党员民主权利：现实问题与实现路径

宋 洁

(中国人民大学 马克思主义学院,北京 100872)

党员民主权利：现实问题与实现路径

宋 洁

(中国人民大学 马克思主义学院,北京 100872)

保障党员民主权利是实行党内民主的基础。当前,党员民主权利的实现存在权利义务关系上的错误导向和保障落实不到位的问题。为此,要从保障制度落实入手,加强党的代表大会制度建设;以知情权为基础,积极推进党务公开;改革和完善党内选举制度;进一步健全党内监督机制,以此健全党员民主权利。

党员;民主权利;保障;党内民主

党员民主权利是指党员依据党章以及其他党内法规的规定所享有的为实现党的利益而按照自己的意志参与和影响党内事务的资格。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“要以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐,尊重党员主体地位,保障党员民主权利,推进党务公开,营造党内民主讨论环境。”[1]近年来,党员参与党内事务、对领导干部和领导机关实行有效监督的渠道越来越多,党内决策的民主化程度大为增强。但是,从实际履行来看,党员民主权利的行使与党的规定之间还有一些反差,党员民主权利还未能实现有效的保障,党员主人翁地位还有待于进一步加强。

一、党员民主权利实现过程中存在的问题

1.权利与义务关系上的错误导向。《中国共产党党章》、《关于党内政治生活的若干准则》和《党员权利保障条例》等党内法规对党员权利保障做出了规定。但党在过去夺取和巩固政权的过程中,为完成当时的历史任务,在党内生活中突出强调了党员的义务和“无条件服从”,习惯上把履行党的义务当作一名党员政治觉悟和政治水平的试金石,使有关党员义务的规定嬗变成一种政治性规定,这样就导致党员义务法律性的虚化。同时,党员权利规定的法律性规定也随之虚化。在这种虚化中,党员的权利意识被逐渐淡漠,党内关系因此简单变为领导与服从关系。同时,党内不应该有特殊党员,所有党员都平等享有党章规定的权利。然而,从历史上看,党内总是有搞“家长制”、“一言堂”和独断专行的特殊党员存在,这充分反映了部分党员干部的“官本位”思想,影响了党内民主的实现,同时也说明党员权利保障机制欠缺。因此,发展党内民主,必须落实和保障党员民主权利。

2.党员权利保障制度落实不到位。党章及其他党内法规规定了党员的民主权利,但只是表明党员的权利具有了党法党规上的依据。要使党员的这些权利变成活的权利,还必须提供必要的渠道,以确保权利的实现。从实际来看,问题主要有：

从知情权来看,党员对党内事务的了解知晓程度不高,党员对党内事务的参与热情和参与程度不够,党内事务的决策缺乏公开透明的程序,一些领导班子内部存在“暗箱操作”和“幕后行为”,使党员群众参与行为程序性走过场,使举手表决流于形式。从选举权来看,党员主体不能充分自由行使自由选举权。在人事选拔上“由少数人在少数人中选人”的问题仍然十分突出,有些职务名义上是由选举产生,而实际上是少数人内定起着决定性的作用,党员或者代表们实际上没有“选”的余地和“举”的机会。表面上是差额选举,实际上是变相的等额选举;形式上是酝酿,实际上是服从。从监督权上看,缺乏民主监督的良好氛围。当前,党内比较普遍地存在着不愿监督、不敢监督的现象,一些党员对于党内事务不知情,即便知情要行使检举权,他很可能要承担由此带来的风险。同时,监督机制不完善、不系统。就监督的运行方式来说,普遍问题是自上而下的监督多,组织对个人监督多,而且当前在干部工作中普遍存在一个“重选拔任用、轻任后监督”的现象,监督缺乏长效机制。同时,针对自下而上的监督,党的下级组织基于原则、正义、责任等产生的监督想法被一些现实的考虑所压抑,所以,一些基层民主生活会流于形式,民主评议形同虚设。从批评权和罢免权来看,在当前党内生活中也很少得到行使。

3.党员民主权利意识淡薄。党员民主权利意识是党员关于党员权利的思想、观点和心理。在实际的党内生活中,经常有党员不清楚自己有什么权利,或知道自己有什么权利但想不起来行使,权利意识淡薄背后其实隐藏着党员对党以及党的利益认识的误区。从根本上讲,党的权力来自于全体党员,是授权于全体党员,而党员不行使权利,则意味着放弃或不尊重自己的授权,这是对党的利益的漠视,同时也表明对党不忠诚。从总体来看,十一届三中全会以来,广大党员的权利意识不断提高,但是实际仍不尽如人意。如中共绵阳市委组织部在2002年曾展开过对党员民主权利的调查,一些流动党员、下岗职工党员以及老弱病残党员维权意识淡薄,有的甚至严重脱离组织,而这种非正常状况在全市9个县(市、区)中都不同程度地存在。[2]

产生以上现象的原因是多方面的。一是中国社会脱胎于半殖民地半封建社会,民主化进程注定是一个长期的过程,政党政治的实践也是一个长期过程,整个社会的“官本位”思想仍较浓厚,尤其是部分领导干部的权力缺乏实质有效的监督,党的民主集中制原则没有落实好。二是从在关于保障党员民主权利的法规当中,程序性设计比较薄弱。中国共产党目前拥有7000多万党员,实行党的代表大会制度,采取差额选举的间接选举方式,党的代表大会与普通党员是授权关系,制度与党员个人的衔接不畅使得党员实体性权利难以落实。党内基层民主实现方式过于单一、缺乏创新、流于形式。三是与普通党员的素质有关,他们的入党动机、对党的事业的忠诚度在多元化的时代变化面前也开始告别单一化,有权利或者碍于面子,或者党内民主关于党员救济制度落实不到位,使得一些党员不敢行使民主权利。总体而言,既有历史因素,也有现实原因。

二、以制度落实入手,保障党员民主权利的路径选择

党内民主是党的生命,集中统一是党的力量保证。党的十七届四中全会指出：必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合,以保障党员民主权利为根本,以加强党内基层民主建设为基础,切实推进党内民主。针对目前保障党员民主权利的薄弱环节,我们要从改革创新、拓宽渠道、保障落实入手,全面保障党员民主权利。

(一)加强党的代表大会制度建设

党的代表大会制度是党的民主集中制的具体体现。从广义上讲,“党的代表大会制度不仅是指党的代表大会的会议制度本身,也指以党的代表大会为核心的一整套组织形式和制度”[3]。党内民主的其他制度,如选举制、任期制、罢免制等都依赖于和服务于党的代表大会制度。

1.建立党的代表大会代表提案制度。建立党的代表大会代表提案制度是完善党的各级代表大会的议事规则,也是开好党的代表大会的关键环节。提案质量关系到党员代表能否更好地代表广大基层党员的意愿并发挥作用。从会议的组织到具体的会议进程,从代表议案的提出到如何处理,从会议文件的起草、审议、修改、通过到会后的贯彻执行都要有明确、具体和细致的规定,要探索建立和遵循一套科学、合理、有效的会议制度和操作程序。这样才能理顺普通党员、党的代表大会、全委会与常委会的关系,使得权力在授权之后发挥效能。要探索在代表提案议题的范围、代表提案的行式和程序、代表提案的处理及处理结果的回复等方面建立一套科学的规范。

2.切实发挥党的委员会全体会议的作用。党章明确规定,党委会在党代会闭会期间,是同级党组织的领导机关,执行上级党组织的指示和同级党组织的决议,领导本地区的工作。在现行党的领导制度架构中,党的委员会就具有双重作用,既是领导机关又是执行机关。党的领导是集体领导与个人分工负责相结合,要贯彻“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针。党委会在党代会闭会期间,应按照这个集体领导原则,在实际工作中进一步明细“集体领导”中的“集体”与“一把手”的书记之间的关系“,民主集中制”中“民主”的对象、范围“,个别酝酿”中“个别”的指向“,会议决定”中“会议”的层次和“决定”的原则与程序,进一步完善党委内部的议事规则和制度,加强对权力运行的监督。同时要明细党委会、党委常委会、党委书记办公会的议事职责,防止职责不清而导致职权错位。针对“三重一大”即重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用,必须提交党委全委会、常委会集体讨论决定,坚决杜绝个人专断。

3.适当增加召开全委会的次数。长期以来,不少地方全委会职责履行不充分,用书记办公会(或党政联席会)代替常委会,用常委会代替全委会,使全委会形同虚设。要进一步发挥全委会的作用,就要增加全委会召开的次数。凡是属于贯彻上级重大决策和部署本地区全局、战略性的重大问题,均可提交全委会讨论,这样就可以使全委会无记名票决,通过一人一票科学、民主的决策程序,改变目前权力过分集中于常委会的做法。

(二)以知情权为基础,积极推进党务公开

党务公开就是通过党的会议、党的文件等多种形式逐级、及时地向党员通告党的代表大会的报告,党的各级组织的重大问题的讨论和决策情况。实行党务公开是落实党员知情权、参与权、选举权等各项权利的基础。

1.科学确定公开的内容及形式。首先,科学确定公开的内容,从目前情况看,应当依据科学标准对党务公开的内容进行科学分类。凡是党员、群众关注的重大事项和热点问题,只要不涉及党和国家的机密,都要按照有关规定在适当范围内以适当方式予以公开。尤其是重大议题的提出过程、讨论过程和执行过程及其结果等都必须公开,切实防止某些利益团体控制、甚至操纵该项重大议题。其次,采取灵活多样的形式和简便实用的原则。最后,严格规范公开的程序,党务公开工作涉及党的领导制度、组织制度和机密,不能随意进行。应该由专门的机构及人员如政府网站及政府新闻发言人采取正式途径向社会公众公布,并接受群众的监督。

2.健全党务公开机制。构建党委统一领导、纪委协调监督、部门各负其责、党员群众广泛参与的党务公开工作领导体制和工作机制。要形成“大公开”格局,切实抓好党务公开与政务、村(居)务、厂务和公共事业单位办事公开的衔接,注重发挥整体效应。同时建立保障监督机制,作为各级纪检部门,应对党务公开实施监督。强化群众监督,设立党务意见箱、开展干部下访、落实领导干部接待日制度、聘请监督员等方式,及时收集掌握党员群众对已公开党务的意见和建议。强化舆论监督,充分发挥新闻媒体的作用,及时报道党内重要事务。组织社会各界和广大群众对党务公开的规范性和实效性进行评估,强化考评结果的综合运用,推动党务公开工作有效开展。

(三)改革和完善党内选举制度

选举是民主政治的基石。党内选举是发展党内民主的一项根本制度,是衡量党内民主发展程度和民主执政水平的重要标尺,也是党员履行民主权利的重要途径。它解决了党内权力的授权关系,说明了党内权力的来源及合法性问题。要理顺党内权力关系,科学分解党内权力,在党内选举的操作上要不断细化和规范。

1.健全和完善党内选举候选人提名方式。要“硬化”根据民意确定候选人的原则,扩大民主推荐范围,候选人名单应有候选人和选举人充分酝酿讨论。要采取上级党委提名、党代会代表联合提名以及党员个人自荐竞选相结合的提名形式,建立组织提名与党员或代表提名相结合、自下而上和自上而下相结合的提名方式。坚持和完善差额选举制度,逐步扩大差额选举的范围。基层党委书记和副书记,都可以考虑直接进行差额选举,差额人选可以扩大到一定比例,甚至可以在基层进行竞选制的试点。

2.逐步完善党代表选举制度。对于来自地方和基层的代表,逐步实行自下而上的党代表提名制度,党员可以自荐为推荐人。逐步扩大党代表直接选举的范围,逐步推广和完善县、市党代会代表由党员直接选举的做法。同时也可以实行选区直接选举和罢免党代表制度。为了便于提名和罢免,党代表选区应视实际情况划得小一些。另外,探索建立基层党组织的直接选举制度,逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。要把党内选举制度与实行严格的任期制结合起来。

3.建立与选举制度相配套的任期制、辞职制。建立严格的任期制,明确规定党内选举干部连续任期不得超过两届,以防止和避免因任届过多带来的弊病,建立严格的任职到期的免职制,如对于选举产生的党员领导干部,连任两届期满必须免除现任职务;在年度考核、干部考察中,民主测评超过1/3、经组织考核认定不称职的,必须免除现任职务;建立严格的辞职制,如因公辞职、自愿辞职、责令辞职等制度;建立严格的弹劾罢免制,明确规定换届选举的更新率,从而促进党组织的新陈代谢,增强党的生机和活力。列宁指出：“任何由选举产生的机关或代表会议,只有承认和实行选举人对代表的罢免权,才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。这是真正民主制的原则。”[4]所以从一定程度上讲,弹劾罢免是比选举更有效的监督方式。

(四)进一步健全党内监督机制

“民主监督是民主执政的必要条件和有力保障”[5]。执政党的党内监督是民主监督的重要组成部分,其核心要义是加强对权力的有效制约。党内权力监督所涉及的不仅是党自身的组织体系中的党的领导干部,而且包括国家政权系统中的党员干部。党要管党,首先就是要管好自己的组织、管好自己的党员干部、管好掌握权力的领导机关,保证权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

1.改革和创新党内监督的领导体制。我们党内监督的领导体制是以横向上的同级党委领导为主、纵向上的上级领导为辅。党的纪律检查委员会不是由同级党委任命,而是由同级党的代表大会选举产生。但是党的各级地方纪律检查委员会和基层纪律监察委员会又是在同级党的委员会和上级纪律监察委员会双重领导下进行工作。各级纪委既是同级党委的被领导者,又是同级党委的监督者。然而“权力不仅必须用权力来制约和抗衡,而且必须用同等的权力来制约和抗衡”[6]。所以,今后要进一步改革创新现行纪律检查委员会的领导机制,提高纪委的相对独立性;逐步建立起省以下几种垂直领导的体制;各级纪委的人财物配置以及管理体制等均可参照现有垂直部门的体制和做法;同时要积极探索各级党的代表大会监督同级纪委的领导机制和工作机制。要扩大纪检机关的实际权力,尽可能使其工作人员独立于监督客体之外。要建立纪检机关对执行机关的质询机制和否决机制,党纪检机关认为执行机关的某项决定严重失误,经过其他方式干涉无效时,可以使用否决权,使其中止执行。

2.加强党内监督主体的有机配合,形成党内监督的整体合力。一是加强党的组织、宣传、纪检部门监督的有机配合。在干部的选拔任用和干部的监督管理中,组织部门要加强同纪检部门的协调统一。二是要加强党员的监督、党的代表大会的监督、党的委员会的自身的监督、纪检机关的职能监督等的有机配合。要建立健全党员群众监督保障性配套设施,激活党员群众监督的动力机制,提高他们的监督意识和监督能力;要强化党的各级代表大会对党的各级委员会的监督,扩大党的代表大会常任制和代表任期制的试点。同时要突出监督重点。加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督,包括对民主集中制和领导班子议事规则落实情况,领导干部重大事项报告、述职述廉、民主评议、谈话劝勉、回复组织函询等制度执行情况的监督。建立和完善对领导干部的选拔任用和弹劾罢免制度。改变过去以委任制为主,变以选举制与委任制相结合的制度。建立健全制度化、规范化的民主议事、民主决策规则和工作机制。要改干部的选拔任用由过去的暗箱操作为主,变以公开选拔为主。很多部门和单位经常性地是在不广泛征求广大党员意见,甚至在党员不知情的情况下调进调出领导干部;干部的人选往往事实上由上级党委确定,组织部门只是被授意进行考察,人们形容为“领导定名单,党员画圈圈”。这种神秘化的操作方式不仅加剧了干部选拔任用的不公平性,而且也严重地侵犯了党员的民主权利。

3.拓宽普通党员参与决策的渠道。普通党员参与决策是党的群众路线在党的决策过程中的体现和运用,也是保证党的决策不出现失误、决策权不被滥用的重要条件。每个党员都有权参与决定党内的一切事务和事项。只有党员有权充分参与到党的各项事业之中,才能在知情、公开、规范的基础上进行科学的抉择。要进一步扩大普通党员参与党内事务的范围。既要扩大参与人员的范围,从局限于领导干部扩大到尽可能多的普通党员;也要扩大参与内容的范围,使党员在更深程度和更广范围内参与党内选举、决策、管理、监督;还要在参与方式上扩大范围,采取多种形式、多种途径让党员参与党内事务。要建立起有效的上下沟通机制。上级党组织应充分听取党员和下级党组织的意见,保证基层党员和下级党组织的意见能及时反映到上级党组织中来。把来自群众、来自基层、来自实践的经验集中起来,集思广益,改进工作。要加强对党员民主权利情况的监督检查,对侵犯党员民主权利、打击报复者,要按照党规党纪严肃处理。

党员是党内政治生活的主体,党员民主权利是发展党内民主的基础,是增强党的战斗力和凝聚力的保证,也是加强党的执政能力建设的基础性环节。要建设素质过硬的党员队伍和保障有力的体制机制,这是党实现科学发展的有力保障。□

[1]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[Z].北京：人民出版社,2007：10.

[2]盛若蔚.激活每一个细胞——对四川省绵阳市保障党员民主权利的调查[N].人民日报,2003-01-07.

[3]王贵秀.改革和完善党的代表大会制度十议[J].理论学刊.2004：1.

[4]列宁.列宁全集：第 33卷[M].北京：人民出版社,102.

[5]章传家.健全民主执政机制[N].光明日报,2005-04-13.

[6]刘书林.党的领导与民主监督[M].北京：中央编译出版社,2008：188.

责任编辑：张功杭

D263.2

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1004-1605(2011)04-0016-04

宋洁(1982-),女,山西长治人,中国人民大学马克思主义学院当代中国史专业博士研究生,主要研究方向为中共党史与当代中国文化史。