解析我国《行政强制法》的新构架、新理念

◎唐 京（中共四川省委省级机关党校，四川 成都 610017）

解析我国《行政强制法》的新构架、新理念

◎唐 京（中共四川省委省级机关党校，四川 成都 610017）

历时12年，我国《行政强制法》终于出台。这部一波五折、艰难问世的法律，肩负着规范行政权力和保障民众利益的双重责任，以规范化、科学化和人性化的特质倡导了新的行政执法理念。《行政强制法》是完善我国法律体系的重要举措，将促进行政机关依法履行职责，维护公共利益和公共秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

行政强制法；新构架；新理念

2011年6月30日，十一届全国人大常委会第十一次会议审议通过了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》），宣告我国行政法制建设领域一部重要法律的出台。根据全国人大常委会立法规划，法制工作委员会从1999年3月开始《行政强制法》的起草工作，于2005年12月提交十届全国人大常委会第十九次会议初审，期间又经过了2007年、2009年、2011年4月、2011年6月先后四次提请全国人大常委会审议修改，共经5审，历时12年，我国行政法制界的这一力作终于问世。这部一波五折、艰难问世的法律，被寄予寻求公权力和私权利平衡的高度期望，肩负着规范行政权力和保障民众利益的双重责任，以规范化、科学化和人性化的特质倡导了新的行政执法理念。这部立足中国社会现实国情的法律将引领我国的法治建设和依法行政工作走向一个新的历史起点。

一、《行政强制法》于我国法治建设的重要意义

（一）《行政强制法》的出台是完善我国法律体系的重大举措

2011年3月10日上午，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。①《行政强制法》正是完善我国法律体系的一个重大举措。行政法制建设是我国立法事业的重要组成部分，随着《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等行政领域内的基本法律相继出台，我国的依法行政工作日趋成熟，而《行政强制法》的颁发更是标志着我国的行政法制建设取得重大突破，这将对行政执法的实践工作进行理念的更新和程序的完善，促进我国行政工作的规范化、科学化、合理化发展。

（二）《行政强制法》的出台是规范行政权力运行的重要力作

在行政执法的实践中，滥用、误用、乱用行政强制手段，给行政相对人的合法权利造成损害的情况时有发生，有违法强拆的、有暴力执法的，这些事件不仅损害政府和行政执法机关的形象，也导致了公众对行政管理工作的阻扰和抗拒，使得行政执法工作运行更加困难。行政强制工作需要法定的规范，从权力设定、权限范围、实施主体、执行程序等各个层面对行政强制的正确实施和执行做统一规范，让行政执法人员对行政强制有法定的理念，并为行政强制的具体操作提供既严格、缜密又科学、合理的依据。同时，《行政强制法》通过法律的授权，更加明确行政执法机关维护公共秩序和大众利益的责任和职权，促使行政管理机关及时、有效地实行行政强制权，提高行政效率，制止违法行为，维护公共利益。

（三）《行政强制法》是维护公众合法利益的重要保障

《行政强制法》通过对行政权力运行的规范、纠正和制止违法行政行为从而达到对行政管理相对人合理权益的保障功效。《行政强制法》从实体上规定了行政强制的设定权限、实施主体、实施种类和条件，从程序上规定了实施的步骤、期限等，将行政强制的实施限定在法律规定的情节和范围内，尽可能避免对公民、法人和其他组织造成违法的损害，并明确规定了行政违法的责任，加重了行政侵权的违法成本，相应也降低了行政违法事件的发生。同时，《行政强制法》为侵权受害人提供了法律救济途径，明确将行政强制行为纳入可诉范围内，行政相对人可适时选择申诉、复议、诉讼等多种方式实行权利救济，并确定了国家赔偿制度，为侵权受害人提供了更强有力、更现实可行的保障。

二、《行政强制法》的内容构架

在反复的论证、审议和修改后，2011年6月30日正式公布的《行政强制法》包括了七章七十一条。从内容构架上看，我国《行政强制法》包括基本原则、实体权限、执行程序、法律责任及救济途径等几个方面，构造科学、合理，内容较为全面且不乏新意，符合立法目的和指导思想的要求，实现了规范与保障的双重功效。

（一）设定实施行政强制应当遵循的基本原则

根据《行政强制法》总则第四、五、六、七条的规定，行政强制的设定和实施应该遵循法定原则、适当原则、教育与强制相结合原则、公益原则四大基本原则。其中“教育与强制相结合原则”可谓本法一大亮点，是在2007年草案二审时提出的，认为行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的，应对行政机关教育和引导当事人自觉履行义务作出规定。②而这一原则的确定，得到了广大民众的欢呼，体现了《行政强制法》先进、文明的立法理念，将法制的宣传与教育功能做了全新的诠释。

（二）设定实施行政强制的实体规范

首先，《行政强制法》明确规定了行政强制的种类和方式，将以往繁杂多样的行政强制手段做了法定分类，以列举、归纳的方式设定行政强制措施5个种类、行政强制执行6种方式，排除了其他不规范的设定。

其次，《行政强制法》明确规定了行政强制的设定权限。行政强制措施由法律设定，行政法规和地方性法规具有部分补充权限，法律、法规之外的其他规范性文件不具有设定权，这意味着包括部门规章、地方性规章在内的其他规范性文件不得设定行政强制措施。行政强制执行由法律设定，不具有法定行政强制执行权的行政机关必须申请法院强制执行，经过司法的实质审查后方可执行。规范行政强制的设定权限有利于从源头上防止行政强制实施中的乱用和滥用现象。

此外，《行政强制法》设定了听证、论证制度和评价制度，对外听取社会公众意见，对内定期自我评价，对行政强制的设定和实施进行严格规范并及时调整，这也体现了科学立法的新意。

（三）设定行政强制实施的程序规范

第一，规定了行政强制措施的实施要件。《行政强制法》对实施行政强制措施做了四大要件限制：只能在履行行政管理职责过程中实施；必须符合法律、法规规定的可以实施行政强制措施的情形；必须有法律、法规的明确授权；必须由行政机关实施[1]。同时规定，违法行为显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采用行政强制措施，鼓励行政机关采用教育的方式。

第二，规范了行政强制措施实施的程序。《行政强制法》规定了行政强制措施实施的基本程序和各种情势的特殊程序及各个环节的具体程序，针对紧急情况规定了应急程序，针对限制人身自由的行政强制措施规定了特别程序，对查封、扣押和冻结等行政强制措施的实施主体、权限、法定情形、执行程序、步骤、期限等做了详细的规定。

第三，规范了行政强制执行的程序。《行政强制法》维持了行政机关强制执行和申请人民法院强制执行并行的执行体制，以催告程序作为强制执行的缓冲程序，并创新确立了执行和解制度，在不违背公共利益和他人合法利益的前提下行政机关和当事人可达成执行协议，有助于缓解执法矛盾。

（四）规定了行政相对人权利救济的途径和执法主体违法行政的法律责任

《行政强制法》赋予了公民、法人和其他组织针对行政强制的陈述权、申辩权、复议权和诉讼权。同时，《行政强制法》明确将行政强制损害纳入国家赔偿的范围，强化了索赔依据，行政侵权的受害人既可以向行政主体申请行政赔偿，也可以向司法机关申请司法赔偿。《行政强制法》规定了行政机关及其工作人员违法行政、滥用职权、渎职、谋取私利等几方面的法律责任[2]，同时规定了金融机构、司法机关及其工作人员在实施行政强制的过程中违反法律、法规的实体和程序规定所应承担的法律责任，轻则行政责任、重则刑事责任。

三、我国《行政强制法》的创新理念

从内容构架上看，《行政强制法》是较为全面、完整的，立法技术也较为考究，其中启用了不少新的制度，有很多让人耳目一新的规定，体现了立法的新思路和行政的新理念。

（一）《行政强制法》体现了规范行政的全新理念

行政强制是行政管理必不可少的手段，我国在很长一段时间内存在着行政强制“乱”和“滥”的问题：行政强制的设定主体和权限不确定，甚至基层政府的红头文件也可以设定，各类立法和规范性文件的设定随意性很大，既有重复设定，也存在相互抵触、矛盾的现象；设定的名称和种类也不统一，五花八门，据统计，法律、法规、规章中行政强制的名称有260多种[3]；实施的主体不明确，合同工、临时工、聘用人员、协管等纷纷上阵，降低了执法队伍的素质，增多了违法行政的行为，也增加了责任追究的难度；实施和执行也缺乏规范的程序，野蛮执法、滥用权力的事件屡屡发生。为了规范行政，《行政强制法》在治理“乱”和“滥”这两大问题上是下了决心也下了狠心的，不仅一举统一了行政强制的种类和方式，也规定了行政强制的设定权限和实施主体，取消了规章及其以下规范性文件的设定权，也取消了非法定机构和人员的实施权，同时对实施程序做了较为细致的规定。《行政强制法》完成了规范行政强制的设定和实施这一核心立法目的，将引导行政执法进入规范化的法治轨道。

（二）《行政强制法》体现了科学行政的全新理念

《行政强制法》寻求到了权力平衡并相互制约的有效途径，使得与行政强制相关的各方权力与权益得到合理安置，体现了行政科学化的全新理念。

首先，在公权力与私权利的博弈上，《行政强制法》不仅完成了规范行政权的任务，更担当了保障公民权利的责任，通过确立多种新制度、新方式全力保证公民的私权益不受违法侵害。坚持适当行政原则，推行最小损害理念，合理限定行政权力，设置行政强制的实施要件和法定程序，贯彻教育与强制相结合的理念。可以说《行政强制法》坚持了以维护私权利不受侵权损害为主导的科学价值取向。

其次，在行政强制权的设定和实施上，《行政强制法》合理集权，将设定权限于法律，行政法规和地方性法规仅有部分补充权限，取消了其他级别规范性文件的设定权，从源头上限制了行政强制的设定，避免了行政强制的乱设定、滥设定、重复设定、错误设定等现象。同时，规定实施主体只能是行政机关，只能是具备执法资格的行政人员，保证了执法队伍的专业化和高素质。《行政强制法》将行政强制设定和实施的权力相对集中，体现和维护了法律的权威性，有效防止权力滥用，体现了科学集权的思想。

再次，在行政权与司法权的制衡上，《行政强制法》充分运用权力相互制约、相互监督的思想，为避免行政权力的过分扩张和强化，加强了司法的监督。《行政强制法》明确了行政强制行为的可诉性，将行政强制纳入司法的审查范围，行政相对人可通过司法的途径进行权利救济，从而增强了对违法行政的监督力度。同时，《行政强制法》在行政强制执行制度的规定中，将行政强制执行设定权给予法律，而没有法定执行权限的行政机构只能申请法院强制执行，法院将对执行申请不再仅仅进行程序性的审查，而是进行包括事实根据、法定依据和违法损害现象等内容的实质性审查，将有利于降低错误行政的发生，相当于给行政权力的正当执行加上一道保险手续。

（三）《行政强制法》体现了人文行政的全新理念

公权力与私权利的博弈在《行政强制法》中得到合理的平衡，《行政强制法》为保障公民权益设置了多条新制度，法条中众多以人为本的设计使得这部法律具有了人性化的光彩。在原则上，《行政强制法》确立了“教育和强制相结合”、“适当行政”的基本原则，鼓励减少强制行政，而推行说服、教育等非强制手段。催告制度、执行和解制度应运而生，旨在缓解执行矛盾，推广柔性行政，切合了和谐社会的建设理念。在细节上，《行政强制法》特别规定了“实施限制人身自由强制措施不得超过法定期限”、“不得查封、扣押公民个人及其所抚养家属的生活必需品”、“不得在夜间和法定节假日实施强制执行”、“不得采用停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务”、“代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式”，并专门规定了违反这些情形的法定责任。这些条款体现了《行政强制法》的人文关怀，倡导了人文行政的新理念，这样的人性光彩使得《行政强制法》更具有亲和力，深得民心，有助于树立行政机关执法的新形象，更有助于推进行政强制工作的合法、有序进行。

随着《行政强制法》的出台，行政实践中的指导思想和执法方式需要较大的改革，行政执法将面临艰难的转型过程。如何将《行政强制法》规范化、科学化、人性化的新制度、新理念正确贯彻和施行是更为现实的难题。《行政强制法》的内容构架较为全面，但仍存在有争议、有漏洞的地方，需要做更为详细、周密的司法解释，避免行政机关及其工作人员在执法过程中因误解或分歧而违背了法律的本质意愿。《行政强制法》将在2012年1月1日正式施行，我们期待着这部法律能在规范行政权力和保障公民权利两方面发挥实际有效的功能，促进我国的法治建设和依法行政工作。

注释：

①参见十一届全国人大四次会议第二次全体会议全国人大常委会工作报告。

②参见2007年10月24日全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政强制法（草案）》修改情况的汇报。

[1][3]乔晓阳.《中华人民共和国行政强制法》解读[M].北京：中国法制出版社，2011：58；3.

[2]法规应用研究中心.《中华人民共和国行政强制法》一本通[M].北京：中国法制出版社，2011：193-195.

唐京，中共四川省委省级机关党校科社法学教研部讲师。

D922.1

A

1008-9187-（2011）03-0080-04

刘 伟