河道工程招标实行资格后审存在的问题及对策

2011-08-15李来武

浙江水利科技 2011年2期

郑虹,李来武

(1.杭州市下城区河道监管中心,浙江杭州 310003;2.浙江省水利河口研究院,浙江杭州 310020)

随着我国城市化进程的加快,杭州市对河道工程建设的投入越来越多。过去,在河道工程建设招投标活动过程中,通常采取资格预审的方式确定投标人。即由招标人在投标前对潜在的投标人进行资格审查。随着这种模式的应用,存在的问题以及由此引发的矛盾也越来越多,这是因为在招标实施过程中,资格预审容易将潜在投标人的信息泄露,形成串标的信息链而产生串标,违背了招标投标活动的公开、公平和公正的原则。

为消除资格预审方式带来的弊端,一些地方的招投标监管机构在工程建设项目招投标中,试图从资格审查环节入手,探索变资格预审为资格后审。资格后审作为防止围标、串标的完善措施,取得了一定的效果,但在实际应用中,也发现了一些问题尚需改进。

1 资格后审的现状

1.1 导入过程

2003年3月,国家七部委颁发的《工程建设项目施工招标投标办法》第十七条规定了资格预审和资格后审2种资格审查方式,导入了我国工程建设项目招投标活动中资格后审的概念,但没有制定相应配套的资格审查方法。资格后审,指的是在开标后对投标人进行资格审查。

杭州市从2008年着手起草《关于进一步加强杭州市国有投资建设工程施工招标投标管理的实施意见》,该意见的核心内容是为了加强国有投资招标监管,实施分类管理。完善资格审查,推行资格后审。优化评标办法,强化专家管理。即对于国有投资建设工程实行资格后审,评标办法实行 “二次平均法”。2008年5月份开始试点运行,经1年多的时间不断磨合、修改、完善,于2009年6月1日正式推广实施,同时配套出台了《杭州市房屋建筑和市政基础设施项目施工招标资格后审评标暂行办法》、《关于明确施工招标投标资格后审工作流程的通知》等,目前已成为施工类项目公开招标的主要办法之一。

1.2 应用特征

围标、串标产生的条件主要有:潜在投标人数量较少且已经确定;潜在投标人的信息资料被泄露给相关投标人;出现串标发起人并掌握投标人相关信息;工程利润远大于串标成本,不劳而获的高额回报,使某些投标人愿意配合发起人达成串标协议 (陪标),并组成串标联盟;串标发起人操作投标过程,以所谓“合法” 手段“赢”标。

资格后审遏制串标、围标的基本原理是消除产生串标、围标的条件,在开标前将投标人身份、数量及各种信息置于保密状态,从而切断串标的信息及其传递,防止串标。

资格后审能有效遏制串标的主要特点是:采取不记名方式发放招标文件,取消投标报名限制,凡是符合投标条件的投标申请人均可参与投标,使潜在投标人的数量和身份具有不确定性。采用不集中潜在投标人踏勘现场、答疑等方式,招标文件的答疑改在网上进行,所有疑问均通过互联网无记名提出,所有答复也在互联网上向所有人答复。在开标前避免潜在投标人有聚集的条件,有效割断串标的信息传递链。项目开标之时,投标人身份、数量及其各种信息才明朗,消除串标所需的信息和时间。

1.3 实施情况

河道工程建设项目属国有投资,随着杭州市建设工程项目招标投标自2009年6月正式开始资格后审以来。经过1年多时间的运作,呈现出以下特点:

(1)最大限度地吸引潜在投标人参与市场竞争。开放式资格后审不仅使业主受益,而且对众多的投标人来说也是个好消息。以往的招标方式招标人手中权力很大,投标人入围完全靠与业主的关系,容易滋生腐败现象,这是招标投标产生腐败的源头。现在采用资格后审招标、“二次平均法”评标,投标人公平竞争的机会多了,企业竞争及发展凭借自身实力,可以说 “新政”为促进施工企业做大、做强创造了条件,同时也铲除了腐败的源头。

(2)有效遏制了围标、串标行为的产生。资格后审取消了报名环节,实行无记名发放招标文件,不组织现场踏勘,招标答疑集中在网上进行。这些措施的落实有效湮没了投标人的信息,使得招标人及投标人在开标前均不知道投标人的身份、数量以及其他信息。此外,“二次平均法”的评标方法,增加了中标价的不确定性,既遏制了投标人之间串通抬价,又使恶意低价抢标的投标人无机可乘,对于营造公正、透明、有序的市场竞争环境,保障工程建设的顺利进行有着积极、深远的意义。

(3)投标人的报价与以往相比趋于理性。恶意超低报价和超高报价现象明显减少,中标价格由于采用“二次平均法”,应该说相对比较合理。没有资格预审时投标报价普遍贴近工程最高限价的现象。可以说既节约了财政资金,也不用担心恶意低价中标的情况。

(4)资格后审的优势还在于其大力推行计算机辅助评标、实行招标文件的电子化。目前正在试点实行投标文件电子化,减少了纸质投标文件份数,只需提供1份纸质投标文件,电子光盘2份。这些措施不但提高了招标投标评标的工作效率,还节约了招标投标成本。

2 资格后审存在的问题

从理论上分析,资格后审是遏制串标的利器。实践中,资格后审方法的采用,在绝大部分工程项目中也确实起到了有效遏制串标的作用。然而,运用中也暴露出一些问题,尚需改进完善。

2.1 不能完全遏制围标串标

相对于资格预审,资格后审能够在一定程度上隔绝各投标人的信息泄露,但并非像理论分析的那样能够完全避免围标、串标,特别是某些专业性强的项目,由于其专业队伍数量较少,事实上形成了固定的投标队伍,有能力而且愿意参加投标的公司基本都是比较熟悉或者有业务往来、合作经历的。因此,即使采用无记名方式发放招标文件等一系列措施,潜在投标人的数量和身份已经具有了一定的确定性,给串标、围标者提供了条件。

2.2 竞争过度导致恶意竞争

许多参加投标的企业估计竞争激烈,因此在投标报价时,他们为了中标可能提交不切实际的低价。一些企业在没有完全搞清楚招标意图或企业自身存在问题的前提下盲目投标,比如企业在参加投标的这个时间段有受处罚、限制投标,建造师有在建在投项目,人员被锁定等各类情况,即使参加了投标,也会被评标专家作为废标处理。这种对竞争的消极影响和盲目性会挫伤企业参加投标的积极性,损害招标人和投标人的利益。

2.3 缺少法规保障

目前,国家对建设项目的资格后审的操作方法没有明确的法规要求,无章可循,操作时在一定的程度上存在着漏洞并带来了弊端。资格审查是在评标阶段由评标委员会进行,为提高评标工作效率,只是参照行政主管部门建立了企业及人员数据库,投标时数据库将参加投标的企业自动比对,出具资格核对表作为专家评审依据。因此,不可避免产生一些诸如数据库的信息不够完整、诚信度不够等问题。

3 原因分析

3.1 资格后审制度不够健全

目前,资格后审在国内工程招标中应用还不够广泛,招标人对串标、围标现象深恶痛绝,为了避免此类现象的发生,仅简单地实行资格后审,效果未必能如预想那样。尽管杭州市不断地对新政进行调整、修改和完善,新政实施至今只有1年多时间,一些问题还没有完全暴露出来,距离健全的规则还需要不断实践。而招投标活动又是一个复杂的系统工程,关系到许多部门,需要相关法律、法规、政策、措施的配套和完善。

3.2 招标人的认识不足

一些招标人对于资格后审新政还不能完全理解,认为是剥夺了招标人应有的“权利”。因为资格审查的权力除特殊工程以外一般均由招标人进行审查,而实施新政后,这项权力由评标委员会认定,招标人没有资格对投标人进行资格审查。

3.3 建筑行业环境的影响

资格后审的局限性是与整个建筑行业环境的复杂分不开的。目前,建筑市场实行企业资质和个人执业资格双重准入制度。在利益的驱动下,一些没有资质或资质较低的企业,为了提高中标的可能性,设法挂靠多家资质较高的施工企业,由于法律、法规不健全,一些比较大的施工企业因个人或小集体的利益,也乐意出让其资质。这种围标行为具有隐蔽性、欺骗性,是资格后审难以发现和审查的。