论国家突发事件应对体制创新

汤 钧

(中国人民大学经济学院,北京 100872)

近年来,我国相继发生了四川汶川大地震、青海玉树地震和甘肃舟曲泥石流等突发自然灾害,我国政府冷静应对,迅速调集周边及全国的救援力量,取得了救灾斗争的决定性胜利。反观最近发生在日本宫城县以东太平洋海域的 9.0级大地震,特别是其次生灾害所造成的持续而广泛的影响,又再次给我国的危机应对体制带来了新的课题,如若发生如日本这种多灾齐发的状况,我国的突发事件应对体制能否发挥作用,成功控制事态发展,值得深思。

一、现行突发事件应对体制存在的缺陷

我国为应对自然灾害及其他突发事件,建立了分别由民政、水利系统牵头的国家减灾委员会和国家防汛抗旱总指挥部。军队系统在面对战争等危机时,则将纳入国家国防动员委员会的指挥体系。这些机构平时处于各自为政的状态,对于一般性的紧急情况,以一个部门牵头,尚能妥善处置。面对汶川地震这样的巨灾,就可能显得力不从心,必须构建新的指挥体制。

(一)指挥体制交叉

参与救灾的力量来自全国军地各系统,还有部分国际组织、新闻机构及大量志愿者,要整合这些资源,必须设立一个权威性的指挥机构,特别是能够与军队这支骨干力量协调配合的指挥体制,防止出现地方政府和军队两套指挥体系。国家层面是抗震救灾总指挥部,军队则由军队抗震救灾指挥组办公室协调,前线由军区抗震救灾联合指挥部指挥。在一定程度上表现为各自为战的状况,难以形成合力。

(二)技术手段滞后

救灾的前提是明确灾情,否则不可能组织起有效救援。成功的救灾指挥系统必须包括完善的灾情汇集、灾情研判和救援指挥系统。地震发生后,太空中没有卫星,天上没有侦察飞机,震中的通信设备严重受损,与外界联系中断,加之道路受阻,致使救灾力量没有在短时间内掌握受灾情况,无从对灾情进行准确研判。在救灾活动展开后,未能及时建立受灾人员的基础信息数据库,给失散亲人联系及事后的法律关系认定造成不必要的混乱。根据现行《国家突发公共事件总体应急预案》关于通信保障的要求,要建立健全应急通信、应急广播电视保障工作体系,完善公用通信网,建立有线和无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统,确保通信畅通。但在现实救灾过程中,这一切都成了纸上谈兵,通信成了最牵动全国人民心灵的大事。有些受灾县城的通信完全依靠人工徒步开进后,再通过海事卫星传出信息,延误了指挥部对灾情的判断及救灾进程的展开。

(三)专业救援力量缺乏

对抢救受困人员生命而言,仅凭人力和简单工具难以成功实施救援,必须借助大型起重机具、专业搜寻救援设备和必不可少的专业知识。在各个救援现场,国家地震救援队、公安消防救援部队面对大量的被困人员,显示了不可替代的作用,但由于力量过于单薄,影响了救灾效果。而参与救灾的部队虽然人数众多,但一方面缺乏有效的救援装备,另一方面在平时也没有进行针对性的训练,面对这样特殊的灾情,难以发挥更大的作用。

二、危机应对指挥体制创新的思考

(一)自然灾害及突发事件呈上升趋势

据中国地震台网专家估计,2004年印尼特大地震海啸发生以来,全球进入了地震相对活跃期。随着全球气候变暖和人类活动对环境的影响加剧,气象灾害近期内也呈上升趋势。2008年中国已经经历了雪灾和地震两场特大灾害,而后洪涝灾害又接踵而至,最近又发生了青海玉树地震、甘肃舟曲特大泥石流等重大自然灾害,给人民生命财产和国民经济造成了巨大威胁和损害。回想 2003年全国范围突然爆发的非典疫情及现在仍未消除的手足口疫情,仍然让人心有余悸。我们在拷问人类自身行为、加强环境保护和努力减少这些行为带来损失的时候,更应加强各类防灾减灾的体制建设,努力使因灾损失减到最小。

(二)国内各应急指挥力量整合的必要性

自然灾害对灾区人民所造成的损失,并不是单一层面的,往往涉及方方面面。伴随地震发生,很可能有气象、地质、水文乃至疫情等系列次生灾害。震后,灾民流离失所,原有财产及法律凭证灭失,缺乏就业谋生渠道,将会带来更多社会问题。这些都需要应急指挥力量能够形成一个整体,从而有效展开灾害救援。从政府层面来说,整合本身的力量不是什么难事,但是要协调由中央军委统一指挥的军事力量却存在着跨系统的难题。这在美、日、俄等国家可能都不是太大问题,因为美国国防部是受总统指挥的,日本防务省也由首相管辖,但中国特殊的政治体制安排,则需要对应急力量进行整合。

(三)国外一些基本做法

在紧急状态下,各国的法律都有相应规定,政府可以动用军事力量,在全国或者局部地区实施军事管制措施,包括禁止公民进入公共场所、实行通行证制度、断绝交通等,政府还有权强制有关公民有偿提供一定劳务或者财物。各国具体的做法却不尽相同。

美国国土安全部联邦紧急事务管理局(FEMA)是全面负责国家的减灾规划与实施工作的主要机构,在美国的灾害危机管理中,政府主要通过这些职能部门发挥提供法律和协调灾害危机管理主体间关系的作用。首先,通过法律规范灾害危机管理主体职责并保证它们运转。美国的紧急状态管理法对政府功能的定位是指挥系统、危机处理和全民动员。除此之外,对公共部门如警察、消防、气象、医疗和军方也作了具体的规范。具体到军队是动员国防部搜救中心,将受过各种特种训练的官兵投入第一线的救灾工作,投入通信交通资源,打通灾区的对外联系渠道,提供军事医疗资源,成立野战医院,就地救助伤者,争取救治时效,调集粮食,迅速安顿灾民。可见美国也是重视对军事力量的运用的,但其对军队的动员是有选择性的。其基本考虑是参与救灾的部队必须是有专业能力的,而非笼统的建制部队,或是精锐的作战部队[1]。

日本作为一个地震及自然灾害多发的国家,在防灾减灾方面是一个经验丰富的国家。民众防灾救灾意识较强,抗灾指挥体制本身较为完备。1961年开始实施的《灾害对策基本法》是日本防震救灾最基本的法律。该法律的内容涵盖防灾组织、防灾计划、灾害预防、灾害应急对策和灾后重建等各个领域,确立了中央、地方政府及其他公共组织关于地震等灾害预防的必要体制,明确了这些组织的责任,规定了在制定防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾后重建时实施的财政金融措施和其他必要的灾害对策的基本措施。根据该法,日本设有专门讨论防灾政策的中央防灾会议,由内阁总理大臣亲自担任会长,除所有内阁成员参加会议外,日本央行行长、红十字会会长、日本放送协会(公营电视台和电台)会长及日本电信电话公司的董事长也是中央防灾会议的成员。

日本救灾体制虽然在历次灾害应对中都发挥了出色作用,但在此次9.0级地震及次生灾害的救援中,却显得反应迟缓,举步维艰。这主要是由于一方面受经济长期低迷的拖累,政府成员更迭过于频繁,执政能力及效率低下;另一方面是过于依赖民间力量,放任事件当事者东京电力公司来应对核辐射危机,将日本自卫队及驻日美军的防化、防核部队排除在外,延误了救灾时机。

俄罗斯则注重发挥紧急情况部的作用,其职责范围包括应对各种自然灾害和人为灾害。俄罗斯紧急情况部虽然机构设置简单,但非常有效,它制定了非常独特,也可能是全世界唯一的 24小时预防和预测机制。这种机制的特点就是每时每刻都在实时监测和预报,并对每天掌握的信息数据进行分析。目前,紧急情况部启用了世界上独一无二的突发事件管理中心,该中心可以对紧急情况进行密切监测,根据紧急情况发生的可能性进行分级,并根据级别采取相应的规范化措施。该部成立于 1994年,专门负责在发生紧急情况时向受害者提供紧急救助,最大限度减少自然灾害和技术性灾难造成的不良后果。拥有包括国家消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和小型船只事故救援队在内的多支应对紧急情况的专业力量。自上而下的军事化管理才是它高效率的秘诀。在此次汶川救灾过程中,它也发挥了重要作用,给中国人民留下了深刻印象。

三、建立新型突发事件应对指挥体制的设想

(一)突发事件应对体制创新

我国现行的突发事件应对体制名为举国体制,但由于政治体制中国家行政管理体制与国家武装力量是分开设置的,行政权由国务院行使,而军事指挥权集中于中央军事委员会,难以真正做到举全国之力。虽然根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定,中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定,以及国务院、中央军事委员会的命令,参加突发事件的应急救援和处置工作。但由国务院这样的政务部门来对参与救灾的部队进行指挥是很不现实的。

事实上,国家抗震救灾总指挥部是以行政部门为基础设立的,而救灾力量则主要由军队人员组成,这种临时应急组合就容易出现指挥不畅的情况。特别是缺乏专门纪律和规范的制式指挥通信系统,指挥部的指令难以有效贯彻落实。打破这种部门分割的状况,必须在更高的层次上构造指挥体系。根据我国政体的特殊性,可考虑将国家国防动员委员会、国家国民经济动员办公室、国家减灾委、国家防汛抗旱总指挥部等整合为国家动员委员会,通过立法的形式,赋予该委员会相应的危机处理职能,设定不同的响应级别,汶川地震可对应于一场战争的规模,设定较高的级别。一旦启动相关响应,平时分属各系统的救灾力量将统一纳入国家动员指挥体制,按照就近专业的原则投入救灾行动。在这种军民结合的指挥体制还未建立完备之前,国家在应对每个特定的自然灾害,包括汶川地震所设立的救灾总指挥部必须首先获得全国人大的授权,并颁布相应的组织条例,才能保证其权威性。

国家也可以仿效美国成立紧急事务管理局、俄罗斯设立紧急情况部的做法,考虑将多支应对紧急情况的专业力量纳入一个统一的部门。该部门可在各省市建立快速反应中心,负责所辖地区各种灾害事故的预防和处理。另外,还要有中央直属的机动力量,负责对重灾区的支援和对外援助。

(二)法律及预案建设

我国目前应对紧急情况依据的是《突发事件应对法》,但这在法律层级上不是最高的,依据这部法律是无法做到对国家的应急力量进行统一指挥的。根据现实情况的要求,还应设立《紧急状态法》。紧急状态法的一个核心问题就是调整在极端情况下的政府行政行为,其基本原则就是在紧急状态下政府有权使用最高程度的动员力,并享有最大的裁量权。在紧急状态下政府的决策体系会发生重大的变化,这个时候有效地应对危机是政府的唯一目标。突发事件应对法处理紧急状态级别不够是因为突发事件应对法改变的只是常态下的行政制度,而紧急状态法要改变的将是常态下的宪法制度。

以美国为例,其以《紧急状态法》为龙头,有机地组成了一个全面有效的全国危机处理应急机制。美国有发挥统一指挥效应的《全国紧急状态法》,涉及危机处理的法律也相当完善,如《灾害救助和紧急援助法》《国家地震灾害减轻法》《国家洪灾保险法》《国家建筑物安全协作法》《安全爆炸物法》等。“9◦11”之后,美国的危机处理能力进一步提高,与紧急状态有关的法律也陆续完善,像《紧急补充拨款法》《使用军事力量授权法》《航空运输安全法》《恐怖主义风险保险法》《国土安全法》等,明确界定了危机处理参与主体的不同权力和职责。我国也应适时对《突发事件应对法》进行升级,上升到《紧急状态法》的级次,在此基础上完善应对国家紧急状态的各项预案[2]。

(三)专业队伍训练及合成演练

自然灾害及战争状态都可能对当地的人员生命财产和赖以生存的基础设施包括水电、交通、通信设施造成损坏,需要各专业性救援里外夹攻投入应急抢修。这种需求在 2008年的雨雪冰冻灾害时体现得尤为明显,当时大量的输电线塔倒塌,电力公司的员工在抢修过程中发挥了主要作用。在抗震救灾过程中,交通部门担负大量的道路抢通工作,通信部门也在短时间内恢复了受损线路,保障救灾工作有序展开。一方面是各专业企业的应急抢险分队建设,另一方面是以军队为主的相应救灾科目训练。中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。军队的主要训练任务是掌握作战技能,但平时训练中应根据自身专业特点,开展有针对性的救灾科目训练。驻港部队每年都要参加香港政府组织的海上搜救演习,成绩也在逐步提高。北京军区在 98抗洪中采取先打桩,后填放沙袋的方式,成功封堵了九江大堤决口,对取得抗洪救灾的胜利起了关键作用。现代军队是个分工高度专业化的组织,只要有目的地进行训练,就能够比专业救援队起到更大的作用。针对当前日本核事故灾难,我国的防核生化部队应展开相应的科目演练,积极查找安全隐患,做到防患于未然。

(四)专用设备及物资储备

应急指挥调度因为要协调动员各方面的力量,对指挥通信设备有很高要求。从美国的经验来看,应急指挥调度系统应包括:指挥调度会商系统、应急车辆 GPS调度指挥系统、应急避险管理系统、事件紧急通知发布系统、紧急物资调度系统和相关机构应急协调管理系统等。辅助决策支持系统包括辅助决策系统的信息报送系统、专家预警系统、预案启动与切换、物资调动系统,灾害评估系统的机构管理系统、人员管理系统、GIS分析系统和法律法规查询系统。历次救灾工作显示,专用设备和物资不足,即使投入的人力足够,救灾工作也难以有效展开。特别是针对危机往往伴随商业通讯系统失灵,政府必须与军队达成协议,以全套电子化的预警机为空中指挥通讯中心。同时,开发提供各种计算机软件,并积极运用信息网络等最新科技,评估预测灾害损失。此外,还强化对危机的研究,加强危机中媒体的导向作用等[3]。

从国内外应急处置的成功经验看,针对有灾难隐患的地段,必须事先进行物资储备。如美国在高速公路沿线储备有一定的工业盐,以备在雪灾降临时,迅速投入融雪化冻。日本针对本国地震高发的特点,在各社区备有储存救灾物资的仓库。只有平时做好充足准备,才能在紧急情况发生时做到有备无患。

[1] 夏保成.美国突发事件管理系统对我国公共安全管理体制建设的启示[J].河南理工大学学报:社会科学版,2008(2):139.

[2] 战俊红.西方国家公共安全管理起源探寻[J].河南理工大学学报:社会科学版,2008(2):146.

[3] 原军良,原源.加强公共安全应急管理体系建设[J].理论探索,2008(4):122.

(责任编辑 周江川)