美国的社会保障制度建设给我国的启示

牛振平,钟家玉

(1.山东科技大学文法学院,山东青岛 266510;2.荣昌县人民法院,重庆 402460)

一、美国社会保障制度的形成与发展

美国的社会保障制度可分为3个阶段:自发保障、高速发展和调整改革[1]。

(一)自发保障阶段(20世纪30年代以前)

美国是一个移民国家,没有所谓的传统历史。优越的地理条件给予美国广阔的国土和丰富的资源。因此,美国人认为只要努力奋斗,基本上都能过上较好的生活,社会不幸和贫困是不可避免的,造成贫困的责任不在社会而在个人,政府应尽量减少公共救济。

在上述理念的指导下,从 18世纪末美国建国到 20世纪初这一段较为漫长的历史中,美国除了个别地方政府和私人慈善机构方面开展一些社会保障事务外,全国没有统一的社会保障制度。20世纪 30年代以前,地方政府和民间慈善团体的社会福利事业虽有发展,但美国的社会保障水平总体仍落后于其他西方国家。

(二)高速发展阶段(20世纪的30～70年代)

20世纪 30年代的经济危机,使全球经济进入萧条期,凯恩斯理论应时而起。凯恩斯理论虽然没有直接提出社会保障的思想,但为政府干预经济、兴办公共事业提供了重要的理论基础和支撑。

席卷全球的经济危机也使美国经济迅速衰退。罗斯福总统迫于严峻的局面,宣布实施“新政”。“新政”的主要内容之一就是强调社会保障最大化,将建立社会保障体系作为国家干预经济的措施,联邦政府亦应承担起应有的责任。1935年美国《社会保障法》的颁布实施,基本奠定了美国统一的社会保障制度,明确了政府在社会保障中的责任和作用,标志着美国现代社会保障体系的建立。

《社会保障法》颁布后,美国的社会保障迅速发展。肯尼迪总统于 1961年颁布了关于社会保障法的社会服务修正法案。到 20世纪 70年代中期美国已经建成了完整的、种类繁多的、多层次的社会保障体系。

(三)改革调整阶段(20世纪70年代至今)

社会保障的高速发展为美国社会的稳定、人们生活水平的提高做出了巨大的贡献,美国成为世界上最具吸引力的发达国家之一。但同时巨额的社会保障支出也给美国财政带来了巨大的压力,国家保险财政陷入困境。

在此背景下,凯恩斯理论备受批评,新自由主义成为西方经济学的主流。新自由主义主张通过减少政府干预、削减社会福利、恢复自由市场经济和刺激个人主义等措施来振兴经济发展。

从 20世纪 70年代开始,美国的社会保障制度进入调整改革期。各届政府均采取了在社会保障领域弱化政府职能,削减财政支出,提高社会保障税率的措施。因此,以强化工作动机、提高工作能力和自救能力、强化社会保险为特征的美国现代社会保障制度的基本轮廓已经成形。

但是由 2007年美国次贷危机引起的全球金融危机给美国的经济带来了巨大的冲击,在此背景下上台的奥巴马总统开始努力推进医疗保险体制改革,经过不懈的努力,终于在 2010年3月通过了《病人保护及可负担得起的保健法案》,即医改方案,美国医疗保险制度迎来了 45年以来的最大变革,美国开始迈入全民医保时代。奥巴马医改加强了对医疗保险市场的监管力度,政府开始直接进入医疗保险市场,提供医疗供给,政府作用提到了前所未有的高度。

二、美国现行社会保障制度的内容与资金的筹集

(一)美国社会保障制度的内容

从政府的角度看,有主要分成社会保险和社会福利两大板块。社会保险的主要内容则包括就业保障与失业保险,老年、遗属与残废保险,健康保障等;社会福利的主要内容包括食品券制度、廉租房制度和免费医疗制度等[2]。

1.社会保险

在美国,社会保险项目种类很多,大致可分为失业保险,老年、残废与遗属保险,医疗保险。

1)失业保险。失业保险是社会保障制度的一个重要内容。美国政府视充分就业为促进经济发展的目标之一,政府通过经济手段和立法手段来保障就业和避免失业。失业保险由政府出面举办,采取具有强制性的税收形式,主要有两种税种,一是联邦失业保险税,二是州失业保险税,由政府以工资税的形式向雇主征收,一般不向雇员征收。

2)老年、遗属与残废保险。为老年退休者、遗属和残废提供救济也是社会保险的一项重要内容。这项保险与失业保险一样,也是强制性的,主要采取征收保险税的方式,雇主支付工资税,雇员支付个人所得税,二者税率相等,意在体现雇主和雇员平等负担的政策意图。二者缴纳的税额随经济发展而不断变化。

3)医疗保险。医疗保险是美国联邦政府为 65岁以上的老人、残疾人、患肾衰竭者和肌萎缩性脊髓硬化者设置的基本医疗保险计划。2010年 3月新通过的医改方案中,医疗保险由不强制缴纳改为强制缴纳。主要采取购买保险的方式,雇主必须购买医疗保险,雇员必须购买医疗保险,并禁止保险公司因投保者自身存在的健康问题而拒绝承保或抬高保险费。

2.社会福利

在美国除了有普及而健全的保险制度之外,政府执行的各种有关福利设施更是每一个人生活中重要的一环。它在维持社会稳定和保障公民生活方面起着不可替代的作用,其目的在于保障社会成员的经济安全。

1)食品券制度。美国于 1964年颁布《食品券法案》,食品券主要发放给官方公布的贫困线以下的人口,解决贫困人群的基本生活。在 2008年的金融风暴中,领取食品券的人数在 3月份高达 2 788万,创下该法实施以来的最高纪录。

2)廉租房制度。廉租房是美国政府的一项重要的社会福利政策,主要解决困难家庭和困难群体的住房问题,以实现低收入家庭、困难家庭和困难群体“居有其屋”。

3)免费医疗制度。美国法律规定,急诊病人不论身份,是否有保险,在医院都必须得到救助治疗。州和联邦有相应的医疗福利计划,贫困人口可以享受政府的免费医疗和相应的生活救济。

(二)美国社会保障资金的筹集

从筹资方面看,美国社会保障基金主要来源有 3个。

1)政府的强制性征税筹资。如政府对养老保险和失业保险采取强制纳税的方式筹集资金。通过雇主和雇员的保险税的缴纳来保障资金的供给。

2)社会保障资金增值的收入。社会保障管理机构将社会保障资金通过存入银行、购买国债、投资股市等途径获得利息及其他收入,并将其全部纳入社会保障资金。

3)政府的财政拨款。财政拨款主要局限于政府举办的各项社会福利项目。对于不同的社会福利项目,联邦、州及地方政府负担的职责和比例不同。

综上所述,美国是采用个人缴纳、企业缴纳、资金增值和政府拨款多种途径来筹集社会保障资金的。最主要的方式是政府以强制性的税收形式向企业和个人征收。政府将征收到的社会保障税中的一定比例计入个人账户,作为一个独立的基金与财政分开。若支出不足,则由联邦、州和地方政府以财政拨款来进行补贴。

三、美国社会保障制度的影响

美国是现代社会发达状态的表现形式之一,是市场化国家的典型代表。美国社会保障制度在政治、经济和文化的整个制度体系中占据着极为特殊而重要的位置,因此具有特别重大的社会作用和影响[3]。

(一)促进了国民经济结构的顺利调整

通过强制性保险和补助性救济及职业培训,劳动力得到了保护并适应了经济结构的调整变化。社会福利保障事业在合理的范围内发挥了有利于生产力发展,特别是保护劳动生产力和提高生产质量的作用。这在经济危机时期和生产结构转轨时期尤为突出。

(二)促进了劳动力的优化

劳动力的再生产是发展生产力最重要的因素。社会保障制度的实施保证了绝大多数劳动者的基本生活,恢复了他们的体力和精力,保障了他们的家属和子女,从而使劳动力再生产得以顺利进行,对美国生产力的发展起到了一定的推进作用。

(三)发展了服务性行业

随着社会生产力的发展,非生产领域特别是服务性行业必然比生产领域发展得要快。而服务性行业的发展,有利于解决相当一部分人的就业问题。美国的经济和技术都比较发达,因而服务业在国民经济中所占的比重本来就比较大。美国社会保障事业逐步发展和健全,吸收了相当一部分劳动者到包括社会保障机构在内的服务部门就业,为解决就业创造了有利条件。

(四)积累了发展所需的资金

许多社会保障项目带有储蓄特点,像养老保险这样的保险项目有长期性,而且数额巨大。美国的许多大的保险公司为经济发展提供了重要的资金来源[4]。丰厚的资金储备有力地推动了美国经济的发展。

四、美国社会保障制度给我国的启示

社会保障制度,作为美国社会经济生活的重要支柱,作为美国社会经济发展的重要推力,是从另一个侧面了解美国社会的窗口。我国目前正处在改革时期,改革的重要任务和目标之一就是建立和完善一套与中国国情相适应的社会保障体制,而吸收和借鉴人类一切的先进文明成果理应成为必然的选择。

(一)以法律保证制度的建立和运行

美国的社会保障制度以《社会保障法》为主,其他法律为辅。虽然法律数量不多,但具有制度化和法律化特征。即通过一套完整的社会保障法律,将社会保障的对象、项目、费用、给付条件、给付标准和基金的经营管理等各个方面固定下来。

目前,我国处于新旧体制的转轨时期,沿海和内陆之间、东部和西部之间、城市和乡村之间差距很大,所以很难在短时间内完成复杂的立法任务,当务之急则是分别确立各类保险法,并建立和健全各类社会保障的运营、监督和制约机制。

(二)建立多层次的社会保障体系

美国特别注意社会保障的多层次性,并提倡和鼓励个人缴纳社会保险。社会保险采取多渠道、多层次和分项举办的方式,可以避免风险集中,分清保险责任,减轻国家、地方和保险人的财政负担。还可以照顾到各地的实际情况,做到因地制宜,扬长避短,发挥优势,调动保险关系三方的积极性。

社会保障是一项受益面广、耗资巨大、财政负担重的社会性事业,社会保障仅靠国家是不行的。我国可以借鉴美国的经验,在全国统一管理的前提下,采取国家、地方、集体、企业和个人多层次、多渠道的方针,分散可能的风险,扩展保险的范围,把社会保障办好,办活。

(三)采用多种社会保障筹资方式

美国在社会保障资金的筹资方式上,实行以强制征收保险税为主、财政税收和财政拨款为辅的筹资手段,并实行某些保险项目让个人自由参加的方式。

鉴于具体国情,目前我国提出了“社会统筹与个人账户相结合”的方针,国家进行统筹安排,而主要的保障项目由企业和个人承担。我国在大力发展社会保障时,要努力推进商业保险的建设,逐步实现涵盖全体劳动者的社会保障制度。

(四)建立低起点的社会保障制度

美国的社会保障制度自建立至今,总的说来发展是比较顺利的。虽然也面临日益严重的财政收支失衡的问题,但是它并没有某些西方国家借债度日的情况。原因就在于美国在保障项目的安排和给付水平的确定上,从美国的具体国情出发,选择了先建立低起点的社会保障,然后逐步增加和提高的发展道路。

我国社会保障制度的发展必须考虑国家的实际情况,覆盖的范围和举办的项目既要保障人民的基本生活,又要有助于发展经济的良性发展,还要有利于调动企业和劳动者的积极性。因此,我国应根据我国的财政收支和劳动者的基本需求,建立低起点的社会保障制度。

(五)尊重中国的现实与文化传统

中国的文化传统注重儒家思想,讲究“三纲五常”。这些文化特质,使我国社会保障制度改革所处的社会背景不同于其他国家,因此在学习他国经验的同时必须坚持自己的道路。在社会保障制度的设计和改革过程中,把焦点放在制度的公平方面;加强个人保障责任的承担;弘扬尊老敬老的传统;发挥家庭在社会保障中的作用。

五、结束语

美国社会保障制度的建立、发展与改革都有其深厚的历史背景,社会保障的具体内容和资金的筹集都根据其本国的具体国情进行了适合本国的制度设计。我国正处在社会转型期,以社会保障制度来保障公民的生存权和发展权对于社会的稳定和国家的发展具有深远意义。鉴于美国的社会保障制度比较完善,我国在分析本国国情的基础上适当地移植美国的社会保障制度,对我国较快较好地建立社会保障制度具有深远意义。

[1] 王海燕.中美社会保障制度研究[D].北京:中央党校,2010.

[2] 张鑫,李胜.美国社会保障制度研究综述[J].唯实, 2008(2):78.

[3] 连雪洪.试论美国社会保障历史变迁的政治思想背景[J].理论学习,2003(12):78.

[4] 王森.美国社会保障制度的历史考察[D].重庆:西南政法大学,2008.

(责任编辑 张佑法)