航班延误补偿标准研究

王 旭

（中国民航科学技术研究院，北京 100028）

航班延误补偿标准研究

王 旭

（中国民航科学技术研究院，北京 100028）

中国现已具备航班延误补偿立法的条件，应由有立法权限的机构在借鉴国内外经验的基础上制定统一的补偿标准。该标准的主要内容应包括延误的界定、延误原因、补偿形式以及实施方式等方面。各航空公司应积极对外公布补偿标准并严格执行。

航班延误；补偿；标准

最近一段时间，航班延误后的服务问题再次成为社会媒体和公众关注的焦点。航班长时间延误后，旅客的损失不言而喻，但由于在诉讼、投诉、举证等方面较为繁琐，旅客一般不愿付出时间和精力与航空公司对簿公堂，故倾向于采取现场协商的方式解决。旅客在与航空公司就补偿问题协调未果的情况下经常进行非法维权，严重影响了机场的运行秩序和航空安全，这已经成为民航界必须面对并亟待解决的问题。

1 国内航班延误补偿现状

航班延误后的补偿问题一直以来都是民航业内与旅客最为常见的矛盾之一。在前段时间民航资源网和飞友网联合推出一项内容为“您最期望民航主管部门针对航班延误出台哪方面的指导性规定”的调查中，30.59%旅客最希望民航主管部门能出台统一的延误补偿标准，位居第一，而民航业内也有22.61%的人认为应该出台补偿标准。可见社会公众对于出台航班延误补偿统一标准是非常期盼的[1]。

然而遗憾的是，航班延误的补偿在中国法律领域几乎还是一片空白。《民用航空法》第126条规定，旅客、行李或货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人应当承担责任；但承运人为了避免损失的发生，已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施的，不承担责任。民航法的这一规定只是原则性条款，对于解决航班延误补偿问题不能起到太大作用。

对于航班延误补偿标准，民航主管部门是做过一些努力的。2004年民航局出台了《民航总局关于国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客补偿的指导意见》（试行）（以下简称《航班延误经济补偿指导意见》）[2]，规定航空公司因自身原因造成航班延误，应根据航班延误4 h（含）以上不超过8 h、延误8 h（含）以上不同延误时间的实际情况，对旅客进行经济补偿。该指导意见要求具体的补偿方法和方案由各航空公司在此框架下根据各自的情况制定。

民航局的初衷是希望国内所有航空公司都制定并公布航班延误时给予旅客补偿的相关办法。但指导意见出台后，除深圳航空公司明确承诺给予航班延误补偿外，其他航空公司都没有响应，仍然对航班延误补偿进行内部操作，大部分是视情况而定，旅客反应不激烈就不会主动补偿，而春秋航空公司更是宣称无论何种原因都不进行经济补偿。

应当承认，该指导意见的出台并没有产生应有的效果，原因在于该指导意见不是法规或规章，只是一般规范性文件，是民航局进行行政指导的一种方式，不具有法律拘束力，也不能成为司法机关裁判航空公司与旅客之间航班延误补偿纠纷的法律依据。该指导意见的出台没有从根本上解决航班延误补偿问题，正因如此社会各界普遍要求出台统一的补偿标准，且要求强制执行和具备可操作性。

2 国外航班延误补偿的相关规定

世界各国对航班延误补偿的规制方式不尽相同，大部分国家没有制定统一的航班延误补偿标准。国外航空公司大多在其运输总条件中规定，在航班延误后提供食宿、交通和通讯等服务，对航班延误明确提出补偿的非常少。

2.1 美国

2009年前，美国的国内法对航班延误补偿没有专门的规定。美国运输部对各航空公司的航班延误服务还是比较认可的，只要求各航空公司制定正常航班、延误航班、取消航班和合并航班的服务程序和服务标准，向运输部备案，并定期向运输部提交正常航班、延误航班、取消航班和合并航班的情况报告即可。美国各航空公司也不会因为长时间延误而给予旅客补偿。

然而从2007年开始，停机坪延误成为了美国政府关注的焦点。据统计在2008年10月—2009年10月间，美国国内航班在旅客登机关舱门后，地面滞留3 h以上的情况发生了1 100次，引起乘客的极大不满。为此，美国运输部在联邦条例（CFR）中的第14集分部中，特别增加了第259部，即《强化对航空公司旅客的保护》（Enhanced Protections for Airline Passengers），该规定要求：飞机在跑道上等待起飞的时间超过2 h，乘务员必须向旅客提供饮用水和点心，并保证机上厕所能够正常使用；如果等待时间超过3 h，飞机必须回到停机坪请旅客离机。违反这些规定的航空公司，将按照美国法典49部41712条款的规定，由运输部对承运人处以7万美元的罚款。但需要注意，259部规范的主要事项是“飞机起飞前或降落后被滞留在地面时旅客无法下机的延误情形”，不适用于一般的航班延误[3]。

2.2 欧盟

由于认识到航班取消、被拒绝登机和航班延误给旅客带来诸多不便和麻烦，为更好地保护旅客的合法权益，欧洲议会和欧盟委员会于2004年2月17日发布了欧盟261/2004法规（以下简称欧盟261条例），专门规定了航班延误及取消对旅客的补偿标准。根据这一条例，如果航班延误2～4 h，承运人应当向乘客提供餐饮、住宿、免费电话、文传或电子邮件等方面的帮助；如果航班延误5 h以上，承运人应当向旅客进行现金赔偿；如果航班取消，承运人则应向旅客支付250～600欧元的现金赔偿[4]。

按照欧盟261条例的规定，航空公司只要造成条例所定义的延误，就无论其原因如何都要给予旅客经济赔偿，即航空公司要为航班延误承担客观责任。这一规定与国际公约要求航空公司为延误承担主观责任的原则有一定冲突，因此，英国和爱尔兰政府曾明确提出抗议，各航空公司也都在此基础上制定了自己的处理办法。

2.3 国际公约

《1929年华沙公约》第19条和第20条规定，旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人应当承担任，承运人证明本人及其受雇人为了避免损失的发生，已经采取一切必要措施，或者不可能采取此种措施的，不承担责任。《1929年华沙公约》对国际航空运输的延误责任是采取推定过错责任制，航空公司对非自身原因引起的延误属于“不可能采取此种措施的”，不负责任；对由于自身原因引起的延误，只要采取了一切必要措施，也可以不负责任[5]。

已于2005年11月生效的《1999年蒙特利尔公约》对《1929年华沙公约》的延误责任进行了修改，公约第19条规定，旅客、行李或者货物在航空运输中因延误引起的损失，承运人应当承担责任。但是，承运人证明本人及其受雇人和代理人为了避免损失的发生，已经采取一切可合理要求的措施或者不可能采取此种措施的，承运人不对因延误引起的损失承担责任。第22条规定，在人员运输中因第19条所指延误造成损失的，承运人对每名旅客的责任以4 150特别提款权为限[6]。

两部国际条约中只规定了延误责任的一般规责原则，并没有明确要求航空公司必须进行经济补偿，旅客对于延误造成的损失只能通过诉讼等方式解决。

3 中国航班延误补偿立法分析

3.1 立法权限

目前大多数人都希望民航主管部门能出台强制的统一的航班延误补偿标准，但民航局是否有这样的权限，或者在民航局规章中加入这样的规定是否合法是个需要探讨的问题。以下为《立法法》的相关规定：其第8条规定：“下列事项只能制定法律：……（七）民事基本制度……”。第9条规定：“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规……”。第71条规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

笔者认为，航班延误的补偿标准属于债权制度的范畴，其性质为私权。航班延误后航空公司具体补偿多少、怎样补偿等，是民事性质的纠纷，不属于行政管理的范围，是属于公民自由处分的民事基本制度。而按照中国《立法法》的相关规定，民事基本制度只能由法律进行规定，或根据全国人大及其常委会的授权方能制定。纵观中国法律，《民用航空法》、《合同法》等都缺少有关航班延误补偿的具体条文，在没有上位法支持的情况下，如果没有全国人民代表大会及其常务委员会的授权，民航局甚至国务院也无权制定航班延误的补偿标准。

3.2 补偿标准实现

目前，国内大多数航空公司在长时间延误后都会给予旅客补偿，只是补偿数量和方式不同。可见，在中国规范航班延误补偿标准的时机已经成熟。

航空公司作为航班延误第一责任主体，有权制定自己的航班延误补偿规定，但大多数航空公司不愿单独出台航班延误补偿规定：一方面航空公司不愿做出头鸟；另一方面旅客、甚至航空公司自己的地服人员对于航空公司各自出台补偿标准也不认可。这主要是由于经济实力、经营规模、运营方式不同，补偿标准会有所差别，在航班延误特别是大面积航班延误时，乘坐各航空公司航班的旅客距离较近，有的旅客获得的补偿较多，有的则较少，容易引起比较而出现“扯皮”或再次协商的情形，会给航空公司造成很大的服务压力。因此无论旅客还是地服人员都希望能有统一标准，各航空公司都一致，只要符合补偿标准，直接补偿即可，省去了协商环节，操作性大大增强。

笔者认为，目前在民航局无权制定统一标准的情况下，唯一能承担起统一补偿标准使命的是中国航空运输协会。当然并不是说中国航空运输协会有权力制定强制性的补偿标准。航空运输协会的性质是以民用航空公司为主体，由企、事业法人和社团法人自愿参加结成的社团法人，不具有立法权，但中国航空运输协会可以在广泛征求航空公司意见的基础上，草拟航班延误补偿标准，并经大多数会员航空公司表决通过这一自律性规定，并向公众公开。会员航空公司可以根据自身情况自愿承诺遵守该补偿标准，其一旦承诺遵守该标准，法律上将其视为航空运输合同的组成部分，便产生了法律效力。这实际上是航班延误补偿标准的变相实现，应当说这是目前能出台统一的航班延误补偿标准的唯一可行办法。当然这需要中国航空运输协会做很多工作，如在标准出台前，和大多数航空公司达成一致意见，避免出现标准出台后无航空公司响应的尴尬局面。同时为了让更多的航空公司自愿接受航班延误补偿标准，还需要在该标准的内容上详加研究。

4 航班延误补偿标准内容分析

航班延误补偿标准的内容，即什么情况下给予旅客补偿。主要包括5方面：延误的界定，延误时间，延误原因的确定，补偿形式以及实施方式。

4.1 延误界定

一航而言，航班延误，是指航空承运人未能按照运输合同约定的时间将旅客、行李或者货物运抵目的地。关于航班延误的判断标准，《华沙公约》、《蒙特利尔公约》、《民用航空法》等都没有明确的规定。各国判例认为：“延误不是指航班始发或抵达目的地时间上的‘误点’，而是指旅客或托运人选择空运这种运输方式所合理期望的期限。”国际航空运输理论与实务一般认为，合同约定的时间一般指承运人运输合同上载明的旅客抵达目的地的时间。如美国的航班统计标准就是以到达时间来衡量的，但在发生航班延误时，国内旅客的关注点在是否能正点起飞上。目前中国的客票和电子客票行程单中只显示离站时间，即关舱门时间，并未标注航班实际起飞时间。按照民航局空管局《民航航班正常统计办法》的规定[7]，飞机关舱门后滑行在客票列明的离站时间后15 min（北京、上海浦东、广州机场30 min，上海虹桥、深圳机场25 min，成都、昆明机场20 min）之内起飞的航班即为正常起飞。因此，在航班离站时间后超过规定的滑行时间未起飞即为航班延误。

4.2 延误时间

补偿的另一个基本条件就是航班延误时间。欧盟261条例将延误分为3种情形：①航程为1 500 km或1 500 km以下的航班，延误2 h或2 h以上；②所有欧共体境内的航程在1 500 km以上、延误时间为3 h或3 h以上的航班，以及航程在1 500 km和3 500 km之间的所有其他航班；③除上述①和②之外的，比预定离站时间延误4 h或4 h以上的所有航班。

客观地讲，欧盟规定的分类还是比较合理的，兼顾了延误时间和航程。对于国内航班而言，大部分旅客看重时间而不是距离。据调查显示：航班延误2 h之内，旅客是可以容忍的；2～4 h，如果航空公司安排餐食、饮料等，旅客虽有怨言，但尚能接受；超过4 h的航班延误大部分旅客是不能忍受的，即使安排了住宿，仍然需要额外的补偿。

另外，从中国目前航班正常情况分析，2010年1～7月航班正常情况统计数据表明，航班延误在4 h以上的航班，占全部延误航班的4.43%，在提供服务之外给予经济补偿，对于航空公司不会有太大压力。同时，鉴于2004年《航班延误补偿指导意见》规定的4 h和8 h已给广大旅客一个时间节点，笔者认为可继续以4 h为时间点，对旅客给予经济补偿。

4.3 补偿原因

一般而言，航空公司并不需要对所有的长时间航班延误进行补偿。对于航班延误的损害赔偿责任，《民用航空法》与《合同法》采用了不同的归责原则。《合同法》没有对运输合同切进行特别规定，按照合同法的一般原则，承运人应对航班延误承担无过错责任，即承运人不论有无过错，都应对航班延误造成的损失承担损害赔偿责任，但有不可抗力和其他约定免责事由时除外。而《民用航空法》第126条规定，承运人如能证明本人或者其受雇人、代理人为了避免损失的发生，已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施的，不承担责任。民航法的这一规定，实际上采用了过错推定原则。根据《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》[8]第57、58条规定，由于机务维护、航班调配、商务、机组等原因，造成航班在始发地延误或取消，承运人向旅客提供餐食或住宿等服务，由于天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非承运人原因，造成航班在始发地延误或取消，承运人应协助旅客安排餐食和住宿，费用可由旅客自理。在实践中，航空公司只因自身原因导致的延误，即有过错的情况下，提供免费食宿服务，由此也可确定，只有在航空公司自身原因导致航班长时间延误时，航空公司才应给予旅客经济补偿。具体来说，航空公司自身原因应包括公司计划、工程机务、空勤人员、运输服务等情形。

4.4 补偿形式

补偿形式是争论较多的方面之一。一般来说有现金补偿、里程积累、代金券以及其他延伸服务。代金券往往会设置很多条件，如只能在机场指定店铺使用，只能购买指定商品，或设置使用时限，不能令旅客满意。而对于里程积累，大部分旅客也不愿意选择，很多航空公司在里程积累和兑换上大做文章，如有效期只有2年，高峰时段不能用里程兑换客票，每个航班限定免票人数等，大大降低了里程积累的作用，造成很多旅客的不满和投诉。因此，目前使用较多、为旅客广为接受的仍然是现金补偿。现金补偿又涉及到计算的问题，对持不同舱位不同票价的旅客，是否应该给予相同的补偿呢？目前仍有争论，一些人认为旅客购票的价格不同，若给予同样的补偿，对付出高票价的旅客不公。而另一些人则认为，无论旅客购买何等级的舱位或票价，航班延误对所有人都是一样的，都造成了损失，不应有所区别。实践中，大多数航空公司提供相同的补偿金额，只有少数航空公司是按照票面价格来补偿的。如深圳航空公司规定，因深航原因造成的航班延误，航班延误时间4（含）～8 h，补偿不超过旅客所持客票票面价格的30%；延误8 h（含）以上，补偿不超过旅客所持客票票面价格的100%。

笔者认为，航班延误后的补偿与旅客所持客票的舱位等级和价格无关。因为航班延误补偿并非航空公司出售服务的范畴，而是对航班延误造成的旅客损失的弥补。旅客的票价低并不意味着造成的损失小，因此旅客的损失与票价之间没有必然联系。同时，航空公司若根据旅客实际损失逐一商谈也不现实，故应一视同仁，只要在同一航班上的旅客获得的补偿应当是相同的。

另外，航班延误的补偿应尽量简单化。若以客票价格作为补偿的参考依据，则需要对旅客的票价和补偿数额进行计算，工作量较大，在操作上很难实现，不如具体数字简单明了。因此笔者认为，在航班延误后，给予同一航班所有旅客定额现金，如200元、300元等，是比较合理的选择。

4.5 实施方式

在补偿形式和标准都确定的前提下，如何方便快捷地执行补偿手续也是目前没有解决的难点。目前各航空公司的操作方式不一样，就是同一公司内部的执行方式也不尽相同。有的在登机口直接发现金，有的发补偿单在指定地点兑换，或者留下旅客的联系方式以邮寄或转账的形式进行等，这些随意性的操作方式容易引起旅客的反感，也易导致航空公司诚信度的降低。

2004年民航局出台的《航班延误经济补偿指导意见》中提出“不主张在登机口发放现金的方式”，因为在航班延误的情况下在现场发放现金容易影响机场的正常运行秩序和其他延误旅客的情绪，航空公司财务部门也很难对实际补偿情况进行监督。于是有学者建议设计和制作《不正常航班补偿单》，工作人员直接在登机口给旅客发放这样的补偿单，旅客可以在事后到航空公司的财务柜台办理兑换手续。应当说这一主张在理论上是理想的操作方式，但在实践中很少有旅客赞同此种做法。原因有三：一是航空公司与旅客之间缺少信任。长期以来航空公司不愿主动进行航班延误补偿，且在答应旅客补偿后有时不能兑现承诺，从而造成诚信丧失，只有见到现金，旅客才能认可。二是在机场外的地点难以兑现。旅客离开机场后，还需要再次联系航空公司完成补偿，时间、地点于旅客不便。三是邮寄、转账等方式又可能使旅客担心泄露个人信息，因而遭到旅客的抵制。另外，在调查中发现，大部分航空公司的一线员工也支持在现场进行补偿，因为这样可以很大程度上减轻员工的服务压力，减少与旅客的扯皮。

因此笔者认为，在理论上现场进行现金补偿不是最合理的办法，但在实践中却是最为航空公司和旅客所接受的方式。

5 相关建议

5.1 应对外公布补偿标准

航空公司公布补偿标准是在履行承运人的告知义务。以往一些航空公司也有航班延误补偿标准，只是制定后没有对外公布，想根据具体情况灵活掌握。运行6年来，航空公司并没有因为内部掌握而减少损失，反而有欺骗旅客之嫌，使自己在一定程度上丧失了诚信。目前只要航空公司航班长时间延误，无论天气原因还是航空公司自身原因，旅客都会要求补偿，甚至以占机、罢乘的方式维权，航空公司在很多情况下不得不对恶劣天气、流量控制等非自身原因造成的航班延误付出额外的补偿。因此，不对外公布标准就等于没有标准，航空公司同样会赔钱，旅客也照样会闹事。航空公司必须吸取教训，不要抱有侥幸心理，航班延误补偿标准一旦制定，无论是中国航空运输协会制定的，还是航空公司自己制定的，都应该对外公布，并加大宣传力度，告知旅客什么原因、多长时间可以获得补偿。同时也要告知旅客哪种情况不能获得补偿，如在流量控制、恶劣天气等情况下，旅客是不能获得补偿的。告知的内容要包括各种情况下补偿的金额、兑现方式等。航空公司除在网站、运输总条件等广泛告知外，还应在旅客购票时明确通知，旅客购票即视为同意。

5.2 妥善进行补偿

补偿应分两个步骤：一是以书面形式告知旅客航班延误的时间和原因；二是航空公司进行经济补偿后，由旅客签收延误补偿确认单。在发生长时间航班延误时，每个旅客的损失是不同的，但航空公司提供的补偿只能是一般性的，不可能考虑到个例，因此会有少数旅客因补偿数额太小而不愿意接受。这种情况航空公司不可能在现场与之协商，只能在事后通过投诉或诉讼的方式解决，因此旅客若拒绝航空公司的补偿，航空公司也应向旅客提供航班延误情况通知单，注明航班延误的时间和原因，以作为旅客进行事后救济的依据。大多数旅客出于时间和精力的考虑，还是愿意接受航空公司补偿的，故航空公司对旅客进行补偿后，应让旅客在航班延误补偿确认单上签字，作为已接受补偿的证据。特别需要注意的是，在航班延误补偿确认单上应用醒目字体注明“旅客接受补偿，即放弃进一步追究的权利”。此举的目的是为了保护航空公司免受旅客进一步追责，这也是符合航班延误补偿标准制定初衷的。

5.3 严格执行

有了标准就要严格执行。航班延误补偿的现状之所以不能令人满意，很大程度上是航空公司没有严格执行补偿规定。航班长时间延误后，达到补偿标准时，几乎没有哪个航空公司会主动提供补偿，只要旅客不闹，航空公司绝不会给予补偿。而在很多非航空公司原因造成的航班延误情况下，旅客一闹，航空公司不该补偿的也补偿了，于是形成了不闹不赔、小闹小赔、大闹大赔的情况。航空公司的做法实质上起着变相鼓励旅客采取极端手段维护自身权益的作用，无异于饮鸩止渴，其结果只能是恶性循环并在社会上产生放大的示范效应。因此航空公司在公布航班延误补偿标准后一定要严格执行，即符合补偿标准的，旅客不闹也必须严格进行补偿；不符合补偿标准的，旅客闹的再凶也不能妥协。航空公司必须要以实际行动捍卫标准的权威性和严肃性，否则航班延误补偿标准制定了也不能起到应有作用。

6 结语

在目前民航运输量不断增加、空域资源日益匮乏、飞机利用率几近饱和的情况下，航班延误是不可避免的，为了减少航空公司与旅客之间的纠纷，督促航空公司采取切实措施保障航班正常，应尽快出台统一规范的航班延误补偿标准，建立健全航班延误补偿机制，筑建起便捷、安全、和谐的乘机环境。

[1] 孙淑兵.主管部门出台延误规定业内和旅客期望不同[EB/OL].（2010-09-14）.http://news.carnoc.com/list/170/170131.html.

[2]中国民航局.民航总局关于国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客经济补偿的指导意见（试行），民航运发【2004】106号[G].北京：中国民航局，2004.

[3]DEPARTMENT OF TRANSPORTATION,OFFICE OF THE SECRETARY.Enhanced Protections For Airline Passengers，14 CFR PARTS 259，Docket No.DOT-OST-2007-0022,RIN No.2105-AD72[R].2007.

[4] 欧洲议会和欧盟理事会.关于航班拒载、取消或延误时对旅客赔偿和协助的一般规定，EC 261[G].斯特拉斯堡：欧盟，2004.

[5]国际民航组织.统一国际航空运输某些规则的公约[G].蒙特利尔：国际民航组织，1995.

[6]中国民航局政策法规司.1999年统一国际航空运输某些规则的公约精解（内部发行）[G].北京：中国民航局，2005.

[7] 董念清.中国航空法：判例与问题研究[M].北京：法律出版社，2007.

[8] 中国民航局.民航航班正常统计办法，民航发【2007】149号[G].北京：中国民航局，2007.

Research on Flight Delays′Compensation Standard

WANG Xu
（China Academy of Civil Aviation Science and Technology，Beijing 100028，China）

The legislative conditions for flight delays′compensation， and the standard should be developed by the organs with law-making powers by borrowing ideas from experience of home and abroad.The standard should contain definition of delay， reason for delay， form and methods of compensation.Airlines should publish the compensation standard and carry it out strictly.

flight delay； compensation； standard

V35；F562.0

A

1674－5590（2011）02－0059－05

2010-11-29；

2011-02-25

王 旭（1981—），男，北京人，经济师，硕士，研究方向为航空运输管理.

（责任编辑：黄 月）