协同治理的价值及其局限分析

杨清华

(福建交通职业技术学院管理系,福建福州350007)

协同治理的价值及其局限分析

杨清华

(福建交通职业技术学院管理系,福建福州350007)

协同治理实质上代表着一种治理变革的趋势。它具有提高公民素质和参政能力、促使决策有效实施、实现社会持久效率等价值,同时也难以避免其所面临的统一性与多样性的两难困境以及平等的原则无法在不平等的现实中贯彻等问题。当前我国,应当运用各种合理的手段使各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和,进而产生协同增效。

协同治理;价值;局限

20世纪90年代初,协同治理思想的产生标志着欧洲人文主义传统的复兴。1995年全球治理委员会给协同治理下了清楚明晰的定义:“协同治理覆盖个人和公共及私人机构管理他们共同事务的全部行动。这是一个有连续性的过程,在这个过程中,各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和,并产生合作。这一过程既建立在现有的机构和具法律约束力的体制之上,也离不开非正式的协商与和解。[1]”可见,协同治理本身不是目的,它只是确定处于某个时代的社群最佳的治理方式和不同治理方式之间的关系,并找到处理这些关系的合理程序的手段。

1 协同治理的价值

协同治理所推行的调控方式使政府的地位和传统角色发生了根本的变革:政府成为一个整体的一部分,一个体系的组成部分,其决策权的行使以便利和观察社会活动为依归。在现代社会,协同治理能够充分发挥政府、民间组织、企业、公民个人等社会组织和行为者各自资源、知识、技术等的优势,实现对社会公共事务“整体大于部分之和”的治理功效,因而是治理社会公共事务的理想模式。“社会采取协同治理模式,使得各种要素通过某种途径和手段有机地组合在一起,其所发挥的整体功能总和大于各子系统单独的、彼此分开时所发挥功能的代数和。[2]”如今,协同治理理念已获得普遍认同,它在现实政治实践中具有超越既有政治模式的意义。

协同治理实施的过程是提高公民民主素质和参政能力的过程。公民的民主素质归根结底是一种实践能力,这种能力需要在亲身参与政治活动的过程中得到不断的培养和提高。在协同治理过程中,参与者将在各种相互冲突的利益中受程序性规则的引导而趋从于公共利益,而不只是关注自身利益。同时,参与者对公共利益保持着强烈的敏感性,愿意为了公共利益而适度牺牲个人利益。他们互相理解,尊重他人的需求和道德利益,愿意为公共利益而协调自我利益和集体利益,并且增强了责任感,公共利益导向能够引导公民实现多元冲突、分歧基础上的一致。公民的民主素质也由此得到提高。同理,公民参政能力的提高,在很大程度上依赖于协同治理的实施。在协同治理的实施过程中,公民能够通过各种途径自由畅通地表达自己对价值分配和公共利益的意愿和选择,尊重他人的意见,并向政府当局施加某种影响。这样,“可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾”[3],从而介入政府的政治过程。协同能够使公民之间、公民与企业、与民间组织、与政府,乃至与整个社会系统之间建立密切的联系;能够创造条件让公民有平等的表达机会与发言权;能够有效地维护公民个人以及整个社会系统的共同利益。这样,人们便能逐步掌握现代政治生活的技能,提高自身的政治参与能力。

协同治理的价值理性有助于决策在实践中更为有效地付诸实施。协同治理不是政治实体,而是一个组织和连接社会结构的系统。它拒绝等级观念,要求参与者之间的平等。通过公开的对话、交流和协商,各种社会团体之间将能维持一种深层次的相互理解,从而成为社会信任的基础,以建立持续性的合作行为。决策时,协同治理可包容存在差异的种族、文化团体,平等、公正地对待社会的异质性,以确保制定公共政策时注重社会公平,维护社会正义。从协同治理的角度看,决策权不应为某个人或某个团体所霸占,而应当属于所有社会活动的参与者。他们之间的关系是平等的合作伙伴,合作的领域可以是一个企业,一个组织,一个国家,或者是一个需要解决的公共问题。在做出决策时,社会各团体之间无法形成共识,但又不能强迫别人接受自己的价值信念,因而很无奈地接受一些条件。这是因为各方都认为通过法律、信息交流和道德劝说形成的原则具有一定的合理性,而不只是一种妥协。在现代社会,民主选择、多数决定是政权合法性的唯一来源。正如登哈特所言:“道德的敏感度与令人满意的产出和工人的满意度相关。[4]”具有这一特性的协同治理在有效制定和实施政策中的实践价值则很明显:它有助于制定高质量的公共政策,不存在政府随意运用特权发布命令、强制相对方服从的情况,因而有助于这些政策的落实。否则,如果政府只是一厢情愿地决策,公民会觉得他们没有受到公正地对待,他们的意见没有得到应有的尊重,即使出台再好的政策措施,他们也会加以消极对待,甚至抵制。

协同治理的工具理性有助于实现社会发展的持久效率。协同治理的空间是一个广阔的活动场所,它要求所有的参与者都按既定规则办事,使每个人的行为高度透明,具有可预见性。在这个场所,公民可更经常、更广泛地对公共事务发表意见。广播、电视、手机和互联网等信息通讯手段的普及为协同治理提供了操作工具,电子民意测验已推而广之,公民的参与更直接、更具效率。菲利浦·施米特说:“协同治理是一系列广泛的问题和冲突的调节方法或机制,通过这一方法/机制,参与者按谈判与合作的规则做出既能使各方满意,又对各方有约束力的决定。[5]”经由广泛、充分的“谈判与合作”达成的共识会比其它决策具有更强的政策连贯性。一个国家要维持其秩序和发展,需要稳定而正确的政策。对于一个稳定的社会来说,采用协同治理的方式,做出明智的决策并保持政策连续性以求得社会稳定,要比快速做出缺乏共识的决策更为重要与正确。经由公民多元主体间信息的相互吸纳和行为相互影响而制定的决策一旦形成之后,具有相当的稳定性,有利于社会发展的持久效率。美国学者利普哈特把世界各国的民主制度分为“多数民主”和“共识民主”。根据对36个国家的政府形式和政府绩效的实证研究,他得出的结论是:共识民主国家的绩效远胜于多数民主国家。对于那些正在着手设计本国第一个民主体制的国家或者正打算推动民主改革的国家来说,选择共识民主模式的吸引力更大些,特别是对于大型国家具有明显的优越性[6]。

协同治理的多样性实践恰好能够说明其作为民主趋向的价值。协同治理的概念一经提出,立即出现了一种为我所用的倾向。欧美企业界、世界银行、国际货币基金组织和经济合作与发展组织(OCDE)、欧洲联盟,以及世界公民社会的众多非政府组织都结合自身的实际,对协同治理自行定义。当今,至少有两个变化来源于协同治理:“国营和私营部门互相渗透”(例如,国营事业寻求私人赞助,私营领域出现的“公民企业”潮),以及“公益的重新定义”越来越民主化(何为公益需经有关方面共同协商)。这些变化被视为协同治理的不同结晶。在国际上,如何建立一个多极权力体系,又不使多样性导致混乱无序是协同治理要处理的难题。甚至有人认为,欧洲联盟是协同治理的实验室。“欧洲联邦究竟是一个超前但并非不能实现的理想,还是一个不切实际的乌托邦?这个问题有待协同治理在未来的实践做出回答”[7]。在中国的政治实践中,协同治理的实践也表现出多样性的特征。譬如:公共危机治理以及农村公共产品的多渠道的供给,可以说是协同治理的成功之举。另外,就立法和决策所举行的听证会、恳谈会、议事会等协商机制已经在许多区域成功运作,并取得相当的成效,甚至已经发展成为制度化安排。鼓励并扩大公民参与、听取各种不同意见、保护弱势群体、尊重理性,实现多元分歧基础上的一致越来越多地成为各地基层政治实践的选择。

从根本上看,协同治理之所以成为一个时髦的术语,是因为它能消除隔阂,实现共同的长远利益。只要社会各团体之间存在长期合作的必要,那么,人们对协议的遵守也就有了坚实的保障。而协同治理正是起到了一种公共利益协同增效的作用。它力求通过不断的协商与沟通,消除理性人之间的隔阂与对立,使得人们对彼此之间的长期合作有一个良好的预期,从而促成人们努力达成并遵守共识协议,以期在合作中实现自己的长远利益。

2 协同治理的局限

其一,协同治理各主体的理性和能力之有限性。协同治理的基本逻辑建立在对理性世界的信仰之上,相信理性的力量可以化冲突为分歧。但是人不总是理性的,人一旦处于非理性状态时,协同治理的理念就变得无能为力了。这里借助公共选择理论关于公民投票“理性的无知”来阐释这种现象。当人们试图通过投票来选择某种制度安排时,如果拥有投票权的人数足够多,以至于每个人都清醒地认识到他的那一票对投票结果丝毫不起作用,则其投票态度便成了问题。布坎南认为,在这种情况下,投票者可能采取不负责任的行动,或者弃权或者随便投。这称之为“理性的无知”。而利益集团或者其他强势群体恰好利用公众的这种不负责任的态度,通过鼓动、宣传,使得公众的随意投票实现了他们的局部利益[8]。至于能力方面,公众往往是不懂得如何去消化、吸收和使用大量的公共信息,难以对别人提出的建议和意见做出正确的判断,并且缺乏必要的处理公共问题之技能。“由于公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识,所以,他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑。[9]”特别是在一些专业性较强的领域,人们单凭自己的经验和直觉,无法做出全面、科学的判定,对与他们想法不同的政策方案,则表现出极大的不信任和敌视,甚至会以非制度化的渠道表达自己的不满或抱怨,对政策制定者施压,由此扰乱科学性、真理性政策的形成。在这种情况之下,协同治理就难以有效实行。就政治公共生活本身而言,作为协同治理主体的公众或其代表的理性和能力不足的问题还缘于现实的公共问题之日趋复杂性。试图借助协商来解决的公共问题常常是相对较为复杂和难以解决的,而且这种复杂性随着社会的发展有日益加剧的趋势。这样一来,协同治理的主体就时常会陷入公共知识的危机之中。正如乔·萨托利所言“:随着政治日趋复杂,知识 认知能力和控制力 也会越来越成问题……我们正在陷入‘知识危机’。[10]”

其二,协同治理过程中统一性与多样性的两难困境。协同治理面对同一个两难困境:一方面,它承认和鼓励多样性,将协同治理的过程看作各种利益、各种政见之间公正、持久的谈判过程;另一方面,协同治理需要一个共同的基础,谈判只有在各方都说理的情况下才能奏效。因此,处理统一性和多样性的关系没有十全十美、一劳永逸的办法,协同治理只能在两者之间建立一个不稳定的平衡,走极端的危险永远存在:每个人都各自为政,无组织无纪律,整体的统一性分崩离析。这时,公众由于个体上的分散性,组织上的困难性,在影响政策上不足以与利益集团相抗衡,由此利益集团由于其代表的特殊性而导致了以牺牲公共利益为代价来实现其狭隘的局部利益。或者相反,当冲突各方的根本利益和原则立场不可调和,谈判、妥协都无济于事的时候,整体以统一性的名义使用强硬的手段压制多样性,个体的自由荡然无存。现实中,当精英集团对自己的优势有信心的时候,比较容易接受多样性,甚至主动接纳、包容存在差异的种族、文化团体,并平等、公正地对待社会的异质性。协商的多元性则赋予他们操纵决策时更多的合法性。在协同治理这个广场中,各种话语进行交流与碰撞,具有不同意向性的政策话语在某一重复的语境中为获取意义而相互斗争。逐渐地,当精英集团的统一性一旦感到多样性的威胁时,便想方设法将其各个击破,于是,统一性走向僵化,各群体的协同合作以分裂告终。

其三,协同治理中的多数原则并不具有必然的合理性。多数原则只是一个体现数量优势的原则,多数人的意见未必是正确的意见,真理有时恰恰掌握在少数人手里。社会成员基于共同利益、诉求的应答、认同,最终形成的多数的原则,既可能是正义的、优良的原则,也可能是非正义的、恶劣的原则。美国经济学家哈耶克就指出,多数决策并不具有更高的超个人的智慧。人们由于自身理性的有限,不可能对未来拥有准确的预见或透彻的理解,往往只是寻求眼前利益的最大化。公众参与政策过程中,由于专业壁垒与未来的不确定性,更多的人可能会选择眼前于己有利的政策,而恰好是这种短视行为导致了对长远公共利益的伤害。有史可鉴,在特定的环境下,社会中的多数可能受到错误的诱导,并做出错误的判断。例如一战后,德国大多数民众就支持纳粹党执政以及中国大多数民众支持的“文化大革命”。虽然真理有时掌握在少数人手中,但在协同治理过程中并不是服从少数人的真理,而是服从多数人的意志。一旦这多数人的意见是非正义、恶劣的原则,其结果就有可能导致“多数人的暴政”或“多数人的暴虐”。可见,协同治理中不可能确保决策的绝对正确,只不过多数人犯错误的概率要小于个人决断犯错误的概率而已。它进一步降低了多数人犯错误的可能性,但并不可能将之完全消除。

其四,协同治理的平等原则难以贯彻到不平等的现实中去。协同治理的基本原则之一是平等“合理的多元主义事实”背景之下,每个公民都被赋予了平等的权利,即“每个人都具有参与授权行使权力讨论的能力”[11]。然而,社会各阶层在社会资源占有程度、享有各种机会的能力以及社会影响力等等方面的不平等是客观的事实。协同治理思想要将平等的原则贯彻到不平等的现实中去,难免捉襟见肘,矛盾百出。共同利益与其说是一致认同的东西,不如说是经常引发争端的对象,它越发暴露出参与者之间的不平等:公共事务的信息透明度受制于力量对比就是最有力的证明。现实中,平等原则的要求往往是以事实上的不平等为背景。例如,在寻求平等的公共政策制定中,由于职业化的原因,政治精英集团总是占据着信息优势。这种信息的极端不对称性再加上高昂的监督成本,使大多数普通公众只能保持“理性的无知”。这样,机会主义行为由于缺少必要的制约而变得更加泛滥,导致政府普遍的腐败。因而,精英集团介入协同治理这一活动场所后完全有可能将大众排挤在某一角落,并将他们的参与行为掩盖。公共事务仍然受控于强势的社会阶层,特别是被操纵在那些社会资源占有程度较多、享有各种机会的能力较高以及社会影响力较大的利益集团。

3 结 论

协同治理是当代西方民主社会的产物,既有巨大的理论和实践优势,但也有其局限性。然而,人们并没有理由对协同治理求全责备。协同治理实质上代表着一种趋势:对于一个民主的、富裕的、开放的、城市化的、受教育水平高的社会,不能采用传统社会的治理方式,我们处在一个治理变革的前夜。在我国现阶段,协同治理虽然不够完善和健全,但我们要支持新事物的发展,把它用来解决我国所面对的越来越多极化、多层级化的问题,运用各种合理手段使各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和,进而产生协同增效。

[1]Philippe Moreau Defarges.La gouvernance,Que saisje No.3676[M].PUF,2003.

[2]陆世宏.协同治理与和谐社会的构建[J].广西民族大学学报(哲社版),2006(6):109-113,110.

[3][日]蒲岛郁夫.政治参与[M].解莉莉,译.北京:经济日报出版社,1989:9.

[4][美]罗伯特·登哈特.公共组织理论[M].北京:中国人民大学出版社,2003:111.

[5]Philip Schmitter.Réflexions liminairesàpropos du concept de gouvernance,in La démocratie dans tous ses états[M].Bruxelles:Bruylant,2000.

[6]唐斯.民主的经济理论[M].上海:上海世纪出版集团,2005:248.

[7][法]陈力川.协同治理思想的生成和实践[J].科技中国,2006(12):26-31,31.

[8]向玉琼.公民参与与“政策悖论”及其解决途径[J].理论探讨,2006(6):137-140,138.

[9][美]托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京:中国人民大学出版社,2005:250.

[10][美]乔·萨托利.民主新论[M].冯克利,阎克文,译.北京:东方出版社,1998:135.

[11][美]詹姆斯·博曼,威廉·雷吉.协商民主:论理性与政治[M].陈家刚,译.北京:中央编译出版社,2006:305.

An Analysis of the Value and Limits of Cooperative Governance

YANG Qinghua
(Dept.of Management,Fujian Vovational Institute of Communications,Fuzhou350007,China)

Cooperative governance represents a trend of governance revolution.It not only helps to improve the citizens’quality and abilities to participate in State Affairs,but also promotes carrying out policies and realizing lasting social efficiency.However it is hard to avoid the dilemma of the unity and diversity it faces as well as the problem that it is impossible to carry out principles of equality in unequal social reality.At present,various kinds of reasonable measures should be taken to reconcile different interests and the conflict they caused so as to produce the effect of synergy.

cooperative governance;value;limit

D035.1

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2011.01.002

1673-1646(2011)01-0006-04

2010-07-12

杨清华(1972-),女,从事专业:公共管理与治理理论。