一体化对基层民主推动作用的基本制度保障。村民自治制度是改革开放以后逐步形成的一种基层民主管理形式。实践证明,这一形式顺应了农村发展和管理的需要,是我国政治生活民主化、法制化建设中的一项重要成就。当前，一些农村在贯彻村民自治的过程中由于存在多种问题致使村民自治的作用和效果还没有充分发挥和体现出来，村民自治对于基层民主建设的推进作用也没有很好地得到释放。因此，要实现城乡一体化对于基层民主推动作用必须要通过各种措施使村民自治的作用有效发挥、充分体现。一方面，要进一步提高乡（镇）一级领导干部对于村民自治的认识水平，严格贯彻执行村民委员会组织法，依法处理好乡村关系和两委关系，处理好乡（镇）政府与村民委员会之间的关系，维护好村民民主选举和民主管理的权利，维护好村民自治的权利和作为农民的主体地位和主体权利。另一方面，要进一步完善各项具体的基层民主制度，保障农民的民主权利得到有效行使。要进一步扩大村务公开的范围，重视村民对于村务公开的意见和态度，尝试建立信息公开反馈机制，以进一步改革和完善村务公开的内容、形式、方式和方法；要不断扩大村民有序参与，扩展参与渠道、扩宽参与范围、提高参与水平和实际效果。要特别重视建立适应现代基层民主政治发展需要的村民意见反映和表达机制，保障农民在乡村治理中的话语权，使农民的意见和建议能够通过意见箱、留言簿、情况反映热线、举报电话、网上留言、主任信箱、支书信箱等多种的渠道和途径迅速有效地上传到村级党组织和村委会那里；村委会、村主任、党支部、村书记要明确自身的权限和责任，认真对待并妥善处理村民反映的情况和提出的意见和建议，并及时将处理结果进行反馈；对于阻止和妨碍村民进行意见表达或举报的任何组织和个人要坚决给以打击和责任追究，严重的要给以行政和刑事处罚，使农民能够充满信心和更有勇气地去行使自己的监督、表达等各项民主权利，推进基层民主更快更好地发展。

4.推行“村民议事会”、“党员议事会”等新型基层民主运行模式是实现城乡一体化对基层民主推进作用的合理延伸。近年来，在城乡一体化进程中，一些地方基层自治组织或党组织通过设立“村民议事会”、“党员议事会”等为突破口，探索出了一些乡村治理或基层党组织民主建设的新路子、新模式，为基层民主实践注入了新的活力。村民议事会主要是在坚持基层党组织的领导下，以保障村民主体地位为核心，“努力实现村级自治事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离,完善农村服务和社会管理体系、集体资产经营管理机制,拓宽民主参与渠道,强化权力监督约束,着力构建党组织领导下,以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。”［3］村民通过选举议事会成员组成议事会来决策农村日常事务，这种方式不仅提高了农村决策的科学化、民主化水平，而且也一定程度上弥补了由于目前农村劳动力流动频繁而导致的村民代表大会难组织、难召开，村民代表难以发挥“常态性”作用的“缺憾”。农村党员议事会制度，是在村党组织的领导下，农村党员按照有关议事规则、程序和要求，讨论商议需由村党组织决策的重大事项参与民主管理村级事务的制度。村党员议事会每季度至少召开一次，遇有重大事项，可随时召开；成员由村全体党员以无记名投票方式直选产生，实行任期制，对议事会成员不履行职责、发挥作用不明显的，村党组织可提请党员大会对其进行罢免。一些基层党组织通过推行农村党员议事会制度，明确界定党员议事会的职责，改变了村级组织管理模式，构建了联系和服务群众的载体，搭建了党员发挥作用的平台，有力提高了村级组织科学决策的水平和管理服务的能力，扩大了党员的知情权、参与权、监督权等民主权利。当前，在发展基层民主的过程中我们可以推行和推广像“村民议事会”、“党员议事会”等基层民主运行的新模式和新途径，推进基层民主快速健康有序地发展。但值得提醒注意的是，当前这些制度模式还处更多地于试行和完善之中，在发展这些制度的时候必须要合理界定其职权范围，明确责任、目标和运行程序，否则其作用可能难以得到有效发挥，而且还可能适得其反。例如，假如不能够很好地理顺村民议事会和村民代表大会之间的关系，对两者的职能、权责不能进行很好地划分和界定，极有可能出现像以往在乡村治理中出现的“两委”关系矛盾的问题，影响或制约基层民主的深入发展。

结语：

城乡一体化决不仅仅是一个非农化和工业化的过程那么简单，而是一个更深层面含纳政治、经济、文化以及社会等全方位的现代城乡共融共进的过程。正因如此，城乡一体化的过程对于基层民主建设的推进作用远不止本文以上之所提；同样，要发展城乡一体化对基层民主的推动作用仅仅从以上的几项措施着眼也是远远不够的。本文只是就作者认识到的一些问题提出了思考，仅供参考和进一步研究之用。

[1][美]英格尔斯等.人的现代化[M].殷陆君等译.成都:四川人民出版社,1985.

[2]贾绍俊.民主文化视角:对认识民主内容和价值意义的再探[J].甘肃理论学刊，2008，（1）.

[3]任中平.城乡统筹建设进程中的乡村治理--目前成都市乡村治理的调查与思考[J].当代世界与社会主义，2009，(5).

2011-06-26

贾绍俊，安徽省社会科学院马克思主义研究所助理研究员，硕士。

郑德舜