群岛新区建设立法需求的逻辑分析

2011-08-15石东坡

浙江工业大学学报(社会科学版) 2011年4期

石东坡

(浙江工业大学法学院，浙江杭州310023)

一、群岛新区立法需求的学理背景与实践意义

在改革开放梯度式深入发展进程中，我国制度、体制和机制的创新磨合的探索性，区域经济发展的综合性，经济社会发展的协调性集中体现在国家确立和实施一系列综合改革试验区建设之上。其中在国家“十二五”规划中明确的“舟山群岛新区建设”作为海洋经济综合改革试验区的依托和引领，同时也将、也应成为海洋经济立法、海洋生态立法、海洋监管立法以至于海洋经济基础上的社会、文化管理立法的试验田和探索区域。这方面的法学研究和对策分析显然在全国范围中总体上尚待探求和充实。

但是，这并不意味着缺乏一定的理论源泉和前期基础。究其有关理论支撑而言，可以说有着以下几个方面:第一，地方立法理论研究方面，有学者重点从中央与地方立法体制及其演变和比较的角度进行分析，主要揭示地方立法权限的范围及其行使的原则要求，基于法制统一的针对地方立法审查监控机制，而对于地方立法创新与区域发展战略之间的适应性和协同性的研究有待加强。还有学者对于其中先行先试的立法权力问题进行了集中研究［1－5］。第二，法治发展与创新理论方面，立足正当性与现实性论证，以“先行法治化”理论为代表［6］，强调地方法治发展的不平衡性以及示范性。我们在此方面进一步从立法需求的生成以及立法民主的实证等方面进行了延伸论述。而在区域发展战略实施过程中带动和引发地方立法的实际创制过程的内在机理的研究还需要更为深入和细化的考察，并且由理论的总结功用转而发挥理论的启发作用。还有学者由此在长三角、东北地区、中部地区等的区域立法协调上进行了制度分析。第三，科技园区、改革试验区、行政新区等的立法实践问题研究方面，有学者集中针对科技园区立法进行了比较系统的研究，梳理了高新科技园区的立法内容及其实效，比较了中外科技园区立法的理念与路径，着眼科技自主创新进行了重点论述，并对浦东新区、深圳特区、滨海新区政策、法制保障作了比较研究［7－8］。还有学者在其中的金融立法等方面进行了研究。在研究的针对性上，一系列研究报告分别针对海南旅游岛建设的政策立法需求、天津滨海新区的金融综合改革创新的立法保障［9－11］、上海浦东新区的经济社会立法等重要课题进行了研究，并有着不同的创新程度和侧重内容，值得借鉴。第四，海洋经济以及海洋生态立法方面，有学者针对海岛保护立法、海洋交通运输立法等分别进行了研究，专题性突出。还有学者从海洋法的综合立法上以加拿大海洋法为个案进行研究并提出我国海洋立法的基本结构。上海、青岛、武汉、大连、湛江等地的海洋大学(学院)有关研究机构对于涉海立法的研究有所涉猎并在海洋环境生态保护的立法等方面形成集成化的研究成果，并有山东省海洋环境保护立法研究等报告。在倡导和推动海洋经济的研究中有关立法方面有所涉及［12－14］。在海洋经济立法方面的富有针对性的应用理论研究和应用对策研究尚且处于起步阶段。

在国外，以加拿大海洋法综合立法模式为代表，对于海洋法律问题交叉性复合性的重视在加强。海洋环境立法是突出的研究重点。国际经济法等领域对于海洋运输经济的海商法研究、海洋综合执法监管的国际法与国内法的研究等同样受到越来越多的关注。比如，加拿大达尔豪斯大学以海洋及环境法方面的研究见长，其法律专业在加拿大名列前茅。其中很多资料可以在与之合作研究的尝试之中得到并运用①http://law.dal.ca/Institutes/Marine%20＆%20Environmental%20Law%20Institute/2011-09-20.。

而在我国，鉴于海洋经济发展处于起步阶段，虽然有一些成熟法治国家和其他综合改革试验区的经验和制度可资借鉴，但毕竟其制度创设过程中的“法律化”进程及其内容有着自身不可忽视的跟进性和特殊性，为此检索有关文献，在海洋经济，特别是依托海岛的海洋经济的重点产业发展，及其对于浙江省的区域经济社会协调发展、转型升级的影响和带动之中的法律制度规范的研究而言，尚处于萌芽阶段。而海洋环境生态保护的立法等毕竟不是海洋经济发展的法律助力以及法制规范的全部。这一法学研究的重要研究领域需要弥补［15－17］。

可见，在针对海洋经济示范区建设、群岛新区建设中地方立法应予纳入和供给的立法内容、立法项目以及由此关联的立法活动过程机制和程序的变革，由于其依托基础和调整客体的变化而区别于中央立法、以往立法和它域立法，在这一方面的研究正在起步。由此就展现出相应的研究意义:首要的，或者说核心是服务地方立法决策，增强浙江省地方经济社会发展重大决策与“法治浙江”深入推进的衔接性和统筹性。(1)为浙江省人大、人大常委会，以及浙江省地方政府规章创设等的立法，为杭州市、宁波市适应和联动海洋经济示范区建设的协同化的地方立法提供直接的理论论证和初步的建议方案;(2)为中央立法关注和兼容海洋经济，以及在此基础上的经济社会环境立法方面的立法项目进行前瞻式分析和印证性支持，作为在“十二五”发展规划的实施过程中国家立法(全国人大常委会立法、国务院立法)以及部委立法的参考;(3)形成作为践行科学发展观、统筹经济社会发展与法制建设的政策支持和法律意见。与此同时，对于海洋经济示范区的立法创新开展研究。当前，首先揭示其中的立法需求，同样具有一定的理论意义。第一，深化区域经济发展战略实施过程中的法律需求与供给机理、模式的研究;第二，检验“先行法治化理论”，回应和(有可能)修正法律创新发展以及相应的法律调整实效的理论假设，发展其中类型化或亚类型的理论形态;第三，实证化分析在改革中期政策调整转向法律规制的具体路径和表现形式。

二、群岛新区立法需求的认知向度和识别路径

一般而言，立法需求相对于政策需求具有一定的时滞性、积聚性和意志性，对于立法需求的澄清和凸显，需要明确战略层面的政策依据、学理层面的论点依据、实施层面的权限依据三个方面，遵循着分别在政策的法律化、问题的治理化、移用的有效化等相递进的三个方面进行，为提出地方立法在海洋经济示范区建设的先行先试基础上和过程中的需要确立的立法的内容、项目及其结构、布局等的变化方面给出基座，并因此才有可能提出具有针对性和操作性的、在现有地方立法规划之上的完善建言。可见，这种认识秩序有着较强的科学性、合理性、层次性和渐进性。

那么，以怎样的视角和方法发掘立法需求?

首先，可以归纳为规划支点型、政策转化型、问题导向型、民众诉求型、实施反馈型、比较移植型等六种类型和途径的理论描绘和抽象提炼的具体路径。就其基本着眼点而言，必须注意到不同的立法层级和位阶的问题，应当在综合国家“十二五”发展规划、国务院批复、长三角发展规划以及省委省政府有关决定海洋经济示范区暨群岛新区建设的愿景规划与政策安排的基础上，理解阐发海洋经济示范区建设的基本内容、政策供给和制度安排的架构和布局，针对浙江省地方立法的发展历程、现状特点、立法规划进行分析总结，提出在海洋经济示范区建设暨群岛新区建设的过程中，地方立法与中央立法相比较所承担的角色和任务，并因此突出“不抵触原则”作为地方立法基本原则在“先行先试”及其立法调整之中的基础地位，明确立法权限是否适应以及如何适应海洋经济示范区建设所需要的制度、法律的需要。并进一步辨析“较大市的立法权”与省级人大及常委会的立法权之间的关系，特别是分析舟山市“较大市的立法权”的可能与利弊。明晰地方立法中实施性立法、补充性立法和实验性立法所应担当的不同功能，同时注意地方立法供给中的必要限度(比如在组织法律规范、责任法律规范等的设定上的局限)和渐进力度(必须统筹兼顾、突出重点、逐步推展的立法策略)。

其次，在吸纳政策科学关于政策议程等的理论和方法论的基础上，将规划、政策等作为确定立法项目、内容以及因此调整地方立法结构、数量和速率，并提高地方立法整体质量的“自上而下”的依据，通过深入分析，提取其中支持和推动“先行先试”的刚性制度内容、柔性空间范围，并由此梳理和比对当前国家立法和地方立法之中可能的空白、冲突、授权等情形，由此得出在地方立法中《群岛新区条例》以及针对保税港区、自由港区、旅游岛区等的相对综合性、基础性的立法项目的可行性论证，并且横向比较上海浦东新区、天津滨海新区，特别是北京《中关村科技园区条例》等的立法内容、地位和实效等。与此同时，提出地方立法与“先行先试”相同步的立法理念与精神，以及综合立法和专项立法相结合的法律调整形态，提出若干重点专项立法的选项。

再次，根本的基础是进行调研解析:在海洋经济发展的起步阶段，群岛新区建设显然是海洋经济示范区建设的主要依托区域和主体组织结构。因此，舟山(以至于宁波等)海域现有的金融、产业、设施、管理、社会、生态等状况如何跟进和支撑即将到来的产业集群、要素集群?建设投入、治理结构、行政体制、环境保护等方面的显在和潜在制约因素有哪些?突出问题症结在哪里等，将通过集中访谈、问卷调查等进行民意汇集、收集分析和诊断研讨，并因此“自下而上”地提出在海岛开发保护、海洋综合执法、基础工程外包、大宗商品交易、物流航运监管、社会纠纷解决、群体事件防控等方面的立法供应格局——即在比较突出和可能凸显的经济、社会、环境、治理等方面本着经济转变与制度创新相衔接的思路，努力将适应经济层面的治理变革、制度创设进行固化和提升，并因此同样使之成为在“经济”示范区的同时的社会管理创新、政府监管创新和法律规范创新的综合意义的“示范区”。

最后，开展比较分析同样是必要的，也是立法移植的思维的直接应用。即以横向比对的思维，主要开展针对国内区域经济发展战略布局和实施中已有四个新区(浦东新区、滨海新区、两江新区和西咸新区)建设的立法保障与立法规划状况的比较分析，以及与“海上山东”建设中山东省、青岛市两地地方立法的比较分析，还有山东、广东和浙江三地的涉海立法的比较分析和更广泛的视野中对于有关国家和地区的海洋立法的比较分析。通过分析，一方面确认地方立法与战略实施、经济转型之间的实际关系和实效程度，另一方面通过逐项比较，明确海洋经济示范区建设中应当吸纳的共性的立法项目、内容并且应当进行的立法结构、速率的必要调整，以及应当把握的特别针对海洋经济示范区建设中的特有的立法项目、内容——特别是针对群岛海域的产业、监管、治理以及环境资源保护中的应有的法律制度规定，并在注意汲取其他新区建设中的立法进程的经验的同时，有意识地防范立法风险的发生。

三、群岛新区立法需求的内生基础与研判依据

以国务院批复《浙江海洋经济发展示范区规划》为标志，浙江海洋经济发展示范区建设上升为国家战略。根据《规划》，浙江把海洋经济作为经济转型升级的突破口，争取到2015年，浙江的海洋生产总值将突破7200亿元。同时，浙江将打造“一核两翼三圈九区多岛”为空间布局的海洋经济大平台。其中舟山群岛新区建设将发挥“增长极”的重要作用。在今年两会上，舟山群岛新区正式写入国家“十二五”规划纲要，舟山将要建成我国重要的国际性海上开放门户、国内一流的现代化海洋产业基地、全国独特的群岛型港口宜居城市;要努力将试验区打造成为全省乃至全国重要的海洋开发、海洋保护、海洋经济发展战略高地和示范基地。因此，舟山群岛建设，既有着作为经济转型升级的带动作用，又是探索海洋经济的先锋角色。据悉，现在按照浙江省委、省政府的有关部署，浙江省发展改革委员会正会同舟山市抓紧编制《浙江舟山群岛新区发展规划》。在此批准国家“十二五”发展规划，其中明确舟山海洋经济综合试验区建设的重要时刻，需要先期研判在未来这个难得的历史发展机遇时期地方法制建设及其中的法律服务需求。

为此，我们要思考的是:怎样通过地方法制建设的创新发展，规范和保障舟山群岛新区建设的有序和有效展开?怎样在转型升级中实现海洋经济发展和地方法制建设的有机统一?怎样在打造“海上浙江”的同时，同步推动“法治浙江”建设?这一发展规划中应该涵盖和融入哪些地方法制建设的相关内容，以促使舟山群岛新区建设即以此为引领的海洋经济发展乃至于整个经济转型升级的更好开展?毫无疑问，这需要深入到舟山群岛新区建设自身的政策法律需求及其制度设计定型的内在机理中进行捕捉和把握。

在我国，首先唤醒的是将海洋视为资源的经济意识，而并非国土意识、法律意识;首先采用的是将海洋开发的产业政策的先行权决策权进行划分或者下放的政策调控手段，而并非法律保障手段和综合监管手段。由此，在我国不论是中央的基础性立法、专门性立法与综合性立法，还是地方的自主性立法、补充性立法、实验性立法都还非常薄弱，这就需要在法律体系的完善和深化的新的历史阶段加以审视，可以预见和必须加强的当是由政策调整转而由法律调整，切实加强前瞻性的海洋立法，以实现有序开发、文明开发和依法开发，实现海洋生态文明、海洋经济繁荣和海洋法制建设的并举、并行。

同时，也不妨在我国改革开放以来的梯度式、渐进性、试验化的特区立法、国家级高新技术开发区立法以至今天的为数不多的综合改革试验区即“新区”的立法保障的演进历程及其实施成效中获得些许启示。比如，天津市在滨海新区建设中，为了促进天津滨海新区综合配套改革试验得以顺利进行，在加强滨海新区的立法保障方面，当地同样非常重视，切实将改革的先行先试和法制的跟进保障统一起来进行统筹和并举，通过加强地方立法及其实施，鼓励和规范改革创新，提高政策实施的稳定性和规范性，树立改革探索的权威性和共识性。进一步在立法的国际比较视野中分析，可以说:自觉、清醒并善于运用先期立法的方式和法律实施的手段来规范海洋开发的进度与秩序，协调海洋开发中的环境效益、经济效益和社会效益，突出海洋开发中的人类利益、公众利益、国家利益、地方利益和产业利益之间的法律调整力度与深度，增强各种涉海保护和开发利用活动在法律规范的创设完善和实行之中的刚性约束、程序规范、权责明晰，是包括日本、加拿大等诸多国家的海洋经济强势发达和持续发展的一个重要经验、基本做法和共同规律。日本作为一个海岛国家，在强烈的国土意识、浓厚的资源意识和精细的开发意识之下，就海洋立法进行了全方位的努力并且高度重视海洋综合监管执法。日本不仅有《海洋基本法》，还先后制定和实施了《海岸法》、《港湾法》等一系列海洋资源保护、生态养护和海洋产业的专门法，明确保护、开发、利用海洋的国家义务、政府职责、社会参与和产业主体等的权利和义务。“特别是对一些重点港湾和临海地域，制定专门法律规范开发秩序。比如制定《大阪湾临海地域开发整治法》，对大阪府、兵库县和歌山县等41个市町地区的开发活动进行了规定”①参见《浙江省政府代表团赴国外考察海岛保护利用和海洋经济发展情况的报告》、《关于马来西亚、马尔代夫和泰国海岛开发的考察报告》、《关于日本、新加坡海岛保护利用和海洋经济发展情况的考察报告》。。

以上经验和做法表明，面对在舟山群岛新区建设中的一系列政策实施问题、资源配置问题、利益调整问题，需要首先切实加强地方立法供给，保障群岛新区建设的积极稳妥开展。其中从针对性和操作性出发，要重点把握在浙江省地方立法中必须依托和体现的三个基本向度:第一，产业链条发展的立法需求;第二，海洋生态保护的立法需求;第三，统筹协调发展的立法需求。所谓产业链条发展的立法需求，就是要在新兴海洋产业的布局与集聚上考察有关产业项目审批立项的法律控制与激励的产业指导目录、优惠引资措施、投融资和证券化等的政策供应前提下的立法需要及其空间。这是群岛新区建设中的直接和坚实的立法项目要求，是有关经济建设项目所依存的法律建设项目。但是，适应海洋经济发展、舟山群岛新区的地方立法并不是单一的局限在这个方面，而是还要注意到，海洋经济开发，自始至终是建立在海洋海域这个特定场域之上的。因此，这一方面，按照地方立法所遵循的“不抵触原则”，同时注意到海权所关涉的可能的国际法的因素，以及我国已有的海域使用管理法、海岛保护法、海洋环境保护法等的国家立法的制度规范，要在地方海洋立法的可能领域中针对海洋物权、海洋生态等进行制度创设，进而不仅仅是“经济立法”能够涵盖的，而是迈进和延伸到在特定指向上定位于“海洋”的、更加广泛的立法项目，将极大地推动——并且也是区别于其他新区建设的——海洋立法的探索和尝试。此外，还要注意到，经济转型升级的过程、海洋经济壮大的过程，也是、应当是一个社会全面发展的过程，因此，其中保税区特定领域的监管制度问题，船舶修造业、海洋渔业和海洋制药产业等相互之间的冲突问题，海洋渔业权益和海洋交通、海洋建设之间的矛盾问题，旅游国际化的法律问题等都需要在地方立法权限范围内给予有力的制度支持和法律规范。尽管这些属于政府行政和社会管理领域的问题在其他地方也会出现和存在，但是毕竟有着在舟山群岛新区建设中的特殊性。这就使得浙江地方立法保障群岛新区建设的内容还会有着政府行政管理体制改革、社会管理与服务的体制机制创新等方面的要求和内容。

经济发展必然提出其之法律需求，特别是法律服务的强烈需求，舟山海洋经济综合开发试验区的总体规划依照国家“十二五”规划，以及国家对于长三角发展战略的批复和浙江省建设“海上浙江”的决定进行布局，将全面开发海洋、海岛，展示出一个宏伟的经济发展蓝图。这个规划的实施，群岛新区的建设，也必将是一个在产业链条构建、产业布局调整、新兴产业崛起的过程中不可避免地带来社会风险、附加社会问题的社会复杂发展进程，因此，不论是新兴产业的落地、入海所需要一系列资金要素、人力要素等生产要素的聚集融合需要法律规范的保护和调整，而且在开发开放过程中所触及的一些社会利益关系的变化、社会纠纷的解决也更加直接的需要法律的接入和法律的服务。这样，进一步完全可以说:群岛新区建设的进程也一定是一个法律需求不断萌生和得到满足的过程，是一个法律和政策以及启发的非正式制度相伴生和发挥保障作用的进程。毕竟，法律是调整社会利益关系、规范社会交往行为、疏浚社会利益纷争的基本途径和必要手段。所以，既要看到群岛新区建设中的资金需求、政策需求，也要看到其中的法律需求。法律需求不仅是客观存在的，而且也是必须积极主动全面加以适应的，否则大建设、大开发、大开放的有序化、成效性将受到不应有的削弱。通过法律文件的供给、行政执法的实施、司法审判的跟进以及既要突出重点、又要细致入微的法律服务保障，确立群岛新区建设作为党政人大和社会各个方面的高度共识，树立权威、凝聚力量、克服障碍、理顺程序、有序参与、降低波动和扩散为群体事件的几率。

因此，在跟进和围绕舟山群岛新区建设及其所承载的海洋经济、转型升级的过程中，作为地方法制建设先期环节的地方立法，将是地方经济立法、海洋立法和行政、社会立法等交织在一起的复合形体。这也同样表明，经济转型升级、群岛新区建设的立法需求具有其全局性、复杂性和长期性。好在我们注意到，浙江省地方立法在这一方面长期以来富有创新精神、敢于锐意进取。早在2006年，浙江省政府就颁布了海域使用管理办法和海域使用金征收管理办法。2011年省人大常委会的立法工作，列入立法调研的法规项目28件。其中有滩涂围垦管理条例(修改)、钱塘江管理条例(修改)、海域使用管理条例等需要抓紧调研和起草。甚至个别条件成熟的，在今年当年就可能、可以安排常委会会议审议。浙江省人民政府2011年立法工作计划中，提出需制定出台的规章项目中，就有为加强无居民海岛管理，规范无居民海岛开发利用，保护生态环境而制定的《浙江省无居民海岛管理办法》(由省海洋与渔业局起草)，并着眼立法的预见性和预研的审慎性，需进一步调研论证，待条件成熟后提出的立法项目中第一类有《浙江省滩涂围垦管理条例》(修改)(由省水利厅起草)、《浙江省海域使用管理条例》(由省海洋与渔业局起草)。第二类有在加强环境保护、推进生态文明建设方面需提请省人大常委会审议的地方性法规项目和需制定出台的规章项目(8件)中的规章项目(4件)，其中有《浙江省海洋生态损害赔(补)偿管理办法》(由省海洋与渔业局起草)、《浙江省水生野生动物保护办法》(由省海洋与渔业局起草)等。很显然这些尽管是艰巨的，但却是必需的，也是鼓舞人心、值得期待的。

四、群岛新区立法需求的权力前提与内容支点

立法权力是舟山适应和推动群岛新区建设新形势的首要法律需求。一个群岛新区的建设，需要和可以借鉴先进和成熟的经验，不论是国际的经验，还是国内其他先行开发开放的地区的经验，比如海南国际旅游岛建设、上海浦东新区建设和天津滨海新区建设等。但是也要看到，毕竟在舟山的海洋经济开发为主题的建设之中，还没有一个完全成熟的先例可以移植和运用。这需要“讨要政策”，但是，是不是可以而且必须由一个“政策的受益者”转而成为一个“政策的制定者”?换言之，由一个游戏规则的实施者转而成为游戏规则的制定者?这就是一个舟山为了服务于群岛新区的建设而对于立法权的需求的必要性和可能性问题。我国宪法和立法法对于中央地方、国家权力机关与国家行政机关等的立法权限划分有着基本明晰的规定，对于地方而言，获取立法权的唯一形式就是列入“较大市”，即因此会享有相对于省会城市、自治区首府城市、经济特区城市而言，作为国务院批准的较大市而享有一定的立法权，并将其作为法律制度、法律规范创设的前提和基础。

为什么主张作为担负海洋经济示范区建设核心功能的基准区域的舟山需要享有一定的立法权?第一，这并不是不可能的，尽管有很大的难度。在国家关于长三角发展战略中有所规定，有着可能的空间。第二，通过立法权，可以将制定规范性文件的权力提升到创制规范性法律文件的权力，所制定的规范性法律文件具有法律效力，不是具有一般意义的事实效力。通过立法权，不仅限定在“依据”原则，而且在“不与宪法和法律相抵触”的原则之下，这样就会在调整对象和调整范围上有极大的拓展，就可以将在舟山试行的一些实验性、创新性的举措法律化，增强其效力内涵和权威地位，为司法审判所适用，起到对于群岛建设开发的保驾护航的作用，也是对于其中的决策内容通过人大的立法程序中的民主审议等增强其科学性和合法性。通过立法权，还可以将仅有一般的法律规定的原则性之后的具体性、操作性作为舟山地方立法的重点，将改革方案及时转化为法律规范，细化和深化有关法律规定，为全国海洋经济开发中的法律规制进行经验的累积和制度的探索。比如:无居民海岛权属及其开发中的海洋环境保护之间的关系、全岛旅游开发项目与公益强制要求之间的关系、地上附着物建筑物权属的问题。比如海洋水下文物发掘与保护、海洋文化申报非物质文化遗产等问题。再比如海洋化工、制药等，与其他海洋产业之间的冲突问题，海洋综合开发中的产业交错与此消彼长的关系问题——海洋渔业和海洋交通等的产业化、社会化、法律化的问题，以及在舟山所处的东海开发中涉及国家主权、国防领域并有可能产生一定的国际影响的问题等。因此，享有和行使一定的立法权，能够弥补在国家立法、省立法之下的空白，增强舟山海岛新区建设的法律制度供应的及时性和有效性。当然，即便没有自身的地方较大市的立法权，也可以通过省人大综合形式的《舟山群岛新区建设条例》等地方性法规赋予必要的法律化政策措施，以弥补政策形态的局限性。可能享有和行使一定的地方性法规的立法权以及与之相结合的地方政府享有政府规章制定权的容量和功能还没有得到很多人的充分理解。当然这是具有极大难度的。

舟山群岛新区建设中行政执法体制机制的变革与发展中蕴含的法律需求。群岛新区建设的直接推动者，毫无疑问是舟山各级政府及其行政执法机关。一个结构合理、规模适度、廉洁高效、相互配合的行政执法和政府治理的体制机制将是不可或缺的。其中，既有常规化的政府行政部门自身在行政职能履行中进行成本控制、程序再造和效能提高的创新和探索，比如非政府组织如何进行孵化和培育，促使其承接在社会管理创新中政府转移或间接支持的公共治理职能，带来在行政主体、非政府组织和行政相对人、利害关系人等多方的行政关系和行政法律关系的调适问题。同时又将特别有着:第一，新型行政执法机关的设立与运行的加入，因为其毕竟立足与诸多新型的产业集群项目的开发以及相关产业链条的形成和有关社会公共事务的需要，比如保税港区的设立就需要海关监管及其他规制部门在舟山的设立。这些新型行政主体的行政管理和执法中必将有着不同于现有舟山行政执法中存在的一系列法律问题需要加以面对和处理。第二，适应群岛新区建设的效能要求和经济社会环境人口资源等协调可持续发展的要求，舟山行政执法综合体制的继续改革的必要性和可能性更加突出，这就在整个行政体制中的内部执行力保障和协调性强化上更加重视法律手段的运用、监督权力的作用，毕竟群岛新区的建设和设置似乎是不可以再继续沿袭已有的行政管理模式及其积弊的，那么这个群岛新区在政府行政中就依次呈现出一系列的的实验性和新颖性?这就同样需要法律的思维、法律的意识和法律的手段的运用。在对待保障建立在新的产业和流通环节——物流、交易等的社会经济生活领域之上的政府行政的新职权、新行为、新流程中，进行怎样的法律解读、法律规制，显然不同于现有的面向工商、税务等行政主体的法律服务。其中行政纠纷的调处、行政复议中的审查、行政诉讼的审理以及行政规范性文件的制定、清理等都需要法律的审视。比如在行政许可法、行政处罚法中对于行政执法权的综合行使有所规定，有利于继续开展相对高效的相对集中行使行政管理权限的尝试以及行政服务中心的进一步建设。

群岛新区建设开发过程中可能诱发或连带发生的矛盾纠纷及其法律解决对于司法保障和法律服务的需要将是空前的。服务于群岛新区建设，必须进一步构建和完善全程化、无缝隙的法律服务格局，在其覆盖广度、介入深度和专业程度上都将有一个极大的改观和转变。诸多开发区建设的已有实践表明:产业大开发引发一系列经济社会资源的流动和集聚，也不可避免地带来经济社会矛盾的萌发扩展和播散。比如:新兴经济纠纷在新引入的产业领域和经济环节的发生及其挑战，比如海洋环境资源的脆弱性和不可逆性对于海洋产业链条及其技术的先进性的要求较高，海洋环境生态公害的危及范围将是不可控的，甚至这次日本地震引发的“复合式灾害”对于海洋开发所提出的法律防范的复杂程度是前所未有的。再比如重大产业项目中的融投资问题、劳资关系协调问题，都给多元化纠纷解决机制的健全、司法审判能力和执行能力、法律服务能力的提升提出了挑战，都是在地方法制建设中需要更加重视、形成合力的迫切而且关乎全局的问题。第一，法律服务领域似乎应该首先将以往主要面向经济领域向着社会领域、行政领域、文化领域进行拓展，不仅注意到新兴产业的法律问题，还要注意到这样的经济社会发展阶段衍生的社会问题及其法律反应和法律解决。第二，将法律服务由事后纠纷解决为主向着政府、行业协会、企业乃至于基层群众自治组织如村委会和集体经济组织的决策方案论证、利益攸关方的规范有序参与和合理诉求表达、程序化民主化议事活动等的事前、事中行为阶段进行上溯。第三，即便是在产业领域的法律服务上，也要不仅从一个项目落地的线性化思维进行分析和着眼，而是要辐射和扩散方式地分析和把握其中的延伸化的“上下左右”的资本化、证券化、土地股权化等所触及的利益矛盾可能受到诱发的环节和部位进行诊断。第四，是不是还需要看到:资金流、物资流之上，毕竟是人才流，而人的问题毫无疑问是法律问题，人才劳动力的流动的法律问题、人际交往的社会层面的法律问题就又会使得以往的法律服务要面对新情形，比如其中国际化程度不断提高的俄旅游业所带来的外国人、无国籍人的出入境、检验检疫、流行病防控，甚至婚姻财产等问题。

毕竟，开发开放，具有社会试验的成分、性质和特征。社会试验，固然应该、可以而且可能汲取和借鉴其他先行试验地区的有益经验和成功做法，但是在舟山这片热土上的群岛新区开发建设，前无古人，今无摹本，一定是一个在理论论证、样本参照和域外借鉴的基础上通过大胆设想，描绘目标愿景、进行科学论证、逐一局部检验的过程，即便是这样，其中的制度雏形和政策创想以及制度的兼容性、系统性、操作性甚至制度的一定程度的科学性由于任何人的认识和科学水平都是有局限的，因此都是值得质疑、甚至是错的，至少是不定形的，还需要进行磨合和再调整的。所以，开发、转型的过程是一个制度化的积淀和成熟过程。这就需要对于制度规范作为权利义务和责任的规范形式，对于社会利益资源的配置和流转的内容和程序进行分解和设计的意义和功能有着清醒的认识和深刻的理解。所以，上述在海洋综合开发管理、政府海洋执法监管、海洋经济产业政策实施和涉海纠纷解决机制等方面的法律需求之中触及既定法律规范之所不及者，并且按照《立法法》规定的地方立法权限范围，可以遵循“不抵触原则”加以探索和率先调整的，应该、也必然需要相应的转化为一定的立法项目的诉求或吁求。

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