社会管理创新背景下的行政调解问题研究＊——以合肥市推进行政调解工作为例<br/>

社会管理创新背景下的行政调解问题研究＊——以合肥市推进行政调解工作为例

2011-08-15王智源

中共合肥市委党校学报 2011年3期

关键词：合肥市纠纷行政

王智源

（合肥市政府法制办公室，安徽合肥 230071）

社会管理创新背景下的行政调解问题研究＊
——以合肥市推进行政调解工作为例

王智源

（合肥市政府法制办公室，安徽合肥 230071）

按照《合肥市推进社会管理创新工作项目书》的设定，合肥市启动了行政调解工作，使之成为社会管理创新的有机组成部分。完善行政调解制度，推动行政调解创新工作的开展，对于建立行政、人民、司法“三大调解”相衔接的“大调解”联动机制至关重要。合肥市有关部门要不断推进和深化行政调解工作，共同努力确保行政调解工作取得新实效、实现新突破。

合肥社会管理创新行政调解问题路径

经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整以及思想观念的深刻变化，给我国发展进步带来了新机遇、新活力，也带来了各类社会矛盾纠纷高发、多发的新情况、新问题。而合肥作为全国社会管理创新试点市，如何充分发挥行政调解在 “大调解”工作体系中的重要作用，切实配合《合肥市推进社会管理创新工作项目书》的建设实施，努力使行政调解工作取得新实效、实现新突破，这是一个具有现实意义的重要课题。事实上，合肥市正以“推进社会管理创新工作项目”的形式，积极开展包括行政调解工作在内的“三大调解”工作。

一、社会管理创新作为开展行政调解工作的背景

（一）行政调解释义

行政调解，是指国家行政机关根据法律规定，对属于本机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过对争议双方的说服与劝导，促使各方当事人平等协商、互让互谅，以解决有关争议而达成和解协议的一种行为[1-2]。行政机关进行行政调解，应当遵循自愿、合法、适当、效率、公平公正、保持中立和积极主动原则。与社会纠纷的司法解决机制相比较,作为行政解纷机制基本内核的行政调解具有便利、高效、经济等优势[3]。

（二）社会管理创新推动行政调解工作的不断突破

近年来，随着经济发展、改革深化、社会转型，以及随之而来的各种利益关系的调整，社会的矛盾和纠纷也呈现出主体和内容多样化、成因复杂化、范围趋大的特点，改革开放的情境使得人们更加注重自身权利和利益的诉求。各种社会矛盾的冲击，以及社会关系（包括社会基层组织、社区形态）的变化，对原有的调解制度提出了巨大的挑战。大调解机制的建立符合当前对调解制度改革和对社会纠纷解决的需要。同时，建构大调解机制也合乎我国的国情，并且用调解的方式解决社会矛盾纠纷已成为许多国家认同的较好方法，成为各国司法改革的一种趋势，这在《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中均有所体现。综上，完善行政调解制度，推动行政调解创新工作的开展，对于建立行政、人民、司法“三大调解”相衔接的“大调解”联动机制至关重要。

二、国内外行政调解工作的基本经验

（一）英美日等国家的相关实践经验

1.英国纠纷解决机制特点。英国在1990年建立了纠纷解决中心，这是一个民间性纠纷解决机关，它致力于为当事人提供调解与和解服务，主要活动范围是建筑、保险和信息技术领域。而全英律师 ADR（Alternative Dispute Resolution，替代性纠纷解决机制）网络则在海事、破产、消费者保护与劳动争议等多方面与行政机关进行协作，拥有120名优秀律师作为专业的调解人参与纠纷解决。而行政机关对于利用行政调解解决纠纷的态度也是十分积极的。

2.美国纠纷解决机制特点。目前，美国调解的模式主要分为：辅助型调解、评估型调解和转化型调解[4]。与中国相比,美国调解机制具有几个突出的特点。第一，作为解决纠纷的重要渠道，美国行政机关管理的范围涉及社会各方面，大量的纠纷化解在行政调解环节中，比如60%至90%的劳工纠纷都由行政机关调解解决。第二，由于美国法院的诉讼周期长、程序复杂、成本很高，替代性纠纷解决方式已成为社会纠纷解决的主要发展趋势。目前，除了极少数法律的禁止性规定外，行政纠纷的各个领域、各个层面、各个环节都可以适用调解，从而使调解在整个纠纷解决中处于突出地位。第三，美国行政部门调解程序突出强调了公正、独立。即使作为判例法国家，联邦和绝大多数州都制定了行政程序法和行政程序示范法，此外，程序规范工作人员廉洁自律，服务意识也较强。

3.日本纠纷解决机制特点。日本的调停制度和我国的调解制度一样，都属于传统型的ADR，但其性质属于法院附设的调解制度[5]。从上世纪60年代以来，通过行政调解解决的各类纠纷数量不断增长。除此之外，各种涉及环境、产品责任等领域的新型非诉讼纠纷解决机制也在发挥着积极作用，尤其是交通事故处理机制，更是一种高效和富有人情味的纠纷处理方式。

（二）国内先行地区的相关实践经验

在两年前，我国四川、江苏、湖北等省份已开展行政调解工作，建立了相应的行政调解工作体系。为准确了解先行地区行政调解工作的开展情况，合肥市派出课题组到南通市和苏州市进行了实地调研。其中，南通的“大调解”机制，作为新时期解决社会矛盾纠纷的一种新型工作手段，尤为引人注目。

“整合资源、整体联动”是南通大调解最明显的特征。在组织架构上，南通市建立了党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法部门业务指导、职能单位共同参与、社会各方整体联动的矛盾纠纷调解格局；在内涵建设上，融人民调解、行政调解、司法调解于一体；在工作机制上，融矛盾纠纷排查、听证对话、风险评估、调解处置与一体，形成了预防、发现、受理、调处和化解的工作体系。通过上述卓有成效的工作，南通市面广量大的社会矛盾纠纷在基层通过调解方式得到有效化解，这其中行政调解占据了很大一部分。这也是国内许多学者支持的——将行政调解认为是与人民调解、司法调解相对应的一种调解制度。而另一些学者则从不同的角度对行政调解进行不同的界定，即法院在审理行政案件时所适用的调解程序[6-7]。

三、合肥市行政调解工作的现有基础与存在的问题

（一）合肥市行政调解工作的现有基础

按照《合肥市推进社会管理创新工作项目书》的设定，合肥市启动了行政调解工作，使之成为社会管理创新的有机组成部分。目前，已经形成《合肥市人民政府关于加强行政调解工作的意见（草稿）》，该意见拟从五个方面建立行政调解制度体系。一是对行政调解工作的范围和原则进行界定；二是对行政调解工作体系和职责进行设计；三是对行政调解工作的职责分工提出具体要求；四是对做好行政调解工作方式方法进行规定；五是加强各部门协调配合，构建“三大协调”衔接机制。

（二）推进行政调解工作过程中存在的主要问题

由于“大调解”背景下的行政调解创新工作涉及的部门多、方法手段多、需要配套的制度措施多，而合肥市之前相关工作基础相对薄弱，所以还存在着一些问题。一是调解工作建章立制相对滞后。尽管有关规定对行政调解工作做出了原则规定，但具体操作仍主要依据方针政策，导致行政调解工作职能定位的不确定性和工作范围的不规范性，也对调解的效力和权威提出了严峻挑战。二是基层调解机构部门建设亟待加强，在合肥市努力建设滨湖大城市以及向区域性特大城市建设迈进的背景下，城市人口逐年增加，各类民事、商事纠纷呈高发态势，单一的调解组织难以承担调解重大、疑难纠纷和指导调解工作的重任，此外，调解组织的覆盖率有待提高，特别是在新建社区、城乡结合地区、流动人口聚集区等，行政调解范围大致局限民事纠纷、轻微违法行为、权属争议及行政赔偿和补偿的数额争议这几个方面，而且还未涵盖上述这几个方而的全部[8]。三是调解领域有待拓展，尤其是如何在保持行政调解优势的前提下，实现与人民调解、司法调解的有效对接，尚需要加大研究力度。四是调解队伍的整体素质已经难以适应合肥市城市矛盾纠纷情况的新变化，推进调解队伍的职业化、专业化任务艰巨。五是保障机制不够健全，人财物短缺问题突出。

四、合肥市推进和完善行政调解制度的路径

构建合肥市社会矛盾纠纷大调解机制，充分发挥行政调解的关键作用，并不是原有社会矛盾调解方式的简单综合，而是对调解方式的全面优化改革，是针对新形势下社会矛盾特点、合肥市情做出的必然选择，将有效提高社会矛盾行政调解的质量和效率。为此，合肥市应从以下几个方面开展工作。

（一）推动行政调解工作地方立法

适时调研、起草和推动《合肥市行政调解工作条例》的出台，以界定行政调解工作的职责和范围，确立行政调解为民商事诉讼的前置程序，赋予调解协议强制执行力，提高行政调解的效率和权威性[9]。同时，将一些基层创造的行之有效的做法和经验上升到法规规章的高度，从法制层面上予以规范化和制度化。

（二）坚持法制宣传教育贯穿行政调解始终

结合案例调解，有针对性地宣传法律、法规和政策，引导广大群众通过合法途径表达合理诉求，将矛盾的解决纳入理性有序的轨道。尤其是可能给部分群体利益带来损失的事件，更要将推行的依据、目的和可能带来的后果、政策的优惠、便民措施等向群众公开，以透明求公平公正，以公开求理解支持。

（三）加快行政调解组织建设

一是巩固和发展各层次的行政调解组织。依法全面建立从市一级调解工作委员会，到各相关行政部门、基层的行政调解工作室，实现乡镇（街道）、村（居）行政调解组织、人员全覆盖。市政府法制办牵头以市政府名义组建行政调解工作委员会，在组成结构上下设行政调解中心，承担好工作委员会的日常工作，定期研究行政调解工作中涉及的方针、政策、重大问题，出台相关工作制度，指导各县区和市直行政机关开展行政调解工作。二是对于跨县区、跨部门重大疑难复杂且社会影响面较大的；或者在同一部门的多次反映，难以达成调解协议；或者行政机关主动提起行政调解等情形，由市政府法制办协调行政调解专家组参与行调解。三是积极开展标准化行政调解组织创建活动，规范调解组织名称，认真落实行政调解组织各类标准。

（四）进一步加强行政调解队伍建设

一是市政府法制办依托行政调解中心建立行政调解法律专家组（库）。各县区建立相应的工作机制；相关行政部门也应当建立专业性行政调解工作室，组建专业性调解专家库。建立起一支覆盖基层、扎根各行各业的专职行政调解员、特邀行政调解员、行政调解志愿者共同组成的行政调解队伍，积极吸收符合条件的离退公务员、社区工作者等参加调解工作[10]，加强调解人员的教育、培训和管理，组织各类调解观摩、实战演习等活动进行培训，提高行政调解人员的调解技巧。

（五）建立行政调解工作规程和相关工作制度

根据有关法律、法规规定，结合实际，市政府法制办制定全市性的相关工作制度、规程和文书格式文本。包括以政府名义出台行政调解工作意见；建立行政调解工作委员会会议制度和行政调解专家组工作制度，制定行政调解信息报送、回避、中止终止、责任追究等制度[11]。设计行政调解工作流程，严格规范行政调解工作程序，做到有章可循、有规可依，确保行政调解工作合法、规范、有序。

构建行政调解与司法调解、人民调解的衔接机制。建立健全与人民调解、司法调解组织的协调联系机制、信息沟通机制和效力衔接机制，优化、整合调解资源，实现“三大调解”优势互补[12]。