昆明市一事一议财政奖补制度实施问题探索

（中共昆明市委党校，云南 昆明 650215）

昆明市一事一议财政奖补制度实施问题探索

中共昆明市委党校课题组

（中共昆明市委党校，云南 昆明 650215）

2008年，中央选择了黑龙江、河北、云南三个省，在全省范围开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点。昆明市与全省同步，在全市全面推开一事一议财政奖补试点工作。两年的试点工作取得了显著成效，但试点工作中还存在一些亟待完善的问题。结合昆明市农村的实际情况，进一步建立健全一事一议财政奖补制度，对于促进城乡协调发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，构建社会主义和谐社会具有重要意义。

昆明市；一事一议财政奖补；问题；对策建议

开展一事一议财政奖补，是贯彻“多予、少取、放活”方针、加强农业基础设施建设、统筹城乡发展、促进城乡公共服务均等化的重要举措，是巩固农村税费改革成果、深化农村综合改革的一项重大制度创新，有利于激发村民筹资筹劳发展村级公益事业的主动性，促进社会主义新农村建设；有利于调动群众民主议事的积极性，不断推进农村基层民主政治建设；有利于形成村级公益事业建设多渠道投入的新机制，促进城乡协调发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，构建社会主义和谐社会。作为集边疆、山区、民族、贫困为一体的省会城市，开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点是一项全新的工作，政策性强，涉及面广，没有现成经验可供借鉴，所以，自2008年开展试点工作以来，虽然取得了显著成效，但在实施过程中还有一些亟待研究和完善的问题。

一、昆明市一事一议财政奖补制度实施过程中面临的主要问题

（一）政策不稳定，基层干部心存疑虑

2008年，省财政厅根据云南省人民政府的规定，拟定了省对县的一事一议财政奖补资金分配方案，具体计算方式是：省对县的补助标准=该县（市、区）农村实际人口数（包括实行属地管理的国有农场人口）×全省人均补助基数×财力补助系数+试点工作努力程度补助。其中，财力补助系数分为三类，一类为地方财力较好、能够自主平衡预算的县（市、区），补助系数为0.8；三类为地方财政较为困难、大部分基本支出需上级补助的县（市、区），补助系数为1.2；其余县（市、区）为二类，补助系数为1.0。根据这一规定，我市寻甸彝族回族自治县、禄劝彝族苗族自治县、嵩明县、石林彝族自治县、宜良县、晋宁县、富民县等7个县在试点工作中，将补助系数定为1.0，东川区将补助系数定为1.2。但2009年在兑现2008年奖补资金时，省里又重新调整了补助系数，规定全省85个县（市、区）（含国家扶贫开发工作重点县、省级贫困县、边境线）补助系数为1.0，其余44个县（市、区）补助系数为0.9。根据这一新规定，昆明市除寻甸彝族回族自治县、禄劝彝族苗族自治县、东川区的补助系数为1.0外，其余11个县（市）区的补助系数调整为0.9，这样一来，绝大部分县区存在一定的资金缺口，不但会形成新的不良债务，给县区的工作造成一定程度的被动，而且还将影响下一步试点工作的推进。

课题组在县区调研时，财政部门和乡镇的一些干部反映，省里2008年才作出的财力奖补系数的规定，到2009年开始兑现奖补资金时就发生变化，这让村组干部“心里很没底”，对一事一议财政奖补政策的连续性、长期性、稳定性心存顾虑，担心政策变化，所以对试点工作有“等待观望”的倾向。

（二）“先建后补”不利于试点工作的顺利开展

国农改〔2008〕2号文件和《关于扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点的通知》（国农改〔2009〕3号，以下简称国农改〔2009〕3号文件）都规定：一事一议财政奖补实行“先建后补”政策。“先建后补”不利于试点工作的顺利推进。一方面，昆明14个县（市）区中，绝大部分县（市）区县乡两级财政都十分困难，是典型的“吃饭财政”，财政收入只能基本维持保工资、保运转，所以，“先建后补”面临的最大困难就是项目资金没有着落。另一方面，2008年在试点工作中，我市按照中央和省级财政每年每个农村人口不少于20元奖补资金的标准开展项目规划，但直到2009年4月份，2008年度财政奖补资金尚未清算兑现，因此，在组织开展2009年一事一议财政奖补试点工作中，各县（市）区、乡镇在做年度项目规划时，对最终上级财政能够给予多少补助资金心中无数，干多了，怕上级财政奖补资金兑现不了，产生新的乡村债务，引起农民的不满；干少了，怕农民吃亏，对不起农民，所以，在做项目规划时，不敢放手大胆规划项目，这在一定程度上影响了试点工作的顺利开展。

（三）筹资筹劳管理工作不够规范

早在2007年1月，国务院办公厅下发的《村民一事一议筹资筹劳管理办法》（国办发〔2007〕4号文件）就规定：“对经审核的筹资筹劳事项、标准、数额，乡镇人民政府应当在省级人民政府农民负担监督管理部门统一印制或者监制的农民负担监督卡上登记。”村民委员会将农民负担监督卡分发到农户，并“按照农民负担监督卡登记的筹资筹劳事项、标准、数额收取资金和安排出劳。同时，应当向出资人或者出劳人开具筹资筹劳专用凭证”。2007年7月，云南省人民政府办公厅颁发的《云南省村民一事一议筹资筹劳管理实施办法》（云政办发〔2007〕146号，以下简称云政办发〔2007〕146号文件）进一步规定，在筹资筹劳中，“村民委员会按照《农民负担监督手册》登记的筹资筹劳事项、标准、数额收取资金和安排出劳。”同时，要“向出资人或者出劳人开具省级农民负担监督管理部门统一印制的《云南省农村集体经济组织财务收款（付款）专用票据》或《云南省村民一事一议筹劳投工凭证》，并加盖村民委员会公章”。2009年，云南省财政厅下发了《关于启用云南省农村集体经济专用收款收据的通知》（云财非税〔2009〕21号），决定从2009年10月起，启用由云南省财政厅统一印制的专用收款收据，并由“各地财政部门负责领购和发放”。目前，大多数地方已领取或发放、使用与一事一议财政奖补试点工作相关的专用票据，但部分地方并没有领取专用票据，村委会和村民小组在对村民筹资筹劳的管理上，有的简单造册登记，有的只是有个记录，让农民签字或按手印，这在一定程度上增加了一事一议筹资筹劳管理工作的难度。

（四）资金总量小与覆盖面广、覆盖周期短之间的矛盾突出

为使有限的财政奖补资金充分发挥效益，云南省采取了“先易后难、逐步覆盖、分年度实施”的方式开展试点工作。为圆满完成省政府确定的每年20%的覆盖率和争取5年全覆盖的目标任务，昆明市各县（市）区、乡（镇）相继制定了五年实施规划。但是，在项目规划实施过程中，资金总量小与覆盖面广、覆盖周期短之间的矛盾较为突出。截至2008年12月，昆明市有300.5万农村人口、9194个自然村，按20%的覆盖率和5年覆盖周期，每年一事一议财政奖补项目应覆盖1839个自然村（即全市平均每年应有1839个项目村）。2008年，全市实际所得财政奖补资金为5319万元，落实到每个项目村的财政奖补资金平均只有2.89万元，用乡镇干部的话说：“这点钱不够铺300米的路”。昆明市80%的国土面积都是山区、半山区，农户居住分散、偏僻，公益事业项目建设成本高，不到3万元的奖补资金与项目建设的实际投入有较大差距，加之村民筹资困难，要完成这一目标任务难度较大。这种“撒胡椒面”的做法不切合农村的实际，不但直接影响一事一议财政奖补项目的申报、启动、进度，而且还影响项目的质量。由于资金量小，为降低成本，达到覆盖率，有的村在项目实施的各个环节、各个方面能省尽省，能对付就对付；有的村只好修建诸如公厕、垃圾池等所需资金少的小项目；有的村虽然实施的是村内道路硬化项目，但完成的村内道路硬化项目实际上就是把入村口的道路或村内主干道部分路段进行了硬化，其他路段和支干道并没有硬化，被部分村民称之为“半拉子工程”，而且硬化的部分路段质量不尽人意。此外，由于缺少项目运作管理人才、项目实施的工程技术人才和各方面的专业人才，项目质量问题普遍存在。

（五）预拨资金少，增大基层的财政压力

2008年，中央和省级财政预拨给昆明市的一事一议财政奖补资金为3542万元，而且是按农业人口平均数分配到各县（市）区。这笔预拨资金仅占全市一事一议财政奖补建成项目实际投资总额29515.02万元的12%。2009年，全市村级公益事业建设一事一议财政奖补项目共立项1618个，预计投资总额33163万元，省级财政预拨给全市的一事一议财政奖补资金仅1816万元，占预计投资总额的5.5%。由于奖补资金预拨较少，为了保证试点工作有序开展，云政发〔2008〕114号文件规定：“州（市）、县（市、区）人民政府要积极调整支出结构，加大对村级公益事业建设的支持力度”。按照此项规定，经济发达的县（市）区，财政收入较好，而且涉农乡镇少，农村人口少，在上级财政未预拨或预拨少部分奖补资金的情况下，由当地财政预支资金给项目村先用于项目建设，比如：盘龙区在上级财政预拨资金不足的情况下，区财政积极想办法筹措资金预支、预垫，保证了项目的顺利实施。但经济发展滞后的县（市）区，财力匮乏，而且绝大部分是涉农乡镇，农村人口多，均无力代上级财政预垫奖补资金，于是出现了以下几种情况：一是有的项目村“八仙过海，各显神通”，积极争取社会捐赠赞助，勉强完成了项目；二是缩减项目规划，比如晋宁县晋城镇共安排了30多个项目，但由于县乡（镇）两级财政无力垫资，只好缩减部分项目；三是由施工单位或个体老板预垫建设资金，造成在项目建成后项目村拖欠施工单位或个体老板工程款，施工单位或个体老板又拖欠农民工工钱的恶性循环，有的老板只好采取非正常手段向项目村索要工程款，引发一些矛盾。这一问题如果不及时妥善解决，会给农村稳定留下严重隐患，同时也会挫伤农民建设美好4家园的积极性。

（六）奖补条件制约了贫困地区项目的规划实施

根据云政发〔2008〕114号文件和云财农改〔2008〕8号文件及财预〔2009〕5号文件的规定，政府对农民通过一事一议筹资筹劳开展村级公益事业建设按照三分之一的比例予以奖补，农民和社会的投入占三分之二的比例，而且政府投入的财政奖补资金是建立在已有村民筹资、村集体投入、社会捐赠资金的基础上。昆明市欠发达县（区）的农民对村级公益事业建设的积极性非常高，但是，由于大多是民族地区、贫困地区、自然环境较为恶劣的山区、半山区，山高、沟深、坡陡，经济发展水平低，产业结构单一，村集体经济薄弱，农民人均纯收入较低，再加上泥石流等自然灾害影响，增收十分困难，农民贫困。虽然云政办发〔2007〕146号文件规定农民筹资“以县为单位不得超过上年该县农民人均纯收入的1%”，但有的农户人均20—40元也拿不出，筹资能力弱、筹资难度大。同时，村集体和村民投入村级公益事业建设的能力十分有限，青壮年大多外出务工，在家的多为老人、儿童，劳动力相对较少，筹劳难度也大。上述诸多因素的制约，最急需开展公益事业建设的农村，出现了有项目也开展不起来、有项目也实施不了的情况，在一定程度上影响了村民的积极性和一事一议财政奖补试点工作的顺利推行。

二、完善昆明市一事一议财政奖补制度的建议

一事一议财政奖补政策的稳定性、连续性是搞好一事一议工作的基础和前提。建议昆明市农业局和昆明市财政局组织专门班子认真总结两年来一事一议财政奖补的试点情况，结合昆明大发展和跨越式发展的要求、结合新农村建设要求和昆明农村实际、结合农村公益事业发展要求和农村公益事业现状，在深入调研的基础上，研究中央、省级财政奖补政策，切实解决财政奖补政策中的不稳定、不连续、不配套、不明晰等问题。

（一）完善一事一议财政奖补政策，充分调动广大农民投资投劳的积极性

1、加强领导，理顺关系。进一步明确综改部门、减负部门、县乡两级政府和农经部门、城乡建设部门、水务部门的工作职责和监管职责，各尽其职。例如，财政部门应主要负责奖补资金的拨付、管理与监督，农民负担监管部门主要负责制度完善、项目审批、检查验收和监督检查等。

2、建立长效机制。加快建立贫困地区中央、省、市三级配套的一事一议财政奖补长效机制，加大向欠发达地区、贫困地区倾斜的力度，逐步提高奖补比例和奖补标准。根据昆明市的实际情况来看，相当多的村要达到农民和社会投入占三分之二的比例很难，很容易加重农民负担甚至形成新的债务。因此，建立贫困地区中央、省、市财政奖补三级配套资金很有必要。建议中央政府对于欠发达省份给予奖补政策倾斜，逐年加大对一事一议的投入，提高奖补比例，逐步减少农民出钱兴办公益事业的比例。省级政府应加大对贫困县的财政奖补力度，市政府尽快出台相应奖补配套政策，给予一事一议项目相应的配套资金。允许贫困地区村民以劳代资，切实解决取消农业税后贫困地区农村面临的公益事业资金无来源的状况，有效促进农村公益事业的长足发展。

3、坚持“普惠制”和“特惠制”相结合。一事一议财政奖补实施不能片面追求“普惠制”覆盖率20%的强制要求，而忽略了集中财力抓重点村的建设。鉴于昆明农村公益事业建设十分薄弱、一事一议财政奖补资金较少的现实，要真正完成一项村级公益事业建设项目，只有集中有限财力。因此，坚持“普惠制”和“特惠制”相结合，更加注重向贫困村倾斜的“特惠制”很有必要。例如，对于人均年收入低于2821元（2009年昆明国家级贫困县人均纯收入）的村，应不受20%覆盖面的限制，给予“特惠制”重点扶持。

4、明细、明确财政奖补规定。对于财政奖补时间、奖补标准、奖补办法等作出明确、具体的规定，让农民放心、定心、安心。杜绝奖补资金迟迟不到位和奖补资金缩水的现象，保护和调动农民参与一事一议工作的积极性和主动性。该细的政策要清晰、明细，例如质量要求、验收范围和验收标准等。无论是事前审批、事中指导，还是事后验收都要有统一的要求、统一的标准，杜绝朝令夕改，政出多门，以确保一事一议项目的质量，提高一事一议工作的水平。

5、加大资金的预拨力度。建议当年财政奖补到位资金不少于三分之二，次年验收后决算尾款。目前的先建项目后财政奖补的做法，乡、村两级资金垫付额度大、时间长，财政奖补太慢，甚至缩水，直接影响一事一议工程的进度和质量。

（二）建立健全昆明市财政奖补配套政策，落实市级财政奖补配套资金

目前，昆明市还没有出台关于一事一议财政奖补配套资金政策，但玉溪市和曲靖市均有自己的财政奖补配套资金政策，例如，玉溪市的配套政策是按照省级奖补资金1：0.5的比例配套资金，其中的0.5按市县各占50%比例分配。按照这一政策，2008年玉溪市市级配套资金共计473.5万元。又如曲靖市2008年市级财政共配套一事一议财政奖补资金4169万元，仅麒麟区就配套资金401万元（麒麟区按照省级1：1配套）。昆明市的财力与玉溪市、曲靖市相比并不弱，昆明可以借鉴玉溪和曲靖的做法，给予相应的财政奖补配套资金。

（三）加大项目建设监管力度，健全项目管理制度

建议健全筹资筹劳项目招标、验收和维护管理制度，严把以下五关：

1、事前要把好审查审批关。对总投资较大的重点项目，要公开招标，乡镇政府和部分村民代表对整个招投标过程进行监督。县乡农民负担监督管理部门要按照有关要求，切实承担起对筹资筹劳监督管理的责任，对村级上报的筹资筹劳项目进行认真审核审查，不符合筹资筹劳规定的有关问题，必须及时制止和纠正。

2、事中要把好筹资筹劳使用关。重点要建立村民自我监督、自我管理机制，加强对筹集资金和劳务使用情况的监督。由市级部门组织一事一议工作指导小组，对各村一事一议项目进行业务指导，或对各村一事一议项目负责人进行业务培训。一事一议工作指导小组加强现场巡视指导，定期不定期对项目建设质量、进度、计划执行情况、资金管理、工作流程、档案资料保存归档等进行综合督察，实行动态管理，定期通报。对项目的建设计划、实施办法、建设内容、受益对象、补助标准、资金使用、财务管理等方面的情况，严格实行公示制，接受群众监督。

3、事后把好检查验收关。一事一议筹资筹劳项目实施完成后，村民督察小组全程参与项目申报、实施、验收。项目竣工后要组织专业的工程监理人员和村民代表对工程质量、完成期限、资金决算等进行自查自验，防止半截工程或豆腐渣工程。县乡相关部门要在自查自检的基础上对项目实施情况进行验收，对验收中发现的违规问题，限期整改到位，对干部问题比较突出且整改不到位的，要追究相关责任人的责任，已确定为财政奖补项目的要取消奖补资格。县乡相关部门要对群众反映问题比较多、项目资金额比较大的奖补项目进行专项审计。

4、要把好项目后续维护管理关。按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁养护”的原则，组织各村结合本村的实际情况，通过召开各种会议，以村民代表大会决议或村规民约的形式制定相应管护制度，明确一事一议公益设施和一事一议建设项目形成的资产的责任主体，落实管护责任主体和养护资金来源，做到建管结合，提高资金的使用效率和养护水平，确保公益项目设施长期健康发挥作用。

5、要把好项目资金管理关。村级民主选举成立项目理财小组，专门负责资金使用，对项目资金实行阳光操作、民主管理。要按照“村财乡管村用”的要求，加强对村级一事一议筹集资金的监管，实行专户储存，专帐核算，专款专用。对资金筹集情况、物资劳务使用情况，要及时张榜公布，让群众明白、了解，接受群众监督。建立台帐登记制度，方便群众查询了解。

（四）进一步整合资金，统筹规划

1、进一步统筹规划一事一议建设项目。县、乡两级要结合当地农村经济生活发展的总体规划和农村公益事业的发展现状，将一事一议制度与新农村建设相结合，统一规划公路、水利等设施建设，防止重复建设和无效建设。

2、进一步整合涉农资金。以新农村建设规划为龙头，将支农专项资金和一事一议奖补资金捆绑使用，按照“项目整合、资金捆绑、渠道不乱、用途不变、集中使用、各记其功”的原则，重点解决当前农民最亟需、最现实的村级公益事业建设问题。加大一事一议财政奖补试点工作与新农村建设的工程规划、项目资金、技术指导等相结合的力度，借鉴新农村建设的经验指导村级公益事业建设。做到建一村，成一村，提高财政支农资金的整体效益，努力提升新农村建设的整体水平。

3、一事一议财政奖补按年度兑现，方便资金整合。根据2009年4月颁布的《昆明市农村一事一议财政奖补试点工作意见》规定：“属于中央和省村级公益事业建设一事一议财政奖补项目，由县级人民政府审批，并于当年6月15日前把项目报到市综改办，市综改办汇总后于当年6月30前报省农村综合改革领导小组办公室备查。”一事一议项目申报、实施与其他支农资金在时间上不吻合、不一致，增加了资金整合的难度。建议一事一议项目实施与政府投入农村的其他资金周期一致，年初计划审批，年终审核验收。这样，有利于农村各项资金与一事一议资金整合，有利于集中力量办大事、办好事，既可解决一事一议资金少难办事的尴尬，又可提高资金的使用效率。

4、鼓励和激励民间资本参与农村公益事业建设。政府要大力倡导社会捐助，采取有效措施激活民间资本参与农村公益事业建设，政府在政策上给予优惠和适当财政补贴，形成多形式、多渠道的支农投入机制，积极探索多元化的筹资渠道。鼓励集体经济投入，引导村民筹资筹劳，形成村级公益事业建设稳定的、长效的投入机制。

（五）建立健全筹资筹劳工作机制

1、建立健全筹资筹劳规范运作机制。为确保“议事”有章可循，在原村规民约的基础上，对议事的主体、内容、程序、时间以及议事主体的权利做出明确规定。对初步方案，要明确筹资筹劳事项、投资预算、筹资标准、筹资办法等内容，使所议项目真正建立在充分尊重农民意愿的基础上，确保“一事一议”规范运作。健全村民民主理财小组、村民理事会等村民自治组织，积极引导群众参与民主管理，提高村民的议事能力。村级公益事业建设一事一议财政奖补项目从规划、申报到项目的实施、验收均由村民决策、参与、监督，确保村民对财政奖补有参与权、知情权、决策权和监督权。由村民民主选举产生的工程建设质量监督小组和工程民主理财小组，要切实负责对工程全过程的监督和资金物资的管理使用，并及时张榜公布。

2、建立健全筹资筹劳约束机制。公益事业建设项目一经村民大会或村民代表会议表决同意，对无正当理由不履行筹资酬劳义务的村民，村委会要对其说服教育，拒不改正的，经村民会议或村民代表会议同意后，按照乡规民约来处理。

3、建立健全筹资筹劳项目档案管理制度。县乡特别是乡级要建立一事一议项目档案和数据库，将村民筹资酬劳的会议记录、村民签字方案、奖补项目申请表等有关原始材料汇总归档，形成一村一卷、一乡一柜，规范管理，夯实工作基础。

4、进一步建立和完善村务公开机制。凡是涉及村民利益的事务，如财务收支、农村公益事业建设、各项惠农补贴发放等，应在方便的地点、以合适的形式定期向村民公开，自觉接受群众的监督。

5、把好预算关，确保农民负担不反弹。筹资标准要严格控制在政策规定之内，确保农民负担不反弹。筹资方案必须经过三分之二以上的村民和村民代表大会讨论通过后再上报。村委会要及时将村民会议表决、筹资情况、资金使用情况、审核报批情况进行公开公示，主动接受群众监督。

（六）进一步简化审核审批的程序和手续，提高一事一议工作程序的科学性和工作效率

调研中，绝大多数基层干部反映，一事一议项目资金涉及几千元到几十万元不等，申报手续繁琐，纸质材料准备和电脑网络资料录入工作量大，有的资料没有必要，也没有意义，但是，少一样资料都过不了验收，导致工作量大，事倍功半现象突出。为使一事一议工作顺畅开展，应尽量减少繁文缛节、文山会海等形式主义的东西。建议一事一议项目管理，采用目标管理和全面质量管理方法相结合的管理办法。以抓目标落实和全程质量管理为重点，该简单办理的要简单办理，不要人为缚住手脚，不要把简单的事情复杂化，一切出发点和落脚点都在于有利于一事一议工作的顺利开展和项目完成的效果。不要太注重形式，更多的是要突出效果和内容。更不能把一事一议当作形象工程来抓，真正把一事一议当成为群众做好事、为百姓谋福利的工作做好、做实。相关部门应清理、规范文档类型，明确哪些文档电子文档即可，哪些需要纸质，哪些两样必要，尽量减少文档，杜绝不必要的文档，以提高工作效率。

总之，村级公益事业一事一议财政奖补制度是新农村建设的重要抓手，是党中央国务院实施的促进城乡经济社会发展一体化、全面提高财政保障农村公共事业水平的强农惠农政策中的一项有力措施。在制度实施过程中，只有针对发现的新情况、新问题，不断完善政策，才能确保试点工作健康有序地进行，才能把此项工程真正办成功在当代、利在千秋、福祉万民的民生工程、民心工程。

责任编辑：许如江

F810.7

A

1671-2994（2011）01-0134-05

2010-12-05

胡灿莉（1965- ），女，云南大理人，中共昆明市委党校科技文化教研部副主任、副教授。研究方

向：党的建设和农村社会经济。（课题组长）

殷光胜（1957- ），女，黑龙江桦川人，中共昆明市委党校科技文化教研部副教授。研究方向：循环经济和农村经济社会可持续发展。

杨兆文（1952- ），男，云南昆明人，中共昆明市委党校公务员培训处处长、副教授。研究方向：公共经济学。