提高制度执行力与实现反腐倡廉建设的科学化

杨徽财

（中共泉州市委党校 党史党建教研室，福建 泉州 362000）

提高制度执行力与实现反腐倡廉建设的科学化

杨徽财

（中共泉州市委党校 党史党建教研室，福建 泉州 362000）

当前一些领域腐败现象易发多发，党风廉政建设和反腐败斗争面临一些新问题，这些问题的存在对推动反腐倡廉制度建设，全面推进党的建设新的伟大工程、发展有中国特色社会主义带来诸多不利影响，这就要求我们要不断提高反腐倡廉制度执行力，增强制度建设的实效。而最为紧要的是要认真分析和探索我们党当前反腐倡廉制度执行力低、制度建设实效差的主要问题及原因，并有针对性地提出切实可行的应对措施，这样，才能实现反腐倡廉建设的科学化，才能真正解决我们党内存在的消极腐败问题，并最终取得反腐倡廉建设的新胜利。

党；制度执行力；反腐倡廉建设；科学化；措施

胡锦涛同志在党的十七届中央纪委五中全会上强调：反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，是加强反腐倡廉建设的紧迫任务。要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力，增强制度实效。当前，我国正处于改革发展的攻坚阶段，经过多年的努力，反腐倡廉建设取得了显著成效，党员干部的廉洁意识不断增强，但我们也必须清醒地看到，在一些领导干部特别是高中级领导干部中发生的腐败案件影响恶劣，一些领域腐败现象易发多发，党风廉政建设和反腐败斗争面临一些新情况新问题，反腐倡廉形势依然严峻，任务依然艰巨，绝不可掉以轻心。很明显，如果我们不能提高反腐倡廉制度的执行力，增强制度建设的实效，就不能坚决防范和惩治腐败，腐败现象就会滋生蔓延，最终将导致经济衰退，人亡政息，文化颓废和社会纷乱，导致党严重脱离人民群众，失去人民群众的支持，最终失去我们党的执政地位，也最终葬送中国特色社会主义事业。因此，在新形势下，只有提高反腐倡廉制度的执行力，增强制度建设的实效，才能不断推进我党反腐倡廉建设取得新胜利。

一、当前反腐倡廉制度执行力低的主要表现

近几年，虽然我们党在提高反腐倡廉制度执行力、增强制度实效方面取得了一定的成绩，但是，在反腐倡廉建设中仍然存在反腐倡廉制度执行力低、制度实效差的问题，具体表现在以下几个方面：

1、有章不循，有规不依

有的单位和领导干部，对上级制定的规章制度或措施置若罔闻，束之高阁。通常只用来装潢门面，写在文件上，贴在墙上，念在嘴上；或汇编成册，应付上级检查考核，而不去认真贯彻执行；有些是合自己意的就执行，不合意的就不执行。比如，制止公款旅游、公款大吃大喝、公车私用、超标准购置公务车、超标准修建楼堂馆所等，中央纪委都曾三令五申，但一些地方当作耳边风，照常我行我素，诸如超标准装修豪华办公室、超标准公务接待等，甚至愈演愈烈。

2、沽名钓誉，作风浮漂

有的党员干部形式主义严重，思想浮躁，工作浮漂，业绩浮夸。抓工作热衷于让领导表扬，喜欢报上有名、电视有影、广播有声，不埋头苦干实干，而是投机钻营，只图虚名，以会议贯彻会议，以文件落实文件；对上级的精神不联系实际贯彻，片面理解，习惯于照抄照搬，搞上下一般粗；下基层是走马观花，蜻蜓点水，不与群众谈心交流，不了解实情，而是指手画脚，吆五喝六，不解决基层的实际困难和问题。

3、蓄意变通，规避执行

一是对上级颁布的一些界限明确、措施强硬的制度规定，有些单位的领导者明知不能不执行，却为本单位或个人利益，借口情况特殊要特殊处理，想方设法“灵活变通”进行规避，搞“上有政策、下有对策”；二是某些领导干部甚至以“约定俗成”或“潜规则”代替显规则，如规定建立收支两条线制度，取消单位“小金库”，一些有“收款权”的单位就变“体内开支”为“体外开支”，将应收款项扣除开支后再入账；为规避用车标准，低价购车后再进行豪华改装；为规避高档吃喝接待，变少数人为多数人、一餐为多餐开票报销。还有将礼品费开成办公用品费、将公费旅游变为公务考察等，花样百出。例如，安徽省黄山市原政协副主席吴洪明因滥用职权被查处，受审时曾直言不讳地说：“在具体工作中，很多事情是约定俗成的……这种现象现在到处都是”。

4、我行我素，武断决策

一是个别领导干部党性观念差，组织意识淡薄，把自己凌驾于党组织之上，在单位或部门逃避监督，在“三重一大”问题上不是集体研究、决策，而是个人说了算，向班子成员“通报”，听不进不同意见。二是有些领导干部对于各项监督约束制度，有利于自己的就拿来用，使之成为“挡箭牌”，不利于自己的就束之高阁，弃之一旁。于是，民主集中制、党务公开、民主管理、民主决策、民主监督等各项监督制度形同虚设，不能受到很好的监督和约束。

5、奖惩不明，监督乏力

由于各种原因，一些制度仅提出“不准”或“禁止”的目标要求，而没有硬性规定执行标准或监督检查措施，既不能给执行认真、成效显著者以奖励，也无法对执行不力者予以惩戒。执行的效果全依赖执行者对制度的主观认同及个人的自觉程度，跟着主观感觉走。对其监督检查因缺乏明确标准而显得乏力，以致执行力度大小、效果好坏基本一个样，除非发生严重问题被查处外，平常违反规定的情况很少被追究。

二、当前反腐倡廉制度执行力低的原因

俗话说：有果必有因。当前我们反腐倡廉制度执行力之所以会低，制度建设实效之所以会不理想，存在着不少必然的原因。

1、宣传教育不到位

近年来，虽然各级党委在贯彻落实中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等党风廉政建设的制度上下了不少功夫，特别是在贯彻落实中共中央颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》时又提出了不少明确的要求，但是，在实际执行中往往存在一些偏差。比如，个别党员干部借口业务工作忙不参加学习，或者学习时心不在焉，精力旁顾，效果不明显，再加上当前的有些学习缺乏针对性、走过场、流于形式，致使本应重点受教育的党员干部成了学习教育的薄弱点。

2、制度设置不严密

制度本身是执行的基础，制度只有具有科学性、严密性、逻辑性、合理性和可行性，才便于操作实施，才能够起到规范约束，才真正会有效力。不可否认的是，各级党组织制定的一些规章制度确实存在不科学、不严密、不结合具体实际，过于原则笼统，操作性不强的缺陷。如对“一把手”的监督，不少制度规定都有涉及，但具体如何监督制约却不明确。再如，不少规定都提出若干条“不准”或若干项“禁止”，然而却缺少执行标准、检查或考核措施、不落实的惩戒要求等，最终也变成一纸空文。还有一些是因社会急剧转型变化造成制度与现实脱节而无法执行，如不准干部炒股、不准党员雇工等。这样，就必然造成制定制度的初衷与制度执行的效果之间有差距，在具体实施中出现公平性不够，生人与熟人、内部与外部有差别，初始阶段与常态化以后有差别，忙时与闲时有差别，上级检查与未检查时有差别，存在这样或那样的问题等。

3、领导表率作用差

好的制度也要靠人的贯彻执行才会有效力，尤其担任领导职务的干部，起着组织、领导、监督管理和以身作则的关键表率作用。然而，在现实中，某些部门的领导干部习惯于“潜规则”和“约定俗成”，将制度弃置脑后，变成墙上画虎，无形中是对现有制度的销蚀和瓦解。尤其是我们党出台的反腐倡廉制度和规定，有许多是确实需要领导干部或尤其是“一把手”来领导或组织实施的，有的还本身就是对领导干部用权进行规范与制约的，因而，领导干部特别是“一把手”的态度，毫无疑问也就决定了制度执行的命运和成效。倘若这些本来应该起关键作用的领导干部或者“一把手”都无意于贯彻执行，那么，这些规章制度肯定就会成为一纸空文。

4、监督机制不健全

“失去监督的权力必然产生腐败”这句话可以说是人人皆知。近年来，尽管各级纪检监察机关发挥了较大的监督作用，教育和惩处了一批党员干部，但是，对于党员领导干部的监督，尤其是党政主要领导的监督出现了“盲区”。这个“盲区”主要就是监督机制不健全。目前，我们监督机制存在的缺陷主要表现在：“上级对下级管到看不到、同级看到监督不了、下级知道不敢监督”，这就势必会导致一些单位和少数拥权者全凭自身的意志去理解和执行制度。很明显，失去有效的监督，执行制度就自由而行，难免流于形式，或被故意“念歪经”。另一方面，目前有些规章制度给予某些党员领导干部特别是“一把手”的地位特殊，使得这些领导干部特别是“一把手”在单位内占有主导优势，手中握着其他人不具有的“资源”，所以，上级检查调研时，只有党政主要领导接待汇报，其他人根本接触不上，因此，上级一般对其比较信任，同级又不便监督，下级更不敢监督，于是，党员领导干部的廉政、勤政、党性修养和行为规范，全凭自我约束。如果党员领导干部放松自我约束和自我管理，不能自律和慎独，势必造成行为失范，出现违纪违法现象。因而，这种机制的缺陷，势必对反腐倡廉制度执行力的提高和制度建设实效的增强带来不少的负面影响。

5、考核体系不完善

客观地说，目前，我们党的各级组织在对党员干部，特别是对党员领导干部的考核评价中，确实存在考核评价程序不科学、考核内容不合理、考核体系不完善的问题。比如：考核评价领导干部时，参加考核评价的人员是由被考核人员确定，可以说是经过了“精心”安排，因而在考核中存在“顺我者参加，逆我者排外”的现象，所以，上级考核人员在考核时看到的、听到的全是正面的信息，可以说是“莺歌燕舞”，很难听到不同的意见和建议。而且，有时即使有不同意见者，由于心存种种顾虑，也不能在谈话中充分表达，即使想在书面测评时反映出来，也是“前怕狼，后怕虎”，唯恐书面测评时间长，引起被考核评价人员的猜疑甚至报复。另外，在上级考核人员考核评价被考核干部时，往往存在“三多三少”的现象：看显性成绩多，看隐性成绩少；听“官方”的意见多，听职工群众的意见少，对领导干部的政绩考核多，对干部德、能、勤、廉等方面的考核少，因而很难做到客观真实的评价，这样就间接助长了个别党员干部弄虚作假、沽名钓誉的不正之风。

三、提高制度执行力，实现反腐倡廉建设科学化的措施

1、加强反腐倡廉教育，建立长效机制是基础

制度的生命在于执行。提高反腐倡廉制度执行力、增强制度建设的实效，就要澄清党员干部心中对反腐倡廉建设的模糊认识，纠正其思想偏差，消除其不良心态。一要加大思想教育的力度，引导广大党员干部充分认清加强制度建设是反腐倡廉的治本之策，牢固确立法律面前人人平等、制度约束没有例外的观念，纠正党员领导干部思想上的偏差，确立严格按制度办事的观念，不断强化制度意识，养成自觉执行制度的习惯，大力营造人人遵守制度、事事贯彻制度、时时维护制度的浓厚氛围，让党员干部感到身后有监督，肩上有压力，心中有敬畏，不能有任何放纵、不敢有丝毫懈怠。二要通过广泛深入的宣传教育，筑牢遵纪守法的思想基础。要以理想信念教育为基础，以岗位廉政教育为重点，以廉政勤政先进典型为榜样，以违纪违法案例为反面教材，将反腐倡廉教育贯穿党员干部培养、选拔、管理、使用的全过程。三要推进教育方法制度化，完善示范教育、警示教育、岗位廉政教育等制度，整合教育资源，增强教育的实效性和针对性，努力提高广大党员干部拒腐防变的意识和能力。要积极引导广大干部更多地把精力用在干好工作上，耐得住清贫，守得住寂寞，讲人情而不徇私情，重往来而不乱法度，不正之风不染，不义之财不收，不法之事不干。只有不断加强反腐倡廉教育，建立反腐倡廉教育的长效机制，才能为提高反腐倡廉制度执行力、增强制度建设实效打下坚实的基础。

2、制定严密的制度体系，确保有力高效是前提

制度严密是提高反腐倡廉制度执行力、增强制度建设实效的前提。制度设计是否科学合理，针对性是否明确，对提高制度执行力有着至关重要的作用。笔者认为，在制度的制定和完善过程中主要应做到：一是增强制度的可行性。在进行制度建设、构建惩防体系时，一定要周密思考，既要注意全面创建，不留空白和死角；更要注重其可操作性和有效性。要依据市场经济原则和反腐倡廉的要求，加大对腐败现象新情况新特点的调查研究，借鉴国内外的成功经验，通过科学系统的分析论证，进一步建立健全规范和制衡权力运行的保障机制，防止权力滥用的监督机制，以及发生问题后的责任追究机制。因此，制度设计一定要科学、严密、操作性强，尽可能减少单位或个人自由裁量的空间。理想的目标是，通过以预防为取向的科学制度设计，最终使人不想腐败，不敢腐败，也不能腐败。二是增强制度的强制性和权威性。在制度设计上，一定要增加执行制度的硬性措施或要求，给“高压线”通上电，给“捕鼠夹”装上弹簧。某些具体规定还可设量化限度标准。另一方面，制度一旦建立，就必须不折不扣地贯彻执行，谁触线就触电，谁吃饵就被夹；执行制度不力或落实不到位，就要承担责任，受到追究。要坚决消除制度执行上的随意性，更不允许蓄意变通行为的发生。三是增强制度的时效性和适应性。在对已有制度的完善过程中，一定要根据反腐倡廉形势的发展变化，及时地做好制度的废、改、立工作，把明显滞后于形势发展的予以废止，把不够完善的进行调整充实，把实践证明行之有效的做法固定下来，增强制度的时效性和适应性。

3、坚持领导干部带头，发挥表率作用是关键

俗话说：“火车跑的快，全靠车头带”。调研中我们感到，有些单位的反腐倡廉制度写在纸上、摆在桌上、挂在墙上；部队看机关、机关看领导、下级看上级，导致制度迟迟不落实、不执行，主要原因是领导干部没有带头并发挥表率作用。这就要求领导干部：一要带头学习制度。领导干部只有学法懂法，才有可能自己不违规犯法，督促执法部门执纪守法。无论工作多忙，工学矛盾多突出，也要抽出时间来比普通党员干部多学一些、学深一点，有些重要制度规定还要让家属、子女和身边工作人员学懂记牢。二要严格遵守制度。领导干部要时刻想到，如果自我放松要求甚至带头违反廉政制度，轻则管起别人来苍白无力，造成上行下效；重则自毁前程，失去尊严和自由。在制度执行上应“先于”、“高于”、“严于”一般干部，做到要求部属遵守的自己先遵守，要求下级做到的自己先做到，要求别人管好的自己先管好，绝不能言行相悖欺骗群众，弄虚作假糊弄群众，光说不干蒙混群众。三要自觉维护制度。领导干部特别是各级主要领导在带头遵守制度的同时，还要按照党风廉政建设责任制的要求，抓好本单位、本部门、本系统反腐倡廉制度的落实。要坚决同违反制度的行为作斗争，尤其是对那些无视制度约束，蓄意破坏制度的行为，要排除一切干扰坚决查处，绝不姑息。实践证明，领导干部只有真正坚持并模范地遵守制度，发挥表率作用，才能真正维护反腐倡廉制度的严肃性和权威性，从而真正提高反腐倡廉制度的执行力，增强制度建设的实效。

4、加强组织部门协调，提高整体效益是根本

提高反腐倡廉制度的执行力，增强制度建设实效是反腐倡廉建设的一项系统工程，必须搞好统筹协调，整合工作力量，实行齐抓共管。一要明确反腐倡廉制度执行的责任分工。各级党委要把抓反腐倡廉制度的落实作为党风廉政建设责任制的重要内容，按照“谁牵头谁主抓、谁主管谁负责”和横向到边、纵向到底、上下联动的原则，细化工作任务，明确责任分工，让所属人员都进入执行角色，清楚自己应该做什么、不能做什么以及应承担的相应责任。各级纪委要及时沟通上下，协调左右，切实把各级党员干部的积极性都调动起来，把各方面的力量都凝聚起来，形成落实制度人人参与、个个用力的生动局面。二要抓好反腐倡廉制度执行的督促检查。不仅纪检、审计等职能部门要加大监督检查的力度，其他主管业务部门也要按照“一岗双责”的要求履行好督促检查的责任。既要做好制定制度的“上篇文章”，更有责任做好落实制度的“下篇文章”。尤其要重视新出台制度的“首次效应”，不放过一例违反制度的人和事，确保制度一施行就有很强的执行力。只有各级党组织有机地组织和协调好，不断提高反腐倡廉制度建设的整体效益，才能切实做到反腐倡廉制度执行力的不断提高和制度建设实效的不断增强。

5、健全考核评价体系，强化内外监督是保证

天下之事不难于立法，而难于法之必行，因此，必须建立一套严格有效的保障机制，确保制度的有效执行。一要建立科学的制度考评体系。为此，要建立健全一套科学的评价标准和方法，坚决纠正目前制度建设中重数量轻质量、重实体轻程序、重形式轻操作、重制定轻落实、重一时轻长效的现象；坚决改变目前评价制度建设中自我评价、自我感觉良好的状况；着力解决评价制度执行情况，谁也说不清、道不白，只能笼统地讲多数是好的和比较好的问题和执行好差一个样的问题。既要在质量上下功夫，更要在落实上花气力；既要抓好一些重要制度的落实，还要抓好各项制度的全面落实；既要抓一时，更要抓长效；既要自己感到满意，又要得到上下、左右和各方面的认可，不断提高制度建设的水平。二要完善党内监督检查机制，为制度的认真贯彻执行提供坚强保证。既要建立和完善保证制度落实的奖惩措施与机制，又要加大对制度执行情况监督检查的力度。要按照权责一致的原则，保证和促使各级组织和工作人员严格执行廉政制度。对执行有力、成效明显者给予肯定和激励；反之，对执行不力、马虎应付者，及时诫勉警告或调整岗位；对轻视法纪，践踏制度者，则严肃追究相关责任，决不迁就姑息。三要强化外部监督机制，完善和强化人民群众、普通党员、新闻媒体、人大政协、社会团体等社会监督主体对领导干部尤其是重要领导干部的监督机制，支持和鼓励人民群众、新闻媒体、社会团体等社会力量监督党内的反腐倡廉建设。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2011）01-0067-04

2010-11-09

杨徽财（1975- ），男，江西兴国人，中共泉州市委党校党史党建教研室讲师、硕士。研究方向：新时期党的建设理论与实践。