青岛市创新型城市建设的法律问题探究

李聪聪，田 丰

(山东科技大学 a.研究生学院;b.文法学院，山东 青岛 266590)

创新科技对当今社会的发展起着不可忽视的作用，而作为建设创新型国家的切入点和建设区域创新体系的中心环节，创新型城市的建设对我国整体创新能力的提升起着重要作用。青岛市作为国家首个技术创新工程试点的城市，在探索科技创新、引领和推动经济发展中取得了一定的成绩，随后“十二五”期间青岛将率先建成创新型城市。然而作为青岛市建设创新型城市的法律保障，其现有的关于创新科技类的政策法规却存有一些法律问题，只有认识到这些法律问题，才能进一步对现有的政策法规进行完善，以此来更好地推动青岛市创新型城市的建设。

一、创新型城市的涵义

科技型创新城市是世界城市发展到20世纪末21世纪初脱颖而出的新城市形态，其在适应知识经济社会发展的要求、发展当代先进科技生产力的基础上，推动与促进经济、社会、文化、生态的协调发展。该类城市一般拥有一流的大学和研究机构，具有雄厚的科技实力，拥有较强的创新能力与明显的产业优势。如英国伦敦、美国纽约、日本东京等。

创新型城市是指主要依靠科技、知识、人力、文化、体制等创新要素驱动发展的城市，对其他区域具有高端辐射与引领作用。创新型城市的内涵一般体现在思想观念创新、发展模式创新、机制体制创新、对外开放创新、企业管理创新和城市管理创新等方面［1］。主要包括4个要素:

1)创新资源——创新活动的基础。包括人才、信息、知识、经费。

2)创新机构——创新活动的行为主体。包括企业、大学、研究机构、中介机构、政府等。

3)创新机制——保证创新体系有效运转。包括激励、竞争、评价和监督机制。

4)创新环境——维系和促进创新的保障。包括创新政策、法律法规、文化等软环境;信息网络、科研设施等硬环境;以及参与国际竞争与合作的外部环境。

二、青岛市建设创新型城市的优势

创新型城市的建设不是都沿着一个模式，一条道路发展，城市本身有其特色，由于地理位置、资源禀赋、历史文化等多方面的不同，再加上不同的城市具有不同的经济与社会发展基础，因此，创新型城市的建设应该因地制宜，充分发挥地方特色，实现城市的可持续发展。在研究青岛科技政策、科技法规之前，应首先了解青岛自身的实际情况。

(一)青岛市拥有良好的外部条件

山东半岛蓝色经济区的建设得到了国家领导人的高度重视，外部环境优越，是山东省海洋经济发展的重要发展机遇。青岛作为山东半岛蓝色经济区建设的龙头城市，应该从海洋资源的开发中寻找创新型城市建设的出发点，把创新型城市的建设上升到国家战略层次，争取国家政策的支持，实现创新型城市的可持续发展［2］。

(二)青岛市的海洋资源基础较好

青岛市具有独特的区位资源优势和海洋资源优势。青岛市的海域空间拥有870公里的岸线和1万多平方公里的海域。青岛市为基岩港湾式海岸，适合建深水大港的岸线很多，已进行了百年开发。海洋资源类型多样，具有丰富的生物、化学、矿产、空间和旅游等资源。青岛市的海洋旅游资源开发已形成了以胶州湾两翼沿海海滨带为主体，以滨海城市风貌、旅游景区、度假区为重点、以五大旅游组团为轴心的旅游资源开发格局。

(三)青岛的科技力量较强，支撑作用明显

从2001年起，青岛市先后实施了原始性创新战略、技术集成战略、知识产权战略、技术标准战略和科技将才战略，初步建立起特色鲜明的塔型研发体系。青岛市近年来高度重视对科研机构的培育和支持，大力争取国家规划重点课题，引进承担国家重点课题的科研机构，先后引进了海洋科学研究中心、深海潜水器基地等国家级重点科研基地［3］。同时，立足青岛市现有科研机构资源，积极参与国家级重点课题研究，更多地借助国家的力量增强青岛的自主创新能力。另外，青岛市还通过扶持重点骨干企业建设高水平的企业研发机构，引导有条件的企业通过积极吸收科研成果，委托课题或以技术、产品为单元设立项目公司等形式加强与高校、科研院所的合作，不断加强青岛市企业的创新精神和创新意识。

三、青岛市科技政策法规体系存在的问题

由于青岛市的地理位置及其快速的发展状况，青岛市在创新型城市建设方面占有一定的优势。然而，通过对《国家中长期科学和技术发展规划纲要》和《山东中长期科学和技术发展规划纲要》规定的研读，以及对国家、山东省、青岛市的法规政策的阅读和研究，结合对青岛市实际情况的认识，发现青岛市颁发的关于科技政策、科技法规存在一定的漏洞，不利于青岛市创新型城市的建设。明确列出科技政策、科技法规存在的漏洞，有利于针对性地解决存在的问题，使服务于创新型城市建设的科技政策、科技法规更趋于完善，加快青岛市创新型城市的建设。

(一)许多政策、法规已过时，难以服务于创新型城市的发展

检视青岛市科技局官方网站首页的政策法规，页面显示，青岛市关于高新技术及其产业、技术市场与民营科技企业、知识产权、科技成果管理与推广、科技体制改革、科研条件管理、科技人才、国际科技合作、科技计划管理、基础研究及其他的规范性文件总计112件，仅有少数是进入21世纪后颁发的，且这些少数文件中的大部分是世纪之初制定的，而在这112个规范文件中大部分是20世纪90年代制定颁发的，大量科技政策法规存在过时现象。如青岛市《关于进一步加快高新技术产业发展的意见》是2000年11月11日颁发的，其制定的目标是到2005年青岛市高新技术产业发展的情况，而《青岛市软件企业及软件产品认定办法管理办法》是2000年10月18日颁布的，《青岛市高等院校与科研机构转化高新科技成果奖励办法(实施细则)》是2001年12月12日颁布的。在2005年以前颁布的政策法规不在少数，这些都需要进一步完善才能适应现今青岛市的快速发展，才能为青岛市的快速健康的创新型城市建设提供法律保障。

青岛市人大常委会主任张若飞，2011年2月24日在青岛市第十四届人民代表大会第四次会议上表示:在一年的时间内，市人大常委会认真贯彻落实科学发展观，突出社会领域立法，为促进和保障科学发展发挥了重要作用，共制定地方性法规8件，废止8件，修改25件，根据全国人大常委会的统一部署和我市实际，对2008年1月1日以前颁布施行的现行有效的74件地方性法规进行了一次集中清理，废止了8件，修改了25件［4］。但不难发现，《青岛市集贸市场管理办法》《青岛市劳动争议处理条例》《青岛市查处生产销售假冒伪劣商品行为规定》《青岛市城市私有房屋管理办法》和《青岛市森林防火条例》等法规的修改和废止，没有关于创新科技的政策法规的修改和完善。试问市场、企业遵循这些过时的、不能适应时代发展的政策法规的指导行事，怎会有利于青岛创新型城市的更好发展?

(二)在知识产权方面的相关规定过于粗糙

在研读青岛市科技政策法规的同时，发现在知识产权保护方面的相关规定过于粗略。如《青岛市专利保护规定》第13条规定:“市专利管理部门应当自收到专利纠纷处理请求书和有关证据之日起七日内，决定是否立案受理，并书面通知请求人。决定立案受理的，市专利管理部门应当自立案受理之日起五日内，将请求书副本发送被请求人。”

我们参读《专利行政执法办法》第8条之规定:“请求符合本办法第五条规定条件的，管理专利工作的部门应当在收到请求书之日起7日内立案并通知请求人，同时指定3名或3名以上单数承办人员处理该专利侵权纠纷;请求不符合本办法第五条规定条件的，管理专利工作的部门应当在收到请求书之日起7日内通知请求人不予受理，并说明理由。”不难发现，《青岛市专利保护规定》第13条对专利管理部门就有关专利纠纷处理请求的程序规定过于粗糙，不利于对纠纷处理请求人的利益保护。而《专利行政执法办法》第8条的相关规定是比较合理的，即专利管理部门在决定对专利纠纷处理请求立案受理之后，同时指定3名或3名以上单数承办人员处理该专利侵权纠纷，这就在程序上保证了专利管理部门的执法人员在内部能够形成一个监督管理体系，充分保证专利纠纷能够得到公正的处理［5］。

在《青岛市专利保护规定》第23条中，关于专利侵权的规定与《专利行政执法办法》第14条的规定相比，也有不合理之处。除此之外，关于知识产权的规定，青岛市政府也需要对现有的其他规定进行修改和完善，才能适应青岛市的发展。

(三)缺少对高新技术的具体细目及其产品目录的规定

在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》第五部分所列的前沿技术中，具体包括生物技术、信息技术、新材料技术、先进制造技术、先进能源技术、海洋技术、激光技术、空天技术等八项大的方面。《青岛市高新技术产品认定管理办法》第4条对高新技术范围做出的规定基本上也是围绕着上述几个方面展开的，并在规定后面特别予以说明，高新技术的具体细目及其产品目录，由市科技行政主管部门根据国家有关规定结合本市实际情况制定、公布并定期调整。但在青岛市科技局网站上至今未发现公布相关规定的文件。

由于缺少对高新技术的具体细目及其产品目录的相关规定，使得《青岛市高新技术产品认定管理办法》与《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》对高新技术及其产品规定的确定性不充分，可能会导致《青岛市高新技术产品认定管理办法》在实施过程中可操作性不强，势必会影响法律法规的实施效果，不利于保护和促进高新技术及其产品的发展。特别是纲要中提到的海洋技术，作为沿海城市，青岛应当更加注重对海洋技术的研究开发，对海洋技术的立法也应当相应地与时俱进。

(四)对高新技术企业的认定标准不够明确、严格

高新技术企业对建设创新型城市至关重要，高新技术企业承担着众多高新技术的研发任务，对技术的创新、高新技术产品的生产贡献显著。高新技术企业相应地享受到国家政策、法规等多方面的优惠。但市场上各种优惠资源相对而言是有限的，只有将有限的资源真正用在刀刃上，才能实现专项资源最大利益化。为此，法律、法规对高新技术企业的认定标准则须明确、严格。

2001年9月颁布的《青岛市高新技术企业认定办法》第6条对认定为高新技术企业的条件一共罗列了6条，其中第5条要求企业每年用于高新技术及其产品研究开发的经费占本企业年销售总额的5%以上。对照2005年施行的《山东省高新技术发展条例》第29条:“高新技术企业应当持续增加技术研究开发资金的投入，其投入的比例应当达到年销售额百分之五以上。”后者对高新技术企业的认定标准更加严格，不仅要求其产品研究的投入比例达到年销售额的百分之五以上，而且要求对高新技术研究开发的资金投入保持持续增加的态势。法条的立法精神着重强调的是高新技术企业的可持续发展要求。如果只是像前者要求的那样，每年的高新技术研究资金达到年销售额的5%以上则不利于促使高新技术企业向着更高、更强的目标发展，而是停留在简单的循环再生产的发展模式中，没有进一步的、持续的科研资金投入，则很难保持连续不断地创新。由以上分析看出，青岛市对关于高新技术企业的认定标准的规定还不够明确、严格。

(五)过分注重引进外来人才，忽视对本地人才的培养

在青岛市现有的科技政策法规中，关于人才引进的规定有:1999年9月3日《关于加强高层次人才开发工作的意见》、2000年6月5日《青岛市专业技术拔尖人才选拔管理办法》、2000年9月18日《关于引进国内外优秀人才来青岛》等相关规定。从青岛市现有的科技政策法规中，不难看出青岛市对引进外来人才的重视，注重鼓励各类人才创新创业。放宽限制，不拘一格引进人才和智力。设立各种优越条件吸引和引进著名专家学者、中青年学科带头人和国内外高级专业技术人员，以及企业高级管理人才来青岛发展。

然而，青岛市关于人才的培养方面的规定过于陈旧，早已不适合现今青岛市的快速发展的步伐。除此之外，青岛市在人才培养方面，过于注重国外留学归来的人才的引进及岛外人才的引进，缺乏对本市、本土人才的培养和锻炼。由于外来人才的流动性比较大，若从外引进的人才所占的比例远远超过本土人才，则不利于青岛市科技的长期稳定发展，从而不利于创新型城市的稳固进步。

(六)科技管理规定中政府角色定位不清

多年来，中央一直强调要建立现代科研院所制度，但在实际推行过程中，不仅是青岛市，其他各大城市都遇到了或多或少的困难，在结构、功能、人员、投入以及其他管理方式等方面，政府所属的科研院所仍然需要进行必要的调整和变革。而在青岛市颁布的相关政策法规中，关于科研、政府的分工和管理方面的规定，也存在一定的问题。比如，在青岛市政府2000年公布的《科技体制管理》中的对科技体制的规定较为混乱，青岛高校科研院所普遍面临功能定位不清的问题，许多院所不但从事科学技术研究，而且大量地从事产业活动，不但在有优势的领域从事研究开发活动，而且无限延伸研发活动的边界。这在特定历史条件下有其必要性和合理性，但从长远来看不利于科研院所的专业化发展和科技创新体系的构建。科研院所作为创新链条中的重要部分，需要有自己明确的功能定位，需要有自己的合理分工，而不应当一味追求自身功能的大而全，更不应当以追求更多的科研经费为目标。在院所管理方面，目前还存在着比较突出的行政化倾向，由于套用事业单位的管理模式，行政权力牢牢主导着人员评聘、科研活动和资源分配等。在这一方面，我们面临的改革任务仍然十分艰巨。青岛市政府关于此方面的规定和实践还面临着很大的困难，需要在科技创新的政策法规中作出相关的规定，这样才能使科技创新在青岛市的创新型城市建设中开展。

(七)科技体制改革的相应规定不合理

在青岛市科技体制改革的管理中，目前只有2000年7月16日《于企业实行股权激励的试行意见和关于企业实行技术要素参与收益分配的试行意见》这一个规定。我们从其规定中看到:对公司总经理等的激励主体是公司董事会，对公司董事长的激励主体是公司股东大会，而对于其他主体的激励尚未提及。除此之外，在股权奖励和期股奖励等方面的规定也不够合理，这一规定已不能适应青岛的发展要求。2000年制定的试行意见在今天看来，已经远离青岛现今的飞速发展。

另外，关于青岛市的科技体制改革，这是仅有的一个规定，并且还是关于股权投资的，而对于其他科技体制改革方面并未作出说明和相应的强制性规定，这体现了它的单方面性。在国际发展如此错综复杂的大环境下，青岛市的科技体制改革如此单薄无力，显然不适合应对日益激烈的国际竞争。在体制性的改革中，应该适应时代的发展，紧跟时代发展的步伐，体现国际合作、自主创新、符合市情相结合，而在青岛市政府出台的这一个科技体制改革的文件中并未有体现。

［1］李永胜.论创新型城市的涵义、特征及其实现途径［J］.天府新论，2008(1):98.

［2］纪建悦，张志亮，孙岚.塔型创新体系与城市自主创新能力:青岛的实践及思考［J］.中国海洋大学学报:社会科学版，2007(2):85.

［3］小庭.突出自主创新打造“青岛模式”:聚焦创新型城市青岛［J］.华东科技，2006(3):12.

［4］张若飞.青岛市人民代表大会常务委员会工作报告［EB/OL］.［2011 －11 －05］.http://jgjs.qingdao.gov.cn/E_ReadNews.asp?NewsID=11026.

［5］万钢.建设创新型国家的重要法律保障［J］.安庆科技，2008(2):3.