城市社区管理与政府职能的转变

许海燕

（中共曲靖市委党校 行政学与法学教研室，云南 曲靖 655000）

城市社区管理与政府职能的转变

许海燕

（中共曲靖市委党校 行政学与法学教研室，云南 曲靖 655000）

改革开放以来，社会管理的方式逐步从以“单位管理”走向“社区管理”。社区管理已经逐渐代替了传统的单位管理，承担了过去由政府和单位承担的大量管理和服务功能，成为社会管理的重要手段和重要内容。如何加快政府职能的转变，使我国城市社区管理能稳步、健康持续发展，是一个值得探讨的问题。

社区；社区管理；政府；政府职能

一、当前我国城市社区管理领域存在的问题

1、社区与政府的关系不顺，行政工作事务繁重。社区是城市基层社会的一种组织形式，作为自治组织在城市社会发展中发挥着不可替代的作用。社区组织主要职责是依法管理居民内部事务。它与政府部门没有从属关系。但长期以来，由于传统体制的制约，社区组织尤其是居委会实际上成了政府的“腿”，上面千条线，下面一根针，街道和社区居民委员会的主要工作和精力都用在来完成有关部门下达的工作任务上。社区居民委员会也由法律规定的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织越来越演变为政府的基层办事机构。上级行政部门几乎都可以直接或间接地向社区居委会交待任务，并相应地提出一些检查、考核、验收、评比和奖惩的条件。目前社区承担的经常性、季节性、阶段性和临时交办的工作，再加上现在从上到下的各项工作进社区，使街道、社区干部们整天疲于奔命，没有时间去考虑社区建设和发展的问题。

2、社区建设与发展缺少环境支持。当前，国家、省、市等有关职能部门曾先后制定了一系列关于社区发展、社区建设的优惠政策。但在实际工作中，由于政策的原则性太强，缺乏操作性，有的政策在落实上又缺乏有效监督，一些部门便采取实用主义的态度，对自己部门有利的就执行，不利的就找出种种借口拖而不办甚至拒不执行，致使有些优惠政策只能写在纸上，说在嘴上，得不到落实。而一些社区特别是老城区中由居委会转型成立的社区，基础设施严重短缺，卫生环境差，造成社区管理条件较薄弱。

3、社区管理者素质差异大，队伍整体素质偏低。社区管理者队伍整体素质的高低，直接关系到社区建设的水平和质量。目前，随着经济体制、政治体制改革的不断深入和拓展，城市社区管理的任务更加繁重，社区工作对象更加复杂，社区行使权力更加具体，这就对社区管理者的素质提出新标准，要求社区管理者的素质要从单一的热情肯干型向综合能力型转变。近几年，伴随着社区建设的开展，各地通过采取原居委会干部留下一部分，区、街道干部下派一部分，在社区居民、军队转业干部、下岗职工、大学毕业生中选聘一部分的方法，扩大了社区管理者的选择范围，从而使社区管理者的政治和文化素质、工作能力和年龄等方面与以前的居委会干部相比有了一定程度的提高。但是，距离社区居民委员会作为群众性自治组织，发挥实行自我管理、自我教育、自我服务功能的要求，目前的社区管理者队伍整体素质偏低，影响了社区建设的进一步发展。

4、社区成员参与社区管理的总体水平较低。城市社区管理的主体是多元的，作为社区成员有资格也有义务参与社区管理活动，在社区管理中发挥各自的、不可忽视的作用，但在现实生活中，社区成员在社会管理中的主体意识和参与意识都很淡薄。社区成员参与的理性化程度不高，社区成员的自我管理和自我约束的程度不尽如人意。同时，在城市社区管理中，社区成员参与机制不完善，尚未实现制度化，在社区成员参与的内容、方式、途径等方面没有规范的法律、法规和政策，缺乏行之有效的社区成员参与模式。此外，利益诉求渠道不畅通，也是影响社区成员参与社区管理的重要原因之一。

5、社会组织参与社区管理的能力不足。社区社会组织是在法律允许范围内，按照各自章程，自主开展活动，充分发挥其扩大参与、提供服务、反映诉求和规范行为等方面的作用。但在现实生活中，一方面，虽然拥有数量众多的各种各样的社会组织，但普遍存在行政色彩浓、机制不健全、服务不规范、成员素质不高、外部监督不力等问题，而且，随着经济社会的快速发展和社会组织的发育，其“准入门槛过高、管理职责不明以及行政干预过深和实际监督不力”等制度设计问题逐渐突显，也出现了官办组织多而社会性组织少的现象，这也成为社会组织发展的瓶颈。另一方面，受地域的影响，社区社会组织发展中还普遍存在着结构不合理、发展不平衡的问题，以及规模小、能力弱、资源匮乏、制度不完善、活动不规范、公信力较差等问题，这就导致了社区居民对这种社会组织的认可度不高，也使得社区服务机制僵化、方法简单，社区服务主要还是依靠行政手段和政府投入，不善于利用社会组织和运用经济手段及市场化手段开展工作。

6、社区物业管理的不规范，使社区管理无法上档次。以20世纪90年代为起点，有两项运动同时发生和发展，即物业管理市场化运作和社区建设运动。近20年的实践表明，物业管理与城市社区发展存在着十分密切的关系。虽然物业管理与社区管理所涉及的区域范围、管理性质以及侧重的管理职能有所不同，但物业管理与社区管理面对的环境构成要素是一致的，影响社区的诸环境因素同样是影响物业管理的环境因素，物业管理寓于社区管理之中，社区管理是母系统，而物业管理就是子系统。因此，物业管理离不开社区管理，必须服从于社区管理，并且在社区管理中才能确定自己的地位，物业管理与社区管理必然是相互影响、相互制约的关系。而随着城市现代化的快速发展，城市改造及城区规模的拓展，使得一大批新型的社区涌现出来，而现实中社区管理远远落后于社区的建设，社区物业管理中也存在许多不尽如人意的地方。例如，在管理机构、收费标准、管理标准、建设与管理方面的不统一以及管理和服务普遍的不到位等，而且，还有些物业公司对辖区居委会的管理不配合，增大了社区管理的难度。

二、加快政府职能转变，推进我国城市社区管理稳步健康持续发展的对策

1、政府要在社区管理体制中定位好自己的角色。政府作为社会管理最重要的主体，必须在社会管理体制中定位好自己的角色，担负起处理社会冲突、协调社会利益、维护社会公正、保持社会稳定等管理职能。而政府在社区建设中应当发挥适当的主导作用（主要是倡导、动员的作用），在社区建设中给予一定的经济和政策支持、监督、评价和经验的推广，用政策去促进社区建设资源的聚集和社区的持续发展。政府发挥主导推动作用，直接目标是支持具体社区活动的开展，而深层目标则是促进社区资源的开放和动员，促进社区成员的广泛参与。因此，政府在社区建设中的角色定位应是：担当建设社区的功能，积极发挥引导推进作用，在担负起相应责任的同时，决不可“越位”、过度参与甚至包办。

2、完善政策制度设计，创新社区治理模式，提高社区管理水平。地方政府要注重从制度设计入手，在宏观上统筹规划、制定政策、全力推进。一是在创新社区治理模式、促进社区和谐方面，可依据各地实际情况，研究和出台相关的指导性文件和与之相配套的文件，允许各街道社区根据自身的特点和发展优势，制定各具特色的社区标准和社区规范，在一定程度上使街道社区在自身建设和持续发展上能保持一种能动性和独立性。二是在建立社区工作准入制度上，要规范政府部门进社区的各项工作，减少和杜绝政府职能部门向社区乱派任务，全面整合基层社会管理资源，减轻社区行政性、事务性负担，增强基层的自我管理能力，有力地促进政府依法管理与社区自我管理的良性互动。增强城市社区基层组织的活力，拓宽社区工作的新路子，强化社区的民主自治权和管理权，不断提高社区的管理效能，实现社区管理从高成本、低效率到低成本、高效率的转变。

3、加大培育和扶持社会组织的力度，并注意加强规范引导和监督管理。整合社会管理资源，大力培育和扶持各类社会组织。一是政府应适应形势发展，采取必要措施，整合社会管理资源，大力培育和扶持包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织，按照社会化、专业化的要求，加快推进各类社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，逐步实现自我管理、自主发展，充分发挥它们在参与社会管理方面的作用，表达不同群体的利益诉求，培育社会成员正确的生活方式；发挥它们在社会监督方面的作用，提高社会的自主和自律能力，建立社会化的评估制度；发挥它们在满足社会多样性需求方面的作用，拓宽资金来源渠道。二是政府对非营利组织要降低门槛，引导扶持，加强监管。可以通过加大对社会服务项目的投入来推进非营利部门的发展，在社会服务领域要充分发挥非营利部门在提供社区服务中的作用，为社区成员提供政府不便和市场不愿或不能提供的社区公共服务，扩大群众对社区公共服务的选择空间；发挥它们在提供互助方面的作用，让群众自我组织起来，促进社会融合，解决社会问题，维护安定团结。同时，政府对非营利组织也要有监管责任，要切实解决好“培育发展职能不清、监督管理相互依赖”造成“盲点”过多的现状，为非营利组织的发展创造一个有利的环境，充分发挥非营利组织在解决和缓解社会矛盾过程中的重要作用，为社区管理提供有力的支持。

4、加强社区管理队伍建设和培育，提升社区居民的参与意识，以适应社区建设新形势的迫切需要。一是要加强社区管理队伍的建设和培育。面对目前社区建设出现的许多新情况、新问题，要重视加强对社区管理干部的政治、业务培训，引导他们解放思想，更新观念，不断学习新知识，接受新事务，创造性地开展工作，在建设社会主义新型城市社区的实践中创出新的路子、新的经验。要努力改善社区管理人员的结构，提高社区工作者队伍的职业化、专业化水平。在加强社区管理队伍的建设和培育的途径上，一方面，上级政府应多配备一批高素质的社区管理干部，向社区输送优秀党员干部充实和提高社区管理工作队伍的力量和素质；另一方面，各级党校要为社区干部的培训提供方便，创造条件，提高在岗从事社区管理工作人员的文化素质及业务水平，大专院校要积极培养具有专业社区管理知识的专业人才，为社区管理储备专业人才。此外，还可采取面向社会公开选聘、民主选举、竞争上岗等办法，注重从大中专毕业生和下岗失业人员中选用优秀人才，加强社区工作。二是要强化宣传，不断提升社区居民的参与意识。由于社区管理工作的复杂性和艰巨性，只靠街道办事处和社区工作人员的单一力量是很难完成好社区管理这一繁杂的工作，要充分运用各种宣传舆论工具和有效载体，进行广泛、持久、深入的法律法规宣传，道德规范宣传，社会新风宣传等，不断提高群众的社区意识、环境意识、卫生意识和思想道德文化素质，不断增强群众的社区责任感、归属感和认同感，使社区管理具有坚实的群众参与基础。从操作层面看，应拓宽参与渠道，扩展参与的形式和内容，加强和完善居民委员会选举、日常议事和决策的参与制度。充分发挥社区人力资源优势，实现社区的共驻共建与资源共享，积极支持配合街道社区各项工作的顺利有序开展。

5、政府应加强对辖区内物业管理的指导和监督，规范物业管理的行业行为，提升社区管理的档次和水平。一是政府应加强对辖区内物业管理的指导和监督。如新建居住区的入住验收，对未按规划建设配套公共设施或者存有质量问题的，有权提请规划、建设行政主管部门予以纠正；会同主管部门指导业主委员会的组建工作，对业主委员会的组建提出审核意见；会同主管部门对辖区内居住区的物业管理企业进行监督管理。对于尚未实行物业管理的普通老居民小区，应当加快物管进社区步伐。可积极推行物管连锁经营的模式，由品牌物管企业输出品牌、技术、管理方式，尽可能的将有一定条件的小区或院落纳入规范化的物业管理，提高社区物业管理的整体水平。二是政府主管部门要规范政府行为，加强对物业的行业管理，真正做到变“管理”为“服务”。三是要发挥政府机制，使物业管理切实发挥作用。在物业管理方面，目前政府机制的作用发挥还不够。由于政府机制方面存在的问题，造成了物业管理的市场机制和社会机制的不完善，这在一定程度上造成了物业管理企业的良莠不齐，也是造成目前许多小区业主与物管公司冲突的一个重要原因。而要彻底解决这个问题，就要在规范政府行为的前提下，通过市场招标来运作。让业主委员会选聘出最适合的物业企业来管理小区，并建立良好的与业主委员会的沟通机制，使物业企业真正做到变“管理”为“服务”。

总之，物业管理是住房商品化的产物，物业管理提高了人民生活质量，减轻了政府的负担，但也带来一些新问题。政府应加强对辖区内物业管理的指导和监督，厘清物业管理的社会角色，不仅可以更好地规范物业管理行业的行为，同时，可以帮助政府利用物业管理资源提高社会管理的效率，用物业管理资源帮助建立高效率低成本的社区管理新体制，从整体上提高社区管理的档次和水平。

①崔运武、任新民、苏强著：《中国社区管理》，云南大学出版社，2003年版。

②韦克难著：《社区管理》，四川人民出版社，2003年版。

③陈伟东著：《社区自治》，中国社会科学出版社，2004年版。

④潘茵著：《社区物业管理》，电子工业出版社，2004年版。

责任编辑：许如江

C912.81

A

1671-2994（2011）01-0139-03

2010-11-29

许海燕（1967- ），女，江苏无锡人，中共曲靖市委党校行政学与法学教研室讲师。研究方向：社区管理和行政管理。