肥西桃花工业园体制机制创新调查报告

青干班课题组

肥西桃花工业园体制机制创新调查报告

青干班课题组

工业园区是产业发展的重要载体。合肥工业园区在过去十几年中已经获得了长足的发展，但其体制机制方面的一些问题也较突出。当前，合肥正处于加快发展、跨越赶超的关键时期，实施“工业立市”战略，建设区域性特大城市，就必须要充分发挥各类开发区和工业园区改革创新的示范效应和先发效应，带动全市经济社会又好又快发展。本文以桃花工业园为实例,通过对园区体制机制创新的调研,分析了目前存在的主要问题，并提出对策建议。

肥西桃花工业园 体制机制创新 调查

一、桃花工业园体制机制创新的主要举措

桃花工业园始建于1991年，位于安徽省会合肥西南，是合肥最早设立的工业园区。2006年由安徽省人民政府于批准为省级开发区，占地面积8.1平方公里。多年来，桃花工业园区始终坚持新型工业化发展道路，积极开展体制机制创新，主要举措有：

（一）创新行政管理体制，逐步构建 “小政府、大社会，小机构、大服务”的管理格局。园区从成立以来，就认真贯彻县委、县政府的政府职能转变的要求，在管理体制上始终坚持高效开放的原则，从原来包办一切的做法中解脱出来，按照管理内容的需要尽可能地精简机构设置，园区管委会仅设立5局一办，即经贸、财政、社管、建设、执法5个局，工委管委1个办公室，分别承担园区招商经贸服务、财政资金管理、社会事务管理、规划建设管理、城市管理等5项园区主要职能。在机构设置上充分考虑管理职能的统筹，如对区内企业的服务、管理、指导全部由经贸局一个部门来施行。同时，园区积极培育各类中介机构，将法律咨询、规划设计、审计造价、劳动用工、市政维护、网络管理等通过市场机制交给中介机构，合理分担园区的社会服务职能，截至2010年，常驻园区中介机构达到30多家。为进一步加强企业的自我管理，园区党委在园区非公企业中建立基层党组织29个，团组织20个，工会组织90家，发展非公企业党员159名，广泛开展各项群团活动，积极维护广大职工利益，有效分担园区维护社会稳定的成本。

（二）创新园区建设发展运营机制，切实保障园区快速高效发展。桃花工业园是1991年通过全县集资3000万元发展的县区工业园区，一直以来，园区没有独立财政，收入所得全部上缴县财政。由于县财政的财力限制，园区建设投入长期受资金制约。2006年以来，园区大胆创新，成立园区经济发展公司，通过公司这个融资平台、建设项目平台，完成园区建设融资和建设项目管理任务。2009年下半年以来，园区又进一步创新公司运营机制，着力改革政府化管理模式，大幅减少管委会领导在公司兼职数，实行管委会与公司项目结算制度，全面推进董事会管理制度、项目经理责任制、项目盈利考核，集中盘活园区优质资源，强化公司实体运营能力，解决园区建设发展的资本与管理问题。截至2010年底，公司累计融资总额达到26亿元，实现各类经营性收入19.65亿元,偿还园区债务18.75亿元，公司总资产达到52.5亿元,完成园区大小项目70多个,在基本解决园区建设发展的资金与项目管理问题的同时，还承担了县内有关工业园区的部分建设任务。

（三）创新产业发展机制，不断提升产业业态建设水平，着力打造特色鲜明的主导产业集群。按照“创新发展、集约发展、集聚发展”三条主线，坚持以汽车、小型智能家电、新材料、新能源、现代服务业为核心，通过系统规划，优化布局，产业招商，不断提升产业业态建设水平，着力打造特色鲜明的主导产业集群，努力提升发展质量。创新发展，实行重点产业招商，针对园区位居两大开发区之间的区位优势，着眼于错位发展、配套发展的原则，主攻国内有发展潜力的新材料、新能源、小型智能家电和现代服务业项目，陆续引进了投资10亿元的得一新材料项目、投资10亿元的宝元科技物流项目，投资5亿元的万宝智能家电项目，投资2亿元的美国UPS技术服务中心（全球五百强企业），在填补园区产业空白的同时，为园区新型战略产业发展增加动力。集约发展，实行招商项目准入制原则，严格控制项目用地规模和产业环境污染，园区只对符合合肥市重点发展产业目录的亿元以上项目供地，项目亩均投入须达到350万元以上，亩均税收须达到30万元以上。对有发展潜力的2000万以上项目，不再供地，一律进入园区标准化厂房集中区发展。项目签约后，严格执行双向约束机制，按建设进度分期供地；加大土地清理力度，土地闲置2年以上，立即无偿收回；提高土地利用率，兴建了30万平米的标准化厂房；严格规划控制，鼓励建设多层厂房，提高土地产出率。2010年，园区土地集约节约利用在全省率先通过国土厅验收。集聚发展，围绕江淮汽车、格力空调、美的电器等龙头企业做大配套产业，实行配套产业招商，园区现有汽车配套项目130多家，家电配套项目20多家，其中规模以上工业80多家，形成了特色鲜明的汽车家电产业集群。

（四）创新“飞地”合作模式，拓展园区发展空间。

2007年以来，按照肥西县委、县政府的指示精神，为解决园区未来发展的空间不足问题，园区与邻近的桃花镇、紫蓬镇相继开展“飞地”合作，将两镇的乡镇工业聚集区全部纳入到工业园投资建设范围。即采取由两个乡镇具体承担土地征地拆迁任务和今后社会管理，基础设施、安置点由园区经济发展公司投资建设，产业项目由园区统一规划招商，项目税收“对半分成”的合作形式。截至2010年，园区通过“飞地”合作，扩大项目用地区域13.5平方公里，建成产业园区10.5平方公里,已建成32万平米的高标准安置点1个(配套有标准化9年制学校、大型社区卫生中心和农贸市场),安置群众1.3万人,落户项目68个，解决群众就业3200多人,2010年已实现规上工业产值35亿元，税收3.67亿元。

（五）创新企业服务机制，全面提升行政服务效能。狠抓项目服务，实行领导包保服务责任制，采取“一个项目、一个联系领导、一个责任单位、一个工作班子、一个倒排工期表、一揽子抓到底”的方式，成立项目建设领导组和项目推进服务小组，确定联系领导和责任部门。完善联席审批制度。采用行政审批预审、并联审批、行政审批代办、工程招标特批、行政审批限时等，打破条条框框，简化手续，为项目审批开设“绿色通道”。强化企业服务，实行园区所有部门与领导班子成员定点联系企业制度，对企业实行每月走访的上门服务机制，收集企业投诉，限时解决问题,2010年,走访企业430多人次,处理企业各类投诉120多起；建设公共信息服务平台，及时帮助企业了解政策动态与市场信息，发布企业信息，联系用工与中介服务，2010年帮助企业招聘用工5300多人；建立中小企业融资服务平台，通过提供担保贴息等形式，帮助企业融资3.25亿元。

二、 目前存在的主要问题

（一）园区管理体制性矛盾显现。一是体制机制创新缺少有效的法律支持。国家只是以文件形式赋予国家级开发区经济管理职能，但至今还没有一个全国性的法规，致使开发区的法律地位不明确。市、县政府赋予了开发区和工业园区管委会一定的行政管理权限，但功能定位、管理模式、组织原则和组织形式等无法从法律上予以明确，造成园区的管理体制缺乏法定地位，行政授权随意性增大，权责不对等的现象比较严重，如：园区的财政性收入管理问题，规划建设管理问题，审批管理权集中在县政府及有关部门，但具体工作却由园区承担，责任追究主体也是园区。二是管理体制有向旧体制复归的趋势。虽然工业园区管委会不属于一级地方政府，但由于其管理体制和运行机制缺乏科学、严格的规范和界定，导致实际工作中，对园区的管理逐渐与一级行政区“趋同”，园区行政管理与“条块”部门之间的协调成本增大，园区内“条条管理”的部门越来越多，管理机构和管理人员增多，职能由相对集中单一变为综合多元，原本精干高效的管理架构面临机构膨胀的危险，统一、高效的行政运作机制受到一定程度制约。三是市场竞争不充分。目前，由于园区在市场、中介等要素机制和政府管理的补充建设方面相对滞后，依靠行政手段管理经济和社会事务的现象还非常普遍，出现了新的“政企不分”，行政干预现象时有发生。如:管委会对公司经营的行政命令过多、公司财务与财政分局业务没有完全细分等。

（二）产业创新功能明显不足。产业创新资源整合和集聚力度不够。目前，园区周边虽然拥有合肥工业大学、安徽大学和20多家研发机构，但这些研发机构之间资源相对割据，很少产生化学反应式的创新合作。企业作为创新主体的作用尚未充分显现，全园区国家级技术中心仅有2家，企业技术专利每年仅有40多项，创新成果对发展现实生产力的推动作用发挥不够充分。产业能级有限和创新功能欠缺，园区产业目前仍以汽车配套为主，新型战略产业项目布局偏少，不到园区产业项目总数的15%，所积累的各项优势和技术势能对整个园区的辐射和带动效应不明显。创新服务体系尚未完全形成。缺乏为企业整个成长过程提供个性化、跟踪性和综合性的服务体系，园区尚未建立良好的咨询服务网络，企业与国内外缺乏有效的产业信息沟通平台，无法及时掌握国际最新科研动态以及外部市场需求。

（三）社会配套改革滞后。一是社会事务管理任务越发繁重。在园区建设和发展的起始阶段，管理机构的职能主要集中在土地开发、招商引资、项目建设和企业服务等方面，但由于园区基本上位于城乡结合部，随着开发规模的扩大，失地农民和社区人员都在不断增加，园区开发之初只有不到1万人（其中失地农民3300多人），现在常驻人口已有6万多人(其中失地农民2万多人，须园区管理有1万2千多人)，开发小区已有15个，园区承担和管理的社会事务越来越繁重，如就业、教育、社保等社会事务都要求属地管理，现有的体制安排已经难以适应发展的要求。二是人才流动机制不健全，用工制度不健全。包括中小学教师在内的工作人员的聘用、绩效工资、解聘辞退等方面缺乏主动性与灵活性。人才流动机制缺乏。在现行条件下，还不能完全做到“干部能上能下、人员能进能出、收入能高能低”。三是绩效评价体系不顺畅。由于对园区的管理逐渐与一级行政区“趋同”，导致园区人事制度，特别是岗位人事激励分配制度等创新有限，评优奖励手续比较繁琐，难以实现科学公正的工作绩效激励。

（四）长远发展规划缺失导致发展空间不足。园区建立之初，各方面对园区发展速度估计不足，没有充分预留园区长期发展空间，2006年园区整体规划审批时,仅规划园区面积8.1平方公里,随着园区高速发展和城市化进程加快，到2008年底,园区按规划批准区域已经全部开发完毕,项目无法在布置,2010年现有的飞地合作区域,也仅剩下不足4平方公里,扣除道路、桥梁、高压输电线路等公共建设区域,可供产业建设的面积不到1.5平方公里，按现有项目布局速度，仅能支持1年多，几乎没有发展空间。二是产业规划布局规划缺失，导致产业布局结构不合理。由于长期以来，只重视招商，按照“跟着领导感觉走、围着现有大企业转”去抓招商的思路，不注重产业规划，导致园区中长期产业布局没有系统规划，园区现有项目80%集中在产业配套加工的低价值领域，导致企业整体效益不高，土地利用价值不高，产业转型升级的空间不大。

（五）产业创新基础比较薄弱。一是产业配套水平低。工业园区经济规模和综合实力还不够强大，在国内外有影响力、能够对合肥乃至安徽发展起明显辐射和带动作用的跨国公司或企业集团较少，园区仅江淮汽车、安利合成革两家上市公司，外资企业没有。虽然围绕江淮汽车形成了较大规模的汽配产业企业群，但这些企业专业化程度低，拥有较高核心技术的企业少，处于汽车配套产业价值链的下端，产品附加值低。二是人才短缺。工业园区产业发展和综合竞争力的提升，归根到底要依赖于知识经济的主体——人才。目前，人力资源对工业园区的支撑作用正愈发凸显。园区的发展既需要一支具有强烈使命意识的高素质管理队伍，也需要一批富有开拓和创新精神的企业家队伍，更需要一支站在高新技术前沿的专业技术人才队伍。但是，这三方面的人力资源在桃花工业园区乃至合肥三大开发区都不同程度处于短缺状态，制约着工业园区竞争力的提升。三是招商引资模式有待进一步改进。园区招商引进的项目产业链较为独立，与本地企业、大学和研究机构、中介机构等关联性不强，没有在更广范围内形成技术、人才和知识等资源的互动创新网络。另外，园区企业成长和科技创新缺乏足够的风险投资机制和创新基金支持。

三、 对策建议

（一）创新管理体制，建立精干高效的行政运行系统。要依据园区经济主战场的特色，按照权责利一致的原则，在现行基本法律法规的框架下，合理划分事权，尽量向开发区和工业园区领导机构下放权力，使其拥有相应的决断权、处置权，实现园区有限“自治”，以切实提高办事效率。要加强编制管理，将机构设置通过法定程序固定下来，继续按照“小政府、大社会，小机构、大服务”和“精简、统一、高效”的原则，实行多部门职能融合归并，精兵简政，最大限度减少机构，压缩管理层次，避免管理机构设置与市设部门或机构一一对口，避免因人设岗，避免向一般行政区复归。坚持有所为、有所不为，真正实现政企、政事、政社、政资分开，剥离一些不必要的社会管理职能，将凡是可由社会自我管理和调节的社会事务交给社会服务组织，全部实行社会中介服务、行业管理。要继续完善项目审批、规划选址、征地、工商执照、信息咨询等方面的“一站式服务”的行政代理机制，将行政职能从管理微观经济活动转到宏观规划和服务上来。健全行政人员竞争激励机制，“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”，实行“干部聘任制”和“员工聘用制”，做到“干部能上能下、人员能进能出、收入能高能低”。要合理划分财税分成比例，按照事权和财权统一的原则，进一步梳理园区的财政收支范围，逐步实行园区与县财政税收合理分成的制度，有效弥补园区投入资金不足的问题，提高周转资金效率，降低资金运行成本，进一步加快园区发展。要创新开发区和工业园区规章制度，避免发展建设中的随意性。园区中行之有效的做法和政策，应该通过政府文件形式使之稳固下来，更好地指导园区各项工作。

（二）创新产业政策，提升园区竞争优势。一是要继续推进产业集聚。按照新型工业化和低碳经济发展要求，以产业集群为基本取向，以产业升级转型为重点，对园区主导产业进一步明确定位，统筹规划、整合资源、错位发展，发挥整体优势，促进共同发展。要充分发挥园区现有汽配、家电中小配套企业的集聚效应，通过专利入股、企业技改补贴等政策引导，充分利用园区资源、地缘、人才、技术、资金及发展环境等优势，鼓励现有中小配套企业在精深加工和产品升值上下工夫，推进现有汽配、家电等主导产业的产业升级，培育形成“小而特、小而精、小而专、小而优”的园区产业集群。二是要以具有带动型的产业链主导产品项目招商为重点，着力培育具有市场竞争力的产业链。随着知识经济的发展，创新已成为区域经济发展内生动力的源泉，甚至是决定性因素。增强工业园区的内在发展动力和活力，就必须实现从外延式扩张向内涵式增长转变。因此，园区今后一个时期招商的重点，就是要充分利用皖江城市带承接产业转移示范区规划获批准带来的政策效应，利用沿海产业转移、技术转移的商机，有目的地吸引科技含量高、投资规模大、产业带动强、产业关联效应广和配套协作密的项目上。通过发挥大项目的骨干带头作用，积极引进相关配套企业，放大产业集聚功能，形成“马太效应”，推进“园区经济”向规模化、集约化发展，逐步培育形成经济结构优化、布局结构合理的园区特色经济发展模式。三是坚持走科技创新发展道路。科技进步和技术创新是发展“园区经济”的核心，必须积极培育面向市场的科技与经济有机结合的创新机制，大力发展知识经济，持续提高科技创新能力。要以江淮、安利等大中型企业为龙头，集中必要的人力、物力和财力，开展高新技术的前瞻性研究开发和推进产业化，加大自主创新力度，形成具有自主知识产权的技术和品牌，加快高新技术产业化进程，培育一批具有先导性、带动性的创新型企业。要继续加强园区科技孵化中心建设，发挥周边合工大等科技资源作用，着力打造园区公共技术创新平台，形成技术共享机制，完善产业链发展的技术设施和产业配套服务体系，建立互通互动的产学研联盟，攻克一批产业共性技术，提升优势产业的技术水平，增强产业核心竞争力。要继续发挥技改资金的政策引导作用，推进园区企业技术改造升级，鼓励企业运用高新技术改造提升传统产业，增加传统产业科技含量，带动传统产业自我选择、自我更新、自我发展。

（三）创新集约用地模式，拓展园区发展空间。一是严格土地管理，进一步优化土地利用结构。园区新增以及闲置的建设用地必须用于现代制造业、高新技术产业、承接服务外包等工业项目，公益性和服务性设施用地应当按照集约节约的用地原则，由园区统一规划、统一建设。要继续建设多层标准化厂房，对投资额未达到单独供地标准的工业项目以及其它可直接进入厂房的项目，以租售厂房的形式对外招商。要缩短项目建设的周期，严格实行分期供地，促进园区土地进入良性循环利用的发展轨道，促进土地集约利用。二是要继续开展“飞地合作”模式，实现相对空间拓展。继续整合周边的乡镇工业聚集区，采取园区建设与招商、乡镇分担社会管理事务的合作形式，有效解决托管地区社会管理的“两张皮”问题。三是要用足用活土地政策。要积极争取市、县政府支持，结合十二五规划发展的产业布局要求，利用土地集约节约利用评价整体验收合格的契机，争取国土部门支持园区扩大区域规划面积，为今后发展争取空间。

（四）创新投融资方式，建设高效率的投融资体系。一是拓宽融资渠道，通过多种形式利用国债资金、企业债券、公司债券、信托基金和吸引社会资本、民营资本、境外资本，为开发区和工业园区基础设施建设和产业发展募集资金。二是完善现行小企业基金贷款贴息政策资助方式，丰富贷、保、贴联动内容，开展创新基金小额资助工作，通过对成长期小企业的信誉评价与授信试点，为其顺利起步和发展创造条件。三是健全风险投资体系。大力发展风险投资，建立多元化风险投资体系，着力在资源信息、退出渠道、合作环节和优惠政策等方面采取有效措施，创新政府出资（基金）与民间资本合作的形式，出台引导民间资本进入风险投资的政策。建立风险补偿机制，推动非公开发行公司股份的场外交易，为风险投资建立进入和退出的平台。促进企业间协议收购，尤其要吸引和鼓励国内大公司、上市公司介入协议收购、兼并重组活动。鼓励上市公司以合作或重组方式吸引国际知名企业进入，与园区企业的优势结合，快速提升企业和园区综合竞争力。四是创新盈利模式。整合市政资源、存量资产及特许权，动员有投资实力的民间资本、民营企业等有效资源进区，创新资本运营,促进投资开发。

（五）创新服务功能，打造综合环境优势。一是完善中介服务体系。要完善园区产业化服务体系，积极发展独立公正、规范运作的专业化中介服务机构，按市场化原则，逐步规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。积极创造有利于中介机构发展的环境，创新管理体制，出台配套支持政策，整合各类中介服务机构，扶持一批重点中介服务机构改善条件，提高从业人员素质，拓宽业务范围，提升综合服务能力，积极为各类企业提供多方面服务。二是完善园区社会保障体系，解决园区工作人员的后顾之忧，使园区工作人员能够无障碍流动。健全园区被征地农民的基本养老保险制度，切实维护园区社会稳定，促进园区经济社会协调发展。三是营造良好法制环境。要形成促进开发区和工业园区发展的良好法制环境，将园区工作纳入规范化、制度化、法制化的轨道。明确工业园区的法律地位，以人大立法或政府令的形式明确和界定国家级、省级、市级开发区和工业园区管理机构与当地政府的行政隶属关系、机构设置和职责权限。出台《合肥市开发区和工业园区管理条例》，制定、修改、完善配套法规和政府相关政策，保护创业者、投资者的合法权益；加强执法和司法监督力度，逐步明确各类机构的法律地位、权利义务、组织制度和发展模式，形成法律定位清晰、政策扶持到位、监督管理完善、市场竞争平等的良好发展环境。

（六）创新人事制度，形成人尽其才的良好环境。

一是加快推进园区人事制度改革。全面实行全员聘用制。建立调动园区工作人员积极性的长效机制，促进人员合理流动，逐渐淡化开发区人员的身份概念。对园区机构和人员编制总数、领导和中层干部职数进行总量控制。将园区机关科级以下工作人员及下属事业单位工作人员全部纳入聘任范围，通过公开选拔、竞争上岗，完善动态管理监督、目标考核和培育机制，形成选优、用优、效率优先和能上能下、能进能出的用人机制。二是推动人力资源市场化配置。在园区内建立完善的人才柔性流动机制和人才服务体系，为人才供需双方提供完善的跟踪服务，提高和扩展人才市场的服务功能，规范人才市场行为。积极推进人才服务机构的市场化进程，逐步实现 “政企分开”、“政资分开”，抓紧建立园区人力资源信息系统、个人职业信用体系、高级人才信息库等。三是创新人力资源互动的有效途径。要借助行业协会，架起企业和高校、科研院所之间人力资源交流的桥梁，鼓励高校与科研院所人员以多种方式流向企业，鼓励企业与高校合作培养应用型人才。根据园区发展的需要，制定各类人才系统培养和培训规划，加强员工职业技能培训，重点对园区管理人员、企业业家以及企业管理、投融资、市场开拓等方面的专门人才进行培养和培训。

（七）进一步解放思想，加强组织领导工作。工业园区体制机制创新就是要冲破一切妨碍发展的思想观念，变革一切束缚发展的做法和规定，革除一切影响发展的体制、机制弊端，不断创新发展观念，拓宽发展思路，进一步增强发展意识、改革意识、开放意识、机遇意识，自觉增强加快发展的紧迫感和责任感，以思想大解放促进大改革、大创新，推进“大发展、大建设、大环境”，掀起工业园区“二次创业”新高潮。体制创新是一项复杂的系统工程，涉及多个部门和领域，牵涉很多社会矛盾和利益关系，必须由管委会进行统领和推动。重点围绕管委会的管理创新、企业的自主创新、科技创新、文化创新等方面，鼓励部门、企业和广大干部群众从实际出发，积极大胆地开展创新试点。对创新过程中的失误甚至是失败，要多帮助、少批评，多鼓励、少指责，使广大干部群众能够放开手脚进行创新。对具有创新精神、实绩突出的干部，要大胆提拔使用，形成鼓励创新的用人导向。

要完善考核评价体系。建立符合国家统计制度、符合园区实际的个性和共性相结合的指标评价体系。个性指标要在同行业可比，以体现不同功能定位部门的特色；共性指标包括生产总值、工业增加值、财政收入、财政贡献率、经济外向度水平、固定资产投资、招商引资和项目建设等，作为年度评价考核的依据。

改革创新和对外开放是经济社会跨越式发展的根本动力和必由之路。作为合肥改革开放的试验区、外来资本进入的桥头堡、产业发展的重要平台，工业园区仍要承担起重要的历史使命，继续坚持解放思想，加快推进体制机制创新，努力形成和充分发挥体制机制优势，实现技术和人才的集聚，把原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新有机结合起来，进一步提升发展后劲，通过示范带动的作用，走出一条具有合肥特色的创新型城市发展道路，保持经济社会又好又快发展和现代化区域特大城市建设快速推进的良好势头。

2011-06-15

课题组成员：合肥市委党校第37期青干班学员——周鑫、陈林（执笔）、夏云起、王良仲、曹静、吴瑞爱、孙斌、杨维国。

马俊