保山市投融资体制改革研究

陈 辞 苏正平

（中共云南省委党校 省情与政策研究所，云南 昆明 650111）

保山市投融资体制改革研究

陈 辞 苏正平

（中共云南省委党校 省情与政策研究所，云南 昆明 650111）

经过改革开放30多年的发展，保山市的经济得到长足发展。但与东部地区相比，保山市还存在较大的差距。为此，保山市必须进一步改革投融资体制，大力吸引外资、创新吸引外资，最终全面启动民间资本，综合利用多种投融资方式，建立有效的投融资体制，从而解决保山经济发展中的资金瓶颈，促进保山经济的全面健康发展。

保山市；投融资体制改革；成效；存在问题；保障措施

改革开放以来，尤其是西部大开发战略实施以来，保山市的经济得到了长足的发展，但由于区位、自然和历史等因素，社会、经济、文化的整体发展水平与经济发达地区和全国平均发展水平相比存在较大差距，且这种差距还在呈现逐步扩大的趋势，因此多方面筹集资金投入保山经济发展就成为摆在保山面前的迫切任务。但是，由于当前保山市市场体系还不健全，市场制度有待规范，这就决定了现阶段保山无法单纯依靠市场的力量改变资金短缺的状态。因此，保山的经济发展必须充分发挥政府在协调区域经济均衡发展方面的积极作用，通过政府的资金供给和制度供给，加上大力吸引外资、创新吸引外资，最终全面启动民间资本，综合利用多种投融资方式，建立有效的投融资体制，解决保山经济发展中的资金瓶颈，促进保山经济发展。因此，对保山市投融资体制改革和利用外资进行研究，既具有重要的理论意义，更具有重要的现实意义。

一、国内发达城市投融资体制改革的经验借鉴

1、长三角地区投融资经验借鉴。（1）大力推进行政管理体制改革，建立政府引导下的投融资市场调节机制。长三角三省市中大力推进行政管理体制改革，理顺政府与市场的关系，使政府在投融资活动只起到引领和指导的作用，对非市场化的因素进行遏制，加快建设统一开放的投融资市场化体系。（2）实现投融资主体多元化。过去，在投融资主体方面，上海主要是以政府投资为主，浙江和江苏苏南地区则率先开发和利用了大量的民间资本和外资。目前，上海也已基本实现了政府资金“搭台”、民间资金和外资“唱戏”，而浙江和江苏苏南地区都把扩大利用外资作为新一轮扩大对外开放的突破口来抓。（3）实现筹资渠道和融资方式的多元化。目前，长三角地区资金来源从过去单一的国家财政拨款转变成为多种经济成分投资广泛参与。全社会固定资产投资中银行贷款、企业自有资金、外资和债券股票等，已成为重要的投资资金来源，融资渠道日益多元化。（4）完善投融资社会中介服务体系和规范投融资法律法规。长三角地区重视在政府与投融资主体之间搭建各类社会中介服务平台，积极推进投融资的社会中介服务体系建设，同时，注重建设良好的投融资法律环境，为投融资主体提供全方位法律服务。（5）建立健全中小企业信用担保体系。融资风险保障制度是决定中小企业能否顺利融资的必要因素之一，包括担保制度与信贷保证保险制度。长三角地区积极建立健全中小企业信用担保体系，以促进中小企业的发展。

2、珠三角地区投融资经验借鉴。（1）合理界定各类投资主体的投资领域，全方位开放经营性投资领域。珠三角地区具有优越的地理位置和先行完善的市场经济制度等诸多优势，各级政府合理界定了各类投资主体的投资领域。如深圳市将投资领域分为政府非经营性投资、政府经营性投资和社会资本投资三大类，打破地区、行业、所有制和内外资界限，除涉及国家和地区安全的项目外，其他领域基本实现了向社会资本开放，在很大程度上实现了投资主体多元化和融资渠道商业化。（2）大力培育专业投融资集团，推进投资主体的组建工作。目前，广东一些城市正大力培育专业投融资集团，推进投资主体的发展。如广州市为推进城市基础设施投融资体制改革，先后组建了水务、垃圾处理、地铁、交通、燃气、亚运城建设、新中轴线建设等专业性基础设施建设投资集团，从根本上改变了投融资渠道单一的现状，极大地促进了城市建设的快速健康发展。（3）完善投融资中介服务机构。珠三角地区重视完善投融资中介服务机构，为更好解决中小企业融资难问题，成立了专门的中小企业金融服务联盟，为政府、投融资机构与中小企业之间搭建了互动的桥梁，特别是使金融机构和企业实现更好的对接，有效地推进了金融机构与企业的合作。（4）多渠道筹措资金。目前深圳市城市轨道、路隧、能源、机场、港口、供水、发电、污水处理、垃圾处理、文教卫体等领域已向社会资本开放，资金来自国际金融组织贷款、社会闲散资金、居民储蓄资金、保险资金、商业银行资金、国家政策性银行资金等。利用资金的形式也呈多样化，如发行集体委托贷款合同、BOT、TOT等，既有间接融资，又有直接融资。（5）积极推进中小企业融资。广东省制定了缓解中小企业融资难情况的行动规划，积极解决中小企业融资问题。该行动规划以建设信用服务网络，完善信用环境为基础，旨在建立中小企业金融机构，培育信用担保机构，扩大直接融资渠道和推动银企合作，同时推进的金融创新举措还包括“中小企业债券融资试点以及村镇、社区、银行、民营银行试点”、建设珠三角担保机构、建设广东省中小企业信用记录与查询服务网等。珠三角地区还将在2012年建成区域性的产权交易市场和中小企业上市资源培育库，这些都将极大地促进该地区中小企业的发展。

二、保山市投融资体制改革的发展进程及取得的成效

改革开放30多年来，随着以市场为导向的改革向纵深推进和社会主义市场经济体制的逐步完善，保山市在投融资领域进行了一系列改革探索，在打破传统计划经济体制下高度集中的投融资管理模式方面进行了一些有益的尝试，但总体上来说，投融资体制改革还相对滞后。因此，如何在改革开放新形势下，按照市场经济新要求，进一步深化投融资体制改革，创新投融资体系和平台，筹集更多的资金投入到保山市现代化建设，是需要认真研究并做好的一个重要工作。

1、保山市投融资体制改革发展的进程。党的十一届三中全会以来，保山市按照党中央、国务院全面系统重建投融资管理体制的指导思想，开始了投融资体制改革的摸索和实践。1979—1987年是保山市投融资体制改革的起步阶段，简政放权、缩小指令性计划范围和建设实施市场化是这一阶段改革的基本特点。1988—1991年是投融资体制改革的探索阶段，改革建设项目前期工作，推进项目建设市场化。进入90年代以后是投融资体制改革取得突破性进展的阶段。1993年党的十四届三中全会确定了社会主义市场经济体制改革的总体思路，明确提出了深化投融资体制改革的主要方向和基本内容，以此为标志，保山市投融资体制改革进入了第三个阶段。2005年，为进一步加强保山市人民政府与国家开发银行的政府信用合作关系，扩宽投融资渠道，增加投资规模，构建起适应社会主义市场经济要求的投融资新体制，保山市专门成立了开发性金融合作领导小组办公室作为常设机构设在发改委，相关政府职能部门配合，政府指定融资平台开展筹融资工作，主要牵头单位有发改委、财政、国土资源、建委、规划、环保、房产、交通、房改、市政等市政府职能部门和单位，主要融资平台有借款平台：保山市中小企业投资咨询中心，担保平台：保山市中小企业信用担保中心。各投融资平台各负其责、相互配合，以科学决策为原则，创新发展经营理念，完善项目资金管理，有效控制投资成本，科学测算负债额度，建立偿债资金制度，共同以筹集建设资金、加快公共基础设施建设、促进城市发展为目标，做好相关服务工作，形成了基础设施、城市建设、中小企业发展借、用、还相分离的政府投融资管理体制。

2、取得的成效。伴随着30多年来的政府投融资管理体制改革，特别是“十五”末，保山市委、市政府提出了把保山建设成为“走向南亚第一市”的发展目标，大规模的城市建设需要大量的资金投入，为增加投资规模，扩宽投融资渠道，保山市通过加大政府投融资改革力度，进一步加强了与国开行的合作，极大改善了城市发展环境，拉开了城市发展框架，城市基础设施和城市功能日益完善，人居环境得到显著改善，实现了城市建设与经济繁荣、社会发展的互动多赢。截至目前，国开行共支持保山各项贷款18.18亿元。国开行贷款资金的投入，拉动城市基础设施、交通、能源、教育以及中小企业建设投资68亿元，增强了城市功能，丰富了城市内涵，全面带动了城市经济的发展；支持了“龙头”企业的发展，有力推动了农业产业化经营；提前实施了“面向南亚国际大通道”战略工程，有效提高了对外开放能力；有效解决了社会瓶颈领域投融资困难，为全市经济社会发展步入了良性发展的快车道发挥了不可替代的重要作用。

三、当前保山市投融资体制存在的问题

改革开放30年以来，特别是进入上世纪九十年代后，虽然保山市对政府投融资管理体制改革进行了积极探索，多元化、多渠道筹集建设资金的格局逐步形成，也取得了很好的成效。但现行的政府投融资管理体制在实践中逐步暴露出一些弊端，严重制约着保山市投融资工作的发展和创新，从而影响经济增长的后劲。主要表现在：

1、责权利不相匹配，责任单位投融资积极性不高。保山市目前采取的政府投融资模式是以政府为主，各相关部门配合，融资、建设、管理三分离，财政部门负责筹资，建设施工单位只管用钱，等靠要依赖思想严重。这种模式既不利于提高部门的积极性，更不利于提高资金的使用效率。

2、融资工作效率不高，部门之间条块分割。各融资单位分别开展融资工作，且大多数融资单位是行政部门，存在各自的利益，管理条块分割，很难相互协调配合，造成融资工作效率不高，办事效率低。

3、资金短缺，财政负担过重。长期以来，由于受传统计划经济体制约束和传统财政理论的影响，财政工作长期局限在预算内资金调节和分配范围里。近年来，虽然加强了对预算外资金的管理，但财政调控资金仍十分有限，而且财政预算管理还要确保各方面的增长。要实现把保山建设成为走向南亚第一市的目标，各方面的资金需求都很大，建设资金的供需矛盾仍十分突出，远远超过了保山市可用财力，但现行的融资模式对财政的依存度过高，基础设施建设大部分是依靠财政直接投入或是以政府信用为担保、经市人大批准财政兜底偿还的贷款资金投入的，无形中加重了财政负担，加大了财政风险。

4、缺乏规范高效的主力融资平台。首先，在基础设施建设投融资方面，平台建设明显滞后，在一定程度上制约了基础设施建设的持续健康发展。在投资方式上，国际国内流行的BT、BOT、TOT、PPP等投资方式在保山市这样的经济欠发达地区还没有得到广泛的采用。其次，融资方式单一，过于依赖银行贷款，没有拓宽资本市场，进行市场化融资。目前民营性质的企业集团和私人性质的企业集团参股较少，主要原因是项目本身市场价值不高，对民间资本吸引力不够，投资积极性不高。吸引民间资金，逐步实现融资方式多样化、融资工具市场化是进一步深入投融资体制改革的关键。

5、融资渠道不畅，金融工具创新能力滞后。目前保山市城建资金的重要来源主要是国内银行贷款和土地出让收入，而利用外资、民营资本、证券、债券、信托等市场化融资方式很少，没有充分用足、用好、用活金融政策。虽然近年来保山市政府也着力支持该类融资途径，但受政府投融资管理体制和资本市场等方面的约束，该类融资在一定时期内难以有较大的突破。

6、城市公共资源未能发挥合力，浪费严重。目前，相当一部分城市公共资源掌握在各部门手中，政企不分、缺乏社会参与和市场化运作手段，使用效率相当低下，造成了公共资源的流失和浪费。

7、地方政府筹资融资能力弱，建设资金短缺。近年来，对一些重大基础设施建设，保山市虽然按照市场化要求进行了积极探索，但是很大程度上是依靠政府行政手段的推动，并且大部分都是明显盈利的项目，没有真正按照市场经济规律的要求进行运作，缺乏充分利用社会性资金规范的操作手段，影响了市场化的有效推进。而另一方面，目前银行存贷款差很大，有相当一部分存款资金得不到有效利用。

四、改革保山市投融资体制的紧迫性

1、加强部门间协调合作的迫切需要。根据市委、市政府部门工作职责的规定，各部门都有自己的职责权限，部门间配合不顺畅，出现阻碍投融资体制运转的现象，影响了资金的筹措。所以，必须改革现行的政府投融资体制。

2、规范融资平台的需要。由于保山市现今投融资平台缺乏现金流，只管用钱，等靠要思想严重，因此，有必要对现有的投融资平台进行整合，注入现金流，按市场模式运作，充分发挥融资、建设和还款的能力。

3、融资规模不断扩大的迫切需要。市委、市政府从中国——东盟自由贸易区的建成、省委省政府加速构建滇西经济圈的战略出发，提出要把保山建设成为区域性边境社会发展中心的宏伟目标，这对保山、乃至对云南都具有多层叠加的战略意义。这些设想的实施迫切需要资金的支持，因此，保山市需要整合城市资源，改革现有的投融资管理体制，进一步扩大融资规模，筹措更多的建设资金，保障项目顺利建设。

4、防范财政风险的迫切需要。保山市近几年的债务积累正在逐步增加，还款高峰期很快到来，为了更好的调度资金和合理地确定债务规模，必须对建设资金实行统一管理，迫切需要进行政府投融资管理体制改革。

5、整合城市公共资源的需要。现有的城市公共资源分散在各有关行政部门，资源的使用效率相当低下，迫切需要有一个部门统一管理，对资源进行有机的整合，充分利用市场化手段进行运作，实现城市公共资源最大化的价值，这就需要对现行的政府投融资管理体制进行改革。

五、保山市拓宽投融资渠道的对策

1、开展多种渠道融资。鼓励灵活运用发行企业债券、股票上市、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接融资规模。同时，借鉴发达地区的成功经验，大力开展BT、BOT、TOT和PPP等多种方式，进行基础设施建设的融资创新。

2、以资产重组为手段，做大做强投融资主体。通过对其注入国有优质资产、土地增值收益返还、经营性资源等，再加上财政资金补充，建立持续的国有优质资产与资源注入机制，不断扩大保山市投融资主体的资产规模和现金流量，提高资产质量和运营能力，使其真正成为拥有雄厚实力的投融资平台。具体操作形式为：一是财政资金注入。将分散的财政投入，包括国债投资，整合起来注入投融资主体。二是规费注入。将一些公益性收费、部分城市维护费等注入投融资主体。三是土地收益注入。将一定量的土地增值部分作为投融资主体的资本金注入。四是存量资产注入。

3、继续做好土地经营，实现土地的最大升值，为保山市经济发展凝聚资金。一要进一步加强政府对土地资源的宏观调控能力。进一步实行政府土地收购储备出让制度，把城区存量土地统一纳入运行。加强土地供给总量的调控，通过土地供应计划对土地市场供应总量进行控制，保持供需平衡。发挥城市规划的龙头和引导作用，对近期要开发的基础设施周边土地要从规划源头一次性控制、统征，对尚未开发的土地则作为项目的偿债或融资的土地进行冻结控制。通过规划，合理引导土地开发，实现土地的最大化升值。二要多渠道筹措土地运作资金，建立土地发展基金。要完善土地收购储备运作的资金结构，加大财政资本金的投入，将来自土地的收入集中建立土地发展基金，土地发展基金专门用于支付土地统征、收购的费用和改善储备地块周边基础设施，这样有利于土地经营的良性循环。

4、盘活公用事业系统的存量资产，鼓励和支持多种经济成份参与公用事业，拍卖出让部分公用基础设施资产，增加建设资金来源。可参照国有企业改制办法，对由国家和地方财政形成的城市道路桥梁、供排水、园林绿化等资产及所占用的土地和水面投资、经营管理权进行出让，这样，既可收回国有资产收益，投入其他基础设施建设项目，又可打破行业垄断，同时有利于推进事业单位的改革。

5、化“危”为“机”，抢抓机遇，争取国家资金支持。面对全球金融危机对世界经济的严重冲击，国家出台了十大措施以及两年4万亿的投资刺激经济方案，逐渐拉开了中国有史以来最大规模投资建设的序幕。要认真贯彻落实好中央一系列“扩内需、调结构、保增长”的政策措施，紧紧抓住国家重点投资向西部欠发达地区倾斜的机遇，加大基础设施建设力度，努力争取国债资金和其它建设资金支持，为保持保山市经济社会持续快速健康发展提供有力支撑。

6、要加大融资人才的引进力度。借鉴发达地区的融资经验，进一步营造引进和使用人才的良好环境，加强现有经济、财政、金融等人员的培训和管理，提高融资知识和创新理念。同时，加大投入，积极引进高级融资人才，为政府的经济决策、资金信息、融资渠道等方面发挥参谋助手作用，为改善投资环境，扩大外资规模提供充裕的人力资源保证。

7、统筹推进各项配套改革。一是推进工程招投标改革。要严格实行工程有效最低价中标制度。严格进行审计。在工程中标后，要严格控制变更设计，尤其对工程量变更的要从严把关。二要推行政府投资基础设施项目代建制。通过市场化的方式选择建设业主，政府管理部门与建设业主通过合同关系来明确各自的责权利关系，在保证工期、工程质量的前提下尽可能降低工程建设成本，节约建设资金。三要健全完善政府投融资监管机制。研究制定《保山市政府债务管理办法》，进一步强化债务和资金监管。财政部门不能为投融资主体作融资担保，防止财政债务危机；投融资主体之间不能相互担保，避免造成大面积的金融风险；财政拨付给投融资主体的专项资金必须专款专用，不准交叉使用、互相挪用；设立基础设施建设项目偿债基金，逐步形成与基础设施建设和城市建设相适应的投资主体偿债保障机制。四要重点关注并建立政府债务风险预警制度，切实防范政府债务风险，确保做到“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2011）01-0114-04

2010-12-25

陈 辞（1972- ），男，湖南隆回人，中共云南省委党校省情与政策研究所讲师、经济学博士。研究

方向：经济理论与政策研究。

苏正平（1966- ），男，云南龙陵人，保山市发展和改革委员会党组书记、主任，保山市能源局局长。研究方向：区域经济。