县域城中村的治理方式研究

崔辉杰,李 潇

(山西大学政治与公共管理学院,山西太原030006)

县域城中村的治理方式研究

崔辉杰,李 潇

(山西大学政治与公共管理学院,山西太原030006)

县域城中村的治理是中国城市化进程中的重要问题,而现实的县、乡、村关系和县域城中村治理方式难以适应城市化发展的需要。这就需要改善三者关系,缓解三者之间的矛盾,转变现行的治理方式。改善行政管理机制、实施社区建设和推进城乡一体化建设是三个可供参考的有效措施。

县域城中村;县、乡、村关系;行政管理机制;社区建设;城镇一体化建设

0 引 言

城中村问题是城市化进程中必须面对的重要课题。近年来,县域城中村问题及对其治理方式的研究随着小城镇建设和县域经济的发展愈来愈突出。能否对其进行合理有效的治理关系到县域经济是否能够健康、有序地发展。当前,积极探索并实践有效的治理方式是我们亟需解决的问题。

县域城中村的地理位置及其发展对县城,乃至县域经济的发展都十分重要。一方面,城中村对县城发展所需土地的制约,影响着县城的发展和县域经济的进一步壮大。另一方面是县级管理机构对城中村的村民自治和村庄发展的影响。两方面的相互影响和制约,导致县域城中村在发展过程中面临诸多问题,出现了一定程度的治理困境。这些问题和困境如若不能得到及时解决,将会制约着本村的自治和发展,及其县城的发展。究其原因,这些问题和困境的出现,主要是因为在县乡、县村和乡村三种关系间的处理不当造成的。

1 县域城中村治理中的县、乡、村关系

在我国现行的行政体制架构中,乡镇政府是最底层的政权机构。而县级政权机构却把所要执行的各种事务都集中在了乡镇这一层级,使得乡镇顶着巨大的压力直接面对辖区内的村庄和村民。在具体的实施过程当中,所有的问题都会表现在县村、县乡、乡村三者的相互关系上。

在县村关系上,按照法律规定,县级政府领导下级政府工作,具体的执行由乡镇政府实施,县、村两者之间一般不会发生直接的关系。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定,两者属于管理与被管理的关系。实际也是如此,县政府对其中的城中村实施管理,而且时常“跳过”乡镇政府直接对相关事务实施管理,形成了直接的管理与被管理的关系。由于两者之间缺少法律法规及政策的支撑,城中村村委会受县政府,以及驻村的县级部门的干扰和影响,出现了一些治理难的问题。

在县乡关系上,按照我国的行政体制结构,两者是领导与被领导的关系。县级机关向乡镇政府下派工作任务,并监督其工作。对于县乡关系的理论模式主要有“压力模式”、“同构模式”、“共谋模式”、“互动模式”等几种理论模式[1]。在实际的运行过程中,县乡关系是融合了多种模式而成的混合模式,具有多种特征。这两者之间的权责关系有明确的法律规定,以及行政序列的严格编制。

乡村关系是基层治理中最重要的,也是最难处理的[2]。尽管《村民委员会组织法》第四条明确规定了乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系,但我国仍缺少具体可操作性的法律规定或政策。学界在这方面已经做了大量的研究,对其中存在的矛盾进行了分析,也总结了很多关系模式,提出了很多政策建议。随着政府对制度、政策的不断完善,大大减少了乡村关系中的矛盾和问题。就笔者调查的山西省芮城县古魏镇和北关村之间的关系而言,并没有大的矛盾和问题,只是在治理方式、手段上时有不同的意见。在多数情况下,二者是相互合作、协助的“合作型的乡村关系”[3]。

以上这三种关系共同影响着县域内城中村的自治和治理。要解决好其中的问题,就要理顺这三种关系,找到合适的支点,促进这些问题的解决以及县、乡、村三者的共同发展。

2 三种关系交错出现时产生的矛盾及问题

在单一的两两关系中,很少有矛盾和问题产生。但在现实情况中,三种关系同时交错出现并发生作用的时候,就会出现不平衡,严重的就会导致矛盾和问题的产生。由于对实际工作中产生的矛盾和问题缺乏有效的制度化消解机制,一些具体问题不能及时得到解决。这些问题又会产生“反作用”,进而阻碍县、乡、村各自的发展以及相互间有效的良性互动,严重时甚至会造成管理失灵,在公共管理范畴内出现“公地悲剧”[4]。

2.1 利益分配不均衡,导致县、乡、村关系恶化

政府作为多元利益主体之一,也要寻求自身利益[5]。县、乡、村三者在发展过程中都会考虑自身利益最大化,包括经济利益、政治利益以及社会利益,各方在博弈的过程中便会产生矛盾。这些矛盾主要是由县级政府及驻村机关和乡镇政府造成的。第一,县政府在发展县域经济、强化县级政府利益的时候,“压力型模式”[1]中的县级政府在实施治理时会从乡镇一级提取利益,分摊成本,导致县乡关系紧张,出现矛盾。乡镇政府也会循此方法,向村委会施压,村委会由于代表村民利益便会出现反弹,或反对,或消极不理会,进一步使得两者关系不和谐;第二,依据《村民委员会组织法》第二十七条的规定,村内各县级机关单位本应“遵守有关村规民约”,但是,村规民约“是一种维系乡土社会的道德规则”[6],并无法律约束力。各县级驻村机关在谋求自身利益的时候便与代表村民利益的村委会发生矛盾;第三,乡镇政府通过“村财乡管”对村委会及村庄发展的掣肘。村财乡管是地方政府为解决农村财务收支混乱和村干部腐败等问题的制度创新,并在解决这些问题中发挥了一定的作用。但在执行的过程中却或多或少地成了乡镇政府制约村干部的工具。这种做法严重制约了村委会的工作效率和村庄的发展,村干部不得不花费更多的时间与镇政府协调、办理财务。依照笔者所调查的芮城县古魏镇北关村的实际情况来看,从北关村村委会到古魏镇政府办理事务,路上要花费的时间共需两个小时。按每周一人次的标准和《山西省人民政府办公厅关于调整我省最低工资标准的通知》规定的非全日制用工每小时的标准7.8元来计算①笔者所调查的是山西省芮城县。根据《山西省人民政府办公厅关于调整我省最低工资标准的通知》和《山西省最低工资表》的划分,芮城县的工资标准属于第四类标准,非全日制用工工资小时标准为7.8元。参见http://www.sx.hrss.gov.cn/news/gg/2010/325/10325930406EJ1K9244KDF91F6AK62.html.,村委会为此每年至少要多花费811.2元作为村干部的误工补助。这些现实存在的问题不但加重了村委会和村民的负担,也严重影响着村民自治和村庄的发展。

现实中的这些矛盾和问题不仅影响着县、乡两级政府的治理和县城经济的发展,也影响着城中村自身的发展和村民自治的进程。

2.2 管理主体不明确,影响公共治理和公共服务的有效性

县域城中村存在着两个管理主体:一是县级管理机关(对其实施管理,提供公共服务);二是进行自我管理的村委会(在村庄内部进行民主管理)。这两种管理主体在实际的交错管理中出现了管理主体不明确的问题,进而又导致权责不明确等问题。出现的问题主要表现在以下两个方面:一是在公共管理上,随着经济的发展,城中村的外来流动人口越来越多,对流动人口的管理事务和不稳定因素随之不断增多,诸如对公共管理能力要求较高的治安、消防等公共管理事务越来越多。这些本应由县级行政机关管理的事务却由于管理主体和权责不明确而得不到有效的治理,或是低下的行政效率造成了行政资源的浪费。这些管理事务最后都只能由自我管理的城中村来着手实施,一定程度是影响了公共管理的有效性。但村委会缺少法律支撑的相关权利,难以依法进行有效的治理,这对城中村村委会的管理能力而言是一种挑战,更重要的是对村委会实施管理合法性的质疑。二是在公共服务的提供上,这是管理主体和权责不明确造成的又一个弊病。本应由县级管理机构提供的服务却得不到及时、有效的回应和解决。诸如城中村的环境卫生整治、村内的基础设施建设等问题,这些问题到最后也是由进行自我管理的城中村承担。除此之外,随着村民们对公共产品需求数量的增加和需求层次的不断提高,村委会由于能力有限,许多问题得不到有效的解决。这些都会影响到村庄的自我发展,影响到村民自治的有效性和县城的有序、健康发展。

2.3 缺乏有效的沟通机制,影响各自及共同发展

县乡、县村和乡村三种关系处理得不得当,使得县、乡、村三者间缺乏有效的沟通机制。有效的沟通机制的缺乏有时会造成县乡两级的政令不一,进而使得信息来源有所差异,加之传播过程中各种因素的影响,又容易使得三者间传播的信息失真[7],使公众所反馈的信息失真,这反过来也会影响三者间的沟通,以及政府政策的制定、实施和公共治理的有效性,最后便会影响县、乡、村三者的共同发展。三者关系的不协调使得有效的沟通机制难以建立,有效的沟通机制的缺乏更会使得三者间矛盾增多。实际中,县级管理机构出于自身和县城发展的考虑会对城中村进行相应的管理,乡镇政府也有自己的考虑和相关措施的实施。两者在缺乏有效沟通的情况下对城中村的治理,就会造成一些问题。这些问题的解决最后只有留给城中村自己去解决,这又使得本就能力不足的村委会的压力更大,影响到治理的效率和实现的有效性,乃至县、乡、村三者的共同发展。所以,要及时找出这些问题的有效解决途径,促进三者的共同发展。

3 转变县域城中村治理方式的有效途径

对于县、乡、村三者间不协调的关系所产生的矛盾和问题,有效的解决途径可以从改善行政管理机制、实施社区建设和推进城乡一体化建设三个层面入手。

3.1 完善行政管理机制,改善县、乡、村三者关系

改善现行的管理机制,合理规划布局,将城中村的治安、消防、流动人口管理等公共事务纳入县城管理体系中,由县级各管理机构直接管理,实现县域的有序、有效治理。一方面,可以更为合理地分配相关利益,减少各主体的利益争端,有利于政府内部间的协调和沟通机制的建立;另一方面,有利于避免政出多头,降低政府交易成本[8],提升行政效率,实现公共治理的有效性。村委会时常在面对体现县、乡两级各自利益的不同政令、措施时,莫衷一是。提高村委会的管理级别,摆脱乡政府的制约,能够避免政令不一的情况出现。这样,也能够降低政府交易成本,提高行政效率,从而实现公共管理的有效性。

3.2 积极实施社区建设,提升公共服务的有效性

首先,随着城中村经济的日益发展,城市化的发展越来越快,传统的“熟人社会”已经发生变化,城中村有明显的城市社区的特征和倾向。其次,城中村村民公共需求的量越来越多,层次也越来越多样化,而村委会的自我管理能力和公共服务能力越来越难以满足村民的需求。积极实施社区建设,一方面有利于促进县、乡、村三者关系的有序化,推动县、乡、村的共同发展。在社区自治的基础上,可以把社区的公共事务管理权直接交给县级管理机构,减少管理层次,降低、减少村委会的管理负担和责任,减轻乡政府的管理压力,从而缓解三者间的矛盾。另一方面有利于提升公共服务能力,满足村民的公共需求,实现公共服务的有效性。目前,城中村公共服务难以有效实现的主要原因在于县域公共资源难以做到优化配置。通过合理规划,积极实施社区建设,可以实现公共资源的优化、合理配置,提升公共服务能力,满足村民的公共需求。

3.3 推进城镇一体化建设,促进共同发展

推进城镇一体化建设是为了打破城乡“二元结构”,消除对县、乡、村三者关系发展的制约。城乡“二元结构”的存在是维持现行县、乡、村三者管理层次的基础,影响了三者间的有序管理。推进城镇一体化建设,打破城乡“二元结构”,首先,有利于促进三者关系的良性沟通,改变现行的管理机制,撤除乡政府对城中村的指导、管理,减少对城中村的管理层次,避免由于缺乏沟通机制造成的矛盾。其次,有利于促进县、乡、村三者共同发展。温家宝总理在2009年和2010年《政府工作报告》中连续两次强调实施城镇化建设,加快县域经济发展。城镇一体化建设能够促进县域资源的合理配置,减少重复建设和资源浪费,降低区域内经济发展中的交易成本,继而实现县、乡、村三者的共同发展。

县域城中村的治理对县、乡、村三者各自及共同发展至关重要。目前,随着经济的发展,县域城中村村民们的政治观念、社会结构都发生了巨大变化,现行的县、乡两级治理方式已经不适合县域的整体发展。从改善行政管理机制、实施社区建设和推进城乡一体化建设三方面对现行的治理方式进行完善,可以促进三者关系的良性发展和公共治理的有效实施。

[1]吴理财.县乡关系的几种理论模式[J].江汉论坛,2009(6):34-38.

[2]尹冬华,左婕.村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源[J].中共宁波市委党校学报,2004(4):14-21.

[3]胡庆东.乡政村治格局中乡村关系的矛盾冲突及原因[J].南都学坛,2004,24(6):100-104.

[4]祝美华,潘云华.“公地悲剧”的治理之道[J].江南大学学报(人文社会科学版),2007,6(2):28-30.

[5]张春梅.政府利益研究[J].西北工业大学学报(社会科学版),2005,25(1):54-57.

[6]姜裕富.村规民约的效力:道德压制,抑或法律威慑[J].青岛农业大学学报,2010,22(1):62-66.

[7]章羽.政府的信息失真问题研究 以知识管理为视角[D].上海:上海师范大学,2005.

[8]黄锦.交易成本理论下的政府公共服务机制探索[J].知识经济,2009(18):67-68.

On the Management of the Urban Village in County

CUI Huijie,LI Xiao
(School of Political Science and Public Administration,Shanxi University,Taiyuan030006,China)

In China,the management of the Urban Village in county is an important problem in the process of urbanization.In reality,the relation among the county,town and village and the management modes are difficult to adapt the development of the urbanization.Therefore,the present mode should be changed,in order to improve the relationship and relieve the contradiction.There are three effective measures:improvement of the mechanism of the management,Community Building and promotion of the integration of cities and villages.

urban village in county;relation among the county,town and village;mechanism of the management;community building;unified design between the city and the countryside

D631.43

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2011.01.003

1673-1646(2011)01-0010-04

2010-06-20

崔辉杰(1985-),男,硕士生,从事专业:中国农村基层民主建设。