绩效工资政策的政府过程分析——基于 T市党校系统的实证研究

徐晓波

(中共马鞍山市委党校管理教研室,安徽 马鞍山 243000)

绩效工资政策的政府过程分析
——基于 T市党校系统的实证研究

徐晓波

(中共马鞍山市委党校管理教研室,安徽 马鞍山 243000)

政府过程理论研究的是利益表达和利益综合、调节。研究者一般把利益表达作为政府过程的起点,但从实证经验角度看,考虑到利益表达的原因,利益分化就不可忽视;以内输入为主要特征的集权型的决策模式具有纵向层级节制、横向顺序性和利益综合的层次性等特点;政府消极的不作为,也可以看作是一种决策;出现消极政策的原因,从 T市党校系统绩效工资的分析来看,主要是政府自身利益的存在。要消除消极政策的影响,就要重视政策的反馈,建立回应型政府。

政府过程;绩效工资;利益分化;利益表达;利益综合

绩效工资的提出缘起于全国范围的阳光工资政策的制定与实行,S省于2007年5月开始在全省部署实施“阳光工资”改革。其主要目的在于：以统一项目和数量的方式遏制津补贴发放的混乱局面,取消权力部门化、部门利益化和部门的利益驱动;同时,力图在公务员系统内部抹平地区差、行业差,维护公务员系统内部的公平。但是这却引起新的不公平——公务员与事业单位人员之间收入上形成了巨大的差距。为了弥补这种差距,事业单位人员绩效工资就提上了日程。

由于事业单位的复杂性,绩效工资的制定和实施是复杂而缓慢的过程。党校属全额拨款事业单位,工作人员既有参照公务员管理的,也有事业编制人员(俗称“一校两制”)。参公人员拿到阳光工资,而事业编制人员的绩效工资如何制定和执行?这就是政府过程要研究的问题。政府过程理论在西方经历了形成、发展、稳定发展和普及阶段,因而是一种成熟的理论。政府决策的运作过程,按照政治系统理论的观点主要是输入、转换、输出、执行、反馈等一系列环节,输入项就是环境作用于政治系统,包括利益利益表达和利益综合,研究者一般把利益表达作为政府过程的起点,但是,利益表达的前提是社会利益结构的分化,因此本文首先分析利益分化。来自于环境的输入是外输入,在中国政府过程中,政府系统内部的输入,即内输入要比外输入的作用更大。我们以 T市市委党校为例,来研究利益分化、利益表达;以 T市政府为例分析政策输入的纵向、横向特征和利益综合的层次性;最后研究省政府政策滞后的原因。

一、T市党校的利益分化

2007年5月,T市纪委下发《关于停止发放津贴补贴的紧急通知》,T市党校原来的节日慰问费、降温费、取暖费、岗位津贴、午餐补贴、通讯费一律取消。在5月上报的《T市市直机关规范公务员津贴补贴实施方案》(以下简称《T市实施方案》)经S省政府同意后,2007年7月,T市纪委又下发《关于进一步重申纪律确保规范公务员津贴补贴工作顺利实施的通知》。“阳光工资”改革计划于2007年5月实施。

“阳光工资”实施后,T市市委党校参公人员和事业编制人员之间,无论是同一级别的横向比较,还是纵向比较,差别是显而易见的。人力资源管理理论一般认为,在公共部门决定一个人报酬的无非是职位、责任、工龄、受教育程度、工作性质等因素。但在 T市市委党校内部,上述因素都相当的情况下,尤其在受教育程度方面,教师普遍高于参公人员,都受过国民高等教育,有的是1977、1978、1979级含金量高的大学毕业生,有的是名牌大学的硕士研究生,而23名参公人员中,真正受过国民高等教育的只有9位,大多是初中、高中毕业生,参公人员的报酬明显高于教师和其他事业编制人员。同一单位,一校两制,采用两种不同的报酬标准,参公人员享有阳光工资,事业编制人员不仅没有享受到,而且原有的津补贴也被取消,致使 T市党校一位有36年党龄、32年党校教龄的副教授工资加预发绩效工资月收入,只能与一位年仅30岁的副主任科员月收入相当,这种情况显然是不正常的。

利益分化有市场化的原因,也有非市场化的原因。T市党校的利益分化是政府主导下的利益分配造成的。因个体拥有的组织资源、经济资源和文化资源的不同,其收入获得量也大有差异,其中权力、管理、资本等要素对利润的攫取,必然超过劳动、知识和技能。美国政治学家戴维·伊斯顿所说公共政策是对全社会的价值作权威性的分配,权威性是以国家权力作为后盾的,具有强制性。社会学家从经验和实证中得出的结论,与政治学家从应然性的角度出发给国家下的定义不同。恩格斯认为,政府或者说国家的产生与存在就是调和矛盾、维护社会秩序的产物。政府作为缓和矛盾,把冲突保持在“秩序”范围内的公共权力,负有弥合社会矛盾、实现社会公正的责任,政府只有有效履行这一职能,才能真正缓和社会矛盾、维护社会稳定,而利益的公正分配是实现社会稳定的基本前提;另一方面,国家是从社会中产生但又自居于社会之上的力量,作为凌驾于社会之上的力量,成为整个社会的代表,国家应该拥有高度的自主性,超然于各种具体的利益冲突之上,扮演“裁判”和“仲裁”的角色,而不是卷入利益冲突之中,成为利益冲突的一方,与民争利。

二、T市党校事业人员的利益表达

2007年11月,在教师的强烈要求下,S省委党校决定：在事业单位绩效工资没有到位之前,由省委党校给事业人员每人每月预发1000元。原定于2007年12月举行的 T市教学大奖赛被取消(当年的 S省党校系统教学大奖赛也被迫取消),随后市委党校4位副校长同全体教师和事业处室负责人座谈,会上大家提出可参照省委党校的方案解决问题,并决定由一位副教授代表全体事业编制人员给市委、市政府写信反映,由校领导转交,后来这位老师直接把信写给市委书记。2008年1月在期末放假大会上,常务副校长宣布：事业编制人员绩效工资改革方案同省委党校,实行时间同“阳光工资”。

中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委,较之于中国的宪政结构(包括人大、政府),它占主导地位。按照《中国共产党党校工作条例》的规定,党校“是党委的重要部门”,“党校校长一般由同级党委书记或副书记兼任”。这就决定党校的位置,虽然是一个边缘化的单位,但也有“党委重要部门”的名分,尤其是党校校长由同级党委书记或副书记兼任,也给党校反映问题提供了便捷渠道。因此,党校和决策层的距离较近,比较容易接近决策层,他们的意见很容易反映到党委,党委能听到他们的“声音”。党校教师在就绩效工资问题选择表达渠道时,放弃了人大、政协(虽然有的人本身就是人大代表、政协委员)、信访途径,至于各种政治社团的表达功能(工会、青年组织和妇女组织),几乎被人忽略。

利益表达主体还用各种方式接近领导者个人,主要有：

利用非正式关系,是指未经规划并超越于法定组织制度和工作程序以外的某种关系。具体表现为亲属关系、老上下级关系、同事关系、老乡关系、师生关系、校友关系、亲朋好友关系等人际关系。T市市委党校教师和职工一般都具有一定的社会资本网络,通过这些非正式关系可以传输一定的利益表达,履行一定的政策输入功能。采用非正式关系的途径灵活多样,政策输入者容易或直接接近决策中枢,同时领导人对此种途径所体察和认识的利益要求和政策信息亦相当信任,所以非正式关系途径在政策输入过程中发挥着独特而重要的作用。特别是在正常的结构内组织体制政策输入途径不那么畅通时,这种非正式关系的政策输入功能就会日益凸显。

上书,这里的“上书”是指越过行政层级给决策者,甚至是最高领导人写信,反映利益要求,提出政策建议。建言人往往是具有知识优势、社会地位的人,他们拥有某种“话语权”,了解上书的管道,提出的建议可能被重视。T市党校教师两次致信市委,T市邻近的 Y市委党校更有教师上书中央。

外压模式,注重诉诸舆论、争取民意支持,目的是对决策者形成足够的压力,迫使他们改变旧议程、接受新议程。外压模式的关键是如何让公众议程变为政策议程。如果一般民众支持改变旧议程、接受新议程,对决策者的压力之大是可想而知的。外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题转变为相当多人关切的公众议程,突然出现的“焦点事件”是这种变化的催化剂。焦点事件一般都是消极的,如灾难、事故、群体性事件等,它们会对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。焦点的集中使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风,形成强大的民意压力,迫使决策者迅速调整政策。由于党校处于政治系统内部,受到严格的管理;社会舆论一般也把党校作为既得利益者,而忽视其内部利益的差别;党校的事业编制人员人数较少,不像中小学教师人数那么多,所以,很难取得社会舆论支持,很难使用外压模式而中小学教师就不同了,他们人数多,容易形成合力,采取方式多样灵活,如上访、罢课,容易制造焦点事件,引起政府官员、大众传媒以及广大公众的关注。义务教育阶段教师的绩效工资能很快得到解决就可以看出外在压力的作用。

三、T市政府的政策输入

利益表达和利益综合作为政策输入进入政治系统,政策输入分成两种：外部输入,来自政治系统外部;内部输入,决策过程的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入政治体系,而是由权力精英自身来进行利益要求的输入。我国是集权型的决策模式,内输入是它的特征,它是基于党组织和政府群众路线的决策规范,以及“从群众中来,到群众中去”的领导和决策方法,由党组织和政府内部的各级官员们来体察和认定不同的利益需求,利益表达和利益综合并不主要由社会性结构来承担。

在内输入决策体制中,第一,决策体制的纵向表现就是层级节制,决策权向上集中,下级集中于上级、地方集中于中央,决策时间的先后顺序、决策权限的大小是沿着自上而下的行政层级由先到后、由大到小变化的(当然中央对不明确的事项在地方试点是一个例外,但那要得到中央的授权)。

第二,横向表现为政策输入的顺序性,即利益综合在时间上先于利益表达,利益综合是相对下一级党政机关而言,利益表达是相对上一级机关而言。党校系统绩效工资政策的制定,在中央、省委省政府没有具体明确的态度之前,T市市委市政府也只能把它们了解到的情况和问题向省里反映。市委市政府依据既定的约束和规范,把它们收集到的信息经过调节和转换,形成输出产品,主要是意见,作用于上级。既定的约束和规范,可以是一种价值判断,如公平正义;也可以是一种工具,它是公务人员和组织必须遵守的成文的或不成文的规则,通常情况,价值总是让位于工具。调节和转换,就是加工和处理,T市市委市政府不可能把它们了解到的所有信息完全反馈到上一级政府,而是用上级能够接受的方式反映,因此,利益综合的过程也就是信息的筛选和过滤的过程。

第三,利益综合具有层次性。在决策权高度集中于中央、自上而下的决策体制下,地方各级党政部门的利益综合,均不能形成政策向社会输出,只能形成意见。意见不仅是对某个问题的分析,而且一般附有解决问题的答案,只不过答案不是唯一,而是多个,意见也可理解为供上级选择的方案。意见和决策的运行的方向相反,意见是沿着行政层级一级一级向上反映的,每到达一个层级原有的意见都会被重新加工处理,删去一些信息,又重新添加新的信息,因此,基层通过利益表达所反映的问题,在通过行政层级层层传递到达决策层之后,到底有多少“意见”和原来基层反映的问题相一致,就是一个值得怀疑的问题。为了解决这个问题,从党的群众路线出发,党的领导人会深入基层开展调查研究,得到第一手资料,弥补“意见”的不足。2008年9月教师节,T市市委副书记、党校校长出席党校第24个教师节座谈会,会上共有十位教师代表发言,大家都谈到“阳光工资”实行后,与参公人员的收入差别问题。市委副书记表示理解大家的心情,最后代表市委表态：凡兄弟党校在提高事业编制人员待遇问题上能做到的,我们也一定做到。

连接意见和政策的环节是基层政府的利益表达,表达的方式主要是各种上行公文：调查报告,它能传递真实信息,对于本地区、本部门某一情况的真实反映,间接的也是在表达一种需要;建议报告,这是向上级机关就开展、改进或加强某项工作提出意见、建议,直接把自己的利益考虑进政策之中,供上级选择;请示,请求上级机关解决实际困难和问题,或对本地区处理某个问题的意见作出明确指示;会议,会议形式多样,表达方式因会议形式而变;汇报,以汇报的名义向上级表达意见是普遍化、经常化的方式。以上几种形式都是在党政机关内部利益向上表达的载体,它们承载的信息外部人是不知道的,由于组织纪律的要求,下级组织在没有得到上级具体明确的答复之前,不会在媒体上公布相关内容。前述非正式关系在政府间的利益表达中,同样有效,同样起作用,表达的主体会在非正式场合发布相关内容,传播出去就是小道消息,小道消息并非完全不可靠,有的小道消息往往最终就被确认为官方消息。

四、省政府的政策制定

党校教师、中小学教师和大学教师的工资不低于公务员是有法律依据的。1994年1月1日起施行的《中华人民共和国教师法》规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。”在2006年9月1日起施行的新的《中华人民共和国义务教育法》中,这个目标被再次重申为“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”两部法律对于教师工资的规定是省级政府制定绩效工资政策的依据。2010年11月初,笔者电话调查了全国31个省级党校,实行绩效工资的也仅有湖北和贵州两个党校。2007年S省公务员“阳光工资”政策出台,然而直到2009年5月,省人力资源社会保障厅、财政厅、卫生厅才下发《关于公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的意见》,规定执行事业单位岗位绩效工资制度的公共卫生与基层医疗卫生事业单位正式工作人员,从2009年10月1日起实施绩效工资;2009年6月,省教育厅下发了《义务教育阶段学校教职工绩效考核工作实施意见(试行)》。但截至2010年底,S省党校(包括行政学院)系统事业人员、高中、大学教职工绩效工资仍然没有实施。

然而公务员阳光工资的出台却表现出极高效率,为什么事业单位绩效工资政策出台的时间要远远落后于阳光工资?究其原因,主要是由于政府利益的存在,政府利益不同于公共利益,它是政府本身的权益。北京大学陈庆云教授将其分为三种：基本利益,组织和个人生存和发展的基本资源和条件;角色利益,不同的组织和个人获得与其权力、责任、义务相对称的利益;失常利益,组织和个人为满足自身过度膨胀的利益需求,利用其在在社会分工中的获取的特殊地位和权力来谋取额外的、不应得到的利益,是畸形的组织利益和个人利益,也就是非法利益。陈庆云教授据此提出对三种利益的不同态度：切实保障基本利益;基本满足角色利益;坚决打击失常利益。陈庆云教授对政府利益的分类从是否合法的角度可以分为两类：基本利益和角色利益是合法利益、失常利益是非法利益。我们认为在合法利益和非法利益之间还有一个灰色地带、中间地带：合法但不合理的利益。由于自由裁量权的存在,政府可以在行为的方式、范围、种类、幅度等方面作出选择,从而获取不合理利益。“阳光工资”的改革,从全国范围看,是在中央的授权下进行的;有的地方将其纳入法律程序,如广东省,2004年6月 ,广东省人大采纳了人大代表的建议规定 ,要求各级政府在给公务员加薪时 ,首先应该进行听证并报人大常委会审批。以T市为例,《T市市直机关规范公务员津贴补贴实施方案》虽未报市人大常委会审查和批准,但上报省政府批准。可以设想,即使上报市人大常委会审查又怎么样?审查结果是毫无疑问地通过,因为市人大常委会委员也是公务员,“阳光工资”也要惠及他们,仅仅是走个程序而已。

“阳光工资”是政府自身利益的产物,它合法但不合理,因为它违背了公平正义,造成巨大的收入差距和分化。在实行时间上,即使在公务员内部,也是有区别的,T市从2007年5月开始,市直机关要领先所属的三区一县,其所属D县的标准又要低于T市市直机关。不合理的利益形成不合理的利益结构,T市市直机关与所属三区一县之间;T市和D县之间;不同部门之间,同为全额拨款事业,T市党史研究室、市地方志办公室等单位,就按照全员参照公务员管理,而党校却是“一校两制”;公务员与中小学教师之间等等。对待合法但不合理的利益,要本着公平公正原则,应该予以控制。

当我们跳出 T市党校的小圈子,把目光投向全省、全国,消极的绩效工资政策给全社会各行各业的事业单位人员,包括高中、大学、科研院所等的知识分子以及党政部门本身的事业人员带来巨大的心理落差,事业编制人员对绩效工资的预期越来越低,同时对绩效工资的认同也越来越低。一项政策是由各环节组成的闭环,不能割断各环节的联系。政策的执行要建立反馈机制、重视再输入,本着公平、效率、效能、责任、法治、服务的原则,建立回应型政府。对那些人民群众迫切要求解决而又有条件解决的社会问题及时给与解决,对那些人民群众要求解决而一时难以解决的也应给与相应的解释并创造条件解决。□

责任编辑：黄 杰

D035.1

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1004-1605(2011)04-0090-05

徐晓波(1974-),男,安徽肥东人,中共马鞍山市委党校管理教研室讲师,主要研究方向为政治学、行政学。