加快转变经济发展方式语境下的民生问题及其改善

朱 秦

（中共云南省委党校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

加快转变经济发展方式语境下的民生问题及其改善

朱 秦

（中共云南省委党校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

保障和改善民生是转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，无论从社会支持层面还是经济结构层面，它都给予我国未来经济持续发展极大动力。目前，我国公共服务需求急剧膨胀，对政府保障能力提出严峻挑战，基本公共服务的不均衡使民生问题日益突出。为此，需要对政府管理、公共财政、公共服务供给、绩效评估等进行制度创新，为民生改善和经济发展方式转变提供体制性保障。

经济发展方式转变；民生改善；基本公共服务；制度创新

民生问题是涉及人的生存权和发展权的重要问题，体现了人的基本生存和生活状态，以及基本发展机会和基本权益保护的状况。保障和改善民生是实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，尊重和维护群众权利的基本底线。近几年，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生已成为党和国家工作布局中的重要内容。党的十七届五中全会将“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”，作为实现科学发展的基本要求提了出来，凸现出党和国家推进发展的基本政治取向和价值选择。

一、民生问题之于经济持续发展的动力意义

民生与人们的衣、食、住、行等直接相关，既是个体性问题也是群体性问题，既是社会问题也是经济问题，更是当前最大的政治问题。以保障和改善民生为出发点和落脚点推进经济发展方式的转变，将给予我国未来经济持续发展以极大动力，它不仅是一场深刻的经济变革，也是一场深刻的社会变革和政治变革。

（一）社会层面的动力支撑

经济与社会发展的相互作用，涉及到公平与效率、发展与稳定这两对重要关系。经济效率的获取和财富的积累，需要社会的公平正义和稳定作保障。

1、充分考虑经济发展的利益属性、价值指向和评价标准，坚守发展成果由人民共享的执政理念。从公平与效率的关系分析，经济发展以一定的经济效率作基础，没有效率就没有财富的积累和分配。然而，经济发展的主体是人，人是生产力中最活跃、最重要的因素，既是生产力发展的实践主体和核心动力，又是生产力发展的根本目的。人与人在社会生产中结成的生产关系，其核心是社会分配关系。生产力和生产关系本身内涵了效率与公平的辩证统一，人在创造财富的同时也在谋求满足自身生存和发展的目的性和本质性需求。如若没有这种需求为前提，经济效率是不可能持久的。正如马克思在《费尔巴哈》中指出的：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”①可见，转变经济发展方式不能仅仅停留于“生产”而应从“生产”和“生活”两个方面来考虑。经济发展只是手段，其最终目的要体现在人自身合理的利益需求能够得到保障并共享经济发展的成果上，只有共享才有共建的持续动力。改善和保障民生，推进基本公共服务均等化，就是要建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平体系，不断消除群众参与经济发展、分享发展成果方面的障碍，这是将生产力标准与社会主义生产关系的公平正义标准相结合，将效率与公平相统一，从经济发展的终极价值目标角度对经济发展动力的基本阐释。由此，我们说人民群众是推动历史进步的根本动力，要时刻维护和发展群众利益，正是从人的本质性需求出发的。

2、保障和改善民生是我国建设和谐社会之本，也是经济健康发展之基。从发展与稳定的关系分析，历史和实践经验告诉我们，民生是事关人心向背、政权兴衰及社会治乱的重大政治问题，古人所谓的“民惟邦本、本固邦宁”，揭示了民本的重要性，民本的核心是民生，即满足人的基本生存发展需求。当人们的基本生存发展需求得不到满足时，必然在实际与期望之间、自己与他人之间产生相对剥夺感，使不同人群之间强化了以财富为基础的挫折感和怨恨，最终使社会动荡不安，经济健康发展也无从谈起。保障和改善民生，解决社会成员的基本生存和发展问题，促使社会利益格局合理化，提高人们对社会公平的认可度，是化解冲突、降低风险、谋求稳定、推进发展的基本条件。当前，我国正处于社会转型时期，社会问题和矛盾日益突出，说到底是涉及到群众利益的民生问题较为突出。

（二）经济层面的动力支撑

经济结构是一个由多系统构成的多层次、多因素复合体，从国民经济各部门和社会再生产各方面的组成和构造考察，包括产业结构、分配结构、交换结构、消费结构、技术结构、劳动力结构等，它们与民生问题息息相关。

1、必须建立以消费为主导的经济发展模式。从消费需求结构看，理想的经济增长应是消费、投资、出口三驾马车协调拉动的。唯有三者结构优化，才能解决经济运行中的深层次矛盾，增强经济发展的长期动力和持续性。在国民生产总值中三者的份额此长彼消，当投资和出口过大时，消费必然受到挤压。目前我国的经济增长主要依靠投资和出口，消费率持续降低。据世界银行统计，2007年中等收入国家（经济体）居民消费率为60%，而中国仅为34%，相差26个百分点。②我国居民消费率低的原因主要有四点：一是居民收入增长趋缓，中低收入阶层的收入短期内难有大的提高。二是收入差距不断扩大，高收入群体边际消费倾向较低，低收入群体则支付能力较弱。三是教育、医疗、社会保障体系不健全，对未来的不确定导致居民储蓄率较高。四是房价上涨，挤压了其他方面的消费。这四点降低了群众的消费能力和消费意愿。增加群众收入，健全社会保障，使群众“收入有来源、支出无顾虑”，就等于化解了“不能消费、不敢消费”的窘境。因此，转变经济发展方式必须建立以消费为主导的经济发展模式，其前提是对民生的保障和改善。改善民生，既可扩大国内消费需求，提高投资效率，又可改善外贸依存度过高等结构不合理的现状，能为经济持续发展提供长期持久的动力。

2、大力发展第三产业，培育公共服务消费群众。从产业结构看，国民经济中农业、工业建筑业和商业服务业等三次产业的结构是生产力结构的直接表现。据世界银行统计，2007年服务业增加值占GDP的比重，高收入国家（经济体）为72%，中等收入国家（经济体）为59%。中国大陆地区只有40.1%（第一、二产业各占11.3%、48.6%），而中国台湾达71.05%（第一、二产业各占1.45%、27.5%。③显然，我国的服务业比重偏低。第三产业提供的服务大都涉及教育、医疗、住房等民生范畴的公共服务，我国公共服务的不足是第三产业比例偏低的重要原因。解决以基本公共服务均等化为关键的民生问题，将会培育出一个庞大的公共服务消费群体，它对改善人们的消费状态，改变我国三次产业的不合理结构无疑具有极大的作用。

二、当前我国面临的突出的民生难题

近年来，党和国家在保障和改善民生上做了大量工作，取得明显成效，城乡居民收入稳定增长，生活质量显著提高，就业状况全面改善，社会保障体系日趋完善。但是，在我国国家财富和国民财富不断积累、经济总量已位居世界前列的态势下，群众的物质文化生活的提高使我国公共服务需求进入全面快速增长的历史阶段，面临着许多民生问题。

（一）民生资源的供需矛盾日益突出

一方面，群众对公共服务的需求呈现多样化、多层次性，教育资源的公平性、就业机会的平等性、收入分配的合理性、社会保障的完善性、生活环境的安全性等成为影响群众幸福感的最重要因素。另一方面，我国人口众多，贫困面广，地区发展差距大，国民人均收入水平和福利指数不高，看病难、上学难、就业难等问题没有得到彻底解决，贫富差距不断扩大、劳动者报酬偏低、社会保障制度等有待完善，这些问题制约着群众整体生活状况的改善。

（二）基本公共服务不均等和收入分配差距大

一是区域之间不均衡。教育、医疗、社保等基本公共服务主要由地方财政支出或地方支出比例较大，其结果就是基本公共服务在区域间和城乡间分布不均衡，发达地区高于贫困地区、城市高于农村。以医疗卫生资源为例，我国80%的医疗卫生资源集中在城市，而占全国人口数70%的农村仅占20%，这使广大农村“看病难、看病贵”的问题长期得不到解决。二是政府、企业和居民之间收入比不均衡。国民收入在政府、企业和居民等之间以税收、利润和工资的形式进行分配，居民收入占国民总收入的比重呈连年下降的趋势，政府和企业所占比例不断上升，政府、企业的增长直接挤压了居民收入的增长空间。三是行业之间不均衡。由于市场准入的行政性限制，国有垄断企业长期廉价使用公共资源，与竞争性行业之间的收入差距过大。四是社会成员之间不均衡。由于贫富差距扩大，不同人群能够享有的公共服务大相径庭。

基本公共服务的不均等，严重损害了社会公平性，加之公共服务需求严重失调，导致社会转型期的我国社会矛盾和问题显性化，政府的公共服务意识和基本公共服务保障能力明显不适应形势发展的要求。当前，我国的公共财政在很大程度上仍是经济建设型财政，而非民生型财政。根据一些国际机构的统计，中等收入国家基本保障方面的财政支出占GDP总量的比重平均为10.3%，而我国目前只有5.4%。在教育、卫生、住房、社会救助和社会养老等五个方面的财政支出比重，我国都低于同等收入国家的平均水平。④财政支出用于经济建设的比例较高，用于公共服务的明显偏低，满足不了群众日益扩大的公共服务需求。同时，由于公共服务具有非竞争性、非排他性，政府在供给中缺乏市场压力，往往效率较低、成本较高，供给不足，影响了公共服务保障能力的提高。

三、建立健全保障和改善民生问题的长效机制

提升政府保障能力，实现基本公共服务的城乡全覆盖和均等化，是我国当前解决民生问题和化解社会矛盾，实现经济发展方式转变的“重头戏”。建构与经济发展方式转变相适应的公共服务体制和民生保障机制，依赖于深刻的政府改革和制度创新。

（一）改革政府管理体制，建设服务型政府

1、转变目标定位，树立民生型政府理念。经济发展方式由过去注重经济数量增长逐步转为注重质量提升，由注重单一的经济发展转变为经济社会相互协调的全面持续发展，这要求政府更新发展理念，突出改善民生和提供基本公共服务的目标任务，这是由政府的合法性、公共性和服务性决定的。合法性要求政府关注社会成员的权利分配，充分尊重和保障人的基本权利，满足社会成员的福利需求；公共性要求政府分配社会成员的权利必须注重公正平等，实现社会正义；服务性要求政府提供保障社会成员基本生存发展的物质和制度资源。

2、转变政府职能，建立服务型政府。政府不能一味追求经济增长而忽视社会发展，提供基本公共服务、保障和改善民生是政府的重要职能。基本公共服务是具有保障性质、最能够体现公平正义原则的服务类型，任何人不论其差异性如何，都能够得到政府提供的大致均等的基本公共服务。转变政府职能，要求政府的工作重心由过去单纯追求GDP增长向更加关注民众福祉的提升转变，把民生问题列入经济社会发展规划，统筹考虑、统一规划，有效发挥在基本公共服务提供中的主体地位和主导作用。

3、转变管理方式和决策模式，建立民主型政府。这是政府如何行使权力的问题。过去，政府主要通过管制的模式管理社会，这是全能政府的主要特征，政府由上而下的单向性管理，压抑了社会创造财富的积极性。我国建立社会主义市场经济体制，通过行政性分权和经济性分权，使政府行使权力的范围和方式发生了改变。无论是管理方式还是决策模式，都要充分考虑社会公众的需求，减少行政管制，以服务替代管理，以民主替代强制，由自上而下转为双向互动，由政府本位主导向与社会需求相结合。社会的民生诉求，在公众的民主参与中能够有效进入公共政策层面加以解决，这是当前转变经济发展方式，保障和改善民生中政府变革的重要内容。

4、再造服务流程，完善协调机制，建立效能政府。按照现行的行政体制，各职能部门在不断细化服务内容、理清服务职能的同时，却缺乏必要的横向协作，致使基层群众难以获得优质高效的公共服务。对此，不少地方进行了管理体制创新，再造政府服务流程，建立政务服务大厅，由政府牵头，发展改革、人力资源社会保障、教育、卫生、文化、民政、建设、财政等部门合署集中办公，“一条龙”服务，“一站式”办理，打破传统条条分割的界限，加大服务内容和服务主体的协调，有效避免了公共服务提供的低效率现象。

（二）完善公共财政的保障机制，构建民生财政

财政天然具有公共性，公共财政以满足公共需要为唯一目的。体现在政府投入方式和范围上，应优化公共财政的支付结构，保证有利于民生的充分投入。有人认为，政府如果过多关注财政对民生的投入，就会影响经济发展，最终削弱政府的民生保障能力。这种观点是立不住脚的，一是我国财政的民生投入比例还较低，公共财政的民生本质特性不突出。二是我国财富已有了很大积累，完全有能力集中力量解决民生问题。三是在扩大内需的战略要求下，民生的投入能够极大地刺激消费需求，促进经济发展。根据世界26个主要国家的历史数据，政府基本保障支出占政府总支出的比重每增加1个百分点，居民消费占GDP的比重将增加0.2个百分点。其中，加大政府社会保障、医疗及教育支出的效果较为显著。⑤因此，在财政投入中更多关注与民生直接相关的教育、医疗和社会保障等事项，使群众福利改善速度与经济发展和财政收入增长基本同步，做到“还富于民”，是提高政府保障能力的现实需要。为此，要调整和优化财政支出结构，逐步减少对经营性领域的投资，使投资向民生领域倾斜，确保人人均等享有基本公共服务；要建立规范的财政转移支付制度，扩大一般性转移支付的力度，保障农村和中西部地区有财力提供基本公共服务；要明确中央、地方各级财政的支出责任，使财权与事权相对等；要形成稳定增长的财政保障机制，保证基本公共服务的有效提供。

（三）建立健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化

建立健全基本公共服务体系，是一项庞大的系统工程，需要改革教育、医疗卫生体制，完善收入分配制度，健全就业服务、社会保障等体系，加强和创新社会管理。

1、切实保障群众的生存权和发展权。没有生存就没有发展，而没有发展就不能更好地生存，发展权是人类可持续生存的条件。涉及生存权的基本公共服务体系，由就业、医疗、社会保障等构成，它们相互支撑衔接，为了保障社会成员能够获得公平的社会分配，以共同分享社会发展成果，政府就要提供基本医疗服务，创造就业条件，进行技能培训和职业培训，解决就业难题，使就业者具备适合就业的技能和身体素质，在劳动中参与社会分配，还需要以健全的社会保障体系对社会成员维持生存进行最基本的帮助。涉及发展权的基本公共服务体系，由教育、收入分配、户籍、公共安全等构成，它要求维护基础教育的福利性和公平性，使所有社会成员都能平等享有受教育的权利，并借助教育这一社会公平的基石来实现“代际转换”，改变人的经济地位和社会地位，发挥个体的潜力和创造性。城乡劳动者应共同享有劳动成果，获得同等待遇的劳动报酬，收入分配关系应得到合理调整。要制定没有歧视的户籍政策，为每一个人自由平等的发展创造条件。同时，营造更有利于人生存和发展的社会治安和生活环境。

2、必须明确界定基本公共服务的标准和范围。“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”⑥，基本公共服务的标准和范围制定，应立足于现实、立足于国情，标准太高或范围过宽，政府财力无法企及；标准太低或范围过窄，又无法保证基本。服务的标准和范围既要实事求是、量力而行，又要想方设法、尽力而为，既要与经济发展水平相适应，又要能够实现社会的公平正义，满足群众的基本需求。

（四）改革创新公共服务体制，建立多元的供给机制

人对公共服务的需求具有多样性和多层次性，政府应保障的是与经济发展水平相符的一定标准和范围的基本公共服务。政府保障基本公共服务，但并不意味着政府就直接提供这些服务。在任何社会中，政府的财力和能力总是有限的，不可能将所有公共服务全部包揽下来。为弥补财力和能力上的不足，提高公共服务的质量和效率，有必要在对基本公共服务分类的基础上，突破传统体制，建立多元供给机制，以业务合同出租、购买服务、特许经营、委托代理、委托外包等方式，吸纳市场和社会等主体参与公共服务的生产。这是政府职能转变中推进公共服务社会化、市场化发展的重要走向。

（五）建立科学的绩效评估体系和严厉的问责制

绩效评估对干部的政绩观和行为具有导向作用。科学的绩效评估需改变过去过分强调和突出GDP指标的做法，将包含人文指标、环境指标、消耗的成本费用、综合发展等内容的民生基准评价指标纳入绩效考核体系。在指标体系中，有经济指标也有社会指标，有显性绩效指标也有潜在绩效指标，有定性指标也有定量指标，有近期指标还有长远指标。用科学的指标和方法对绩效进行全面评估，将评估结果与干部的奖惩任免相结合，与严厉的问责制和严格的监督制度相衔接，最大限度地调动广大干部做好民生工作的积极性，确保民生目标得以落实和实现。

注释：

①《马克思恩格斯选集》，第1卷，人民出版社，1972年版，第32页。

②③常修泽：《经济发展方式向人本导向型转变的四个着力点》，《中国集体经济》，2010年第8期。

④蔡昉：《推动政府职能向提供基本公共服务转变》，《人民日报》，2010年12月1日。

⑤国务院发展研究中心课题组：《突出五项保障保民生扩内需》，《发展研究》，2010 年第 10 期。

⑥《马克思恩格斯选集》，第3卷，人民出版社，1995年版，第305页。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2011）01-0103-04

2010-12-23

朱秦（1971— ），女，云南昆明人，中共云南省委党校公共管理教研部副教授。研究方向：政治学与行政管理。