“十二五”时期中国预算改革的思考——基于引入中期预算框架的视角

肖 文 东，王 雍 君

（1.中国农业银行战略规划部，北京市 100005；2.中央财经大学财经研究院，北京市 100081）

一、引言

在新公共管理（NPM）的推动下，基于善治理念和强化公共支出管理的愿望，自20世纪80年代开始，包括美国、澳大利亚、新西兰、德国、英国等国家在内的经济合作与发展组织（以下简称OECD）成员国家纷纷进行了大规模的财政预算改革。此次改革中出现了三个非常明显的趋势：（1）引入绩效预算技术；（2）向支出机构下放管理自主权，将中央政府主导型的预算转向部门主导型的预算；（3）引入中期预算框架（Medium-term Budget Framework，以下简称MTBF），将年度预算的准备置于MTBF之下。近二十年来，引入MTBF的趋势已经扩展到了诸多发展中国家和俄罗斯等部分经济转轨国家。

下面看看国内的情况，近年来预算规模的急剧崛起①使预算的作用与日俱增，也使预算成为政府施政最为重要的工具。另外，以市场为导向的经济改革、政府职能转变与政治民主化的发展，将人们的注意力日益引导到政府预算，特别是公共支出方面。[1]正是在这样的背景下，过去10年，以2000年启动部门预算改革为标志，我国进行了部门预算、预算分类、国库单一账户（TSA）、预算定额和建立中央预算稳定调节基金等预算改革。客观地说，上述预算管理改革在打造预算系统基础结构，建立适当的预算程序与规则，加强基本的合规性控制方面，取得了明显成效，为财政部门和立法机关加强预算审批创造了有利条件。

但是，就我国当前预算系统的弱点而言，最明显的莫过于合规性控制不力以及预算与政策的连接机制缺失或不足。这种缺失所带来的直接后果就是，大量预算资源被配置到那些价值较低和优先性级别较低的支出项目上，而政府政策和国家战略所指向的重点领域却无法被分配到与其优先性级别相适应的预算资源。比如，行政管理费、公款接待、公务用车、政府办公楼建设、政绩工程等支出项目，不仅浪费严重，且预算资金有保证。而在基础教育、基本医疗卫生保健、农村公共基础设施及其他关键性服务方面，财政资金投入严重不足。究其根源，这在很大程度上是当前预算准备与编制过程的脆弱性和松散性所造成的。普遍存在于OECD国家的中期预算框架，无论在中央还是地方层次上，都还没有正式建立起来。因此，本文旨在借鉴新西兰等国家的MTBF制度设计，探讨我国引入中期预算框架的要点与努力方向。

二、中期预算框架的特征与优势

任何一个预算系统或程序都致力于实现预算管理三个层次的目标：（1）宏观层次的总财力约束，即确保预算与宏观经济目标相适应，并达到有效的支出控制；（2）战略层次的优先性配置，即确保预算资源配置和各项政府规划与政府政策目标的优先性相一致；（3）操作层次的运作绩效，即确保取得营运效率所需要的条件。这相应派生出了公共支出管理的三大目标：财政纪律或称总额控制、战略性资源分配及营运效率。理论研究普遍认为，与传统的年度预算相比，中期预算框架在实现上述三个核心目标以及加强财政受托责任和提高财政透明度等方面，均表现出了明显优势。

1.中期预算框架的主要内容与特征[2]

所谓中期预算框架（MTBF）是一个为期通常3~5年（有些国家更长）的滚动和具有约束力的预算总量框架，它为政府和政府各部门提供每个未来财政年度中支出预算（申请）务必遵守的预算限额，其核心是支出限额。在中期预算框架下，总财力约束的要点有二：一是预算与宏观经济规划紧密联系；二是自上而下的硬预算约束（预算限额）。而资源分配问题一般通过中期支出规划或中期支出框架（Medium-term Expenditure Framework，MTEF）来实现，它能将政策、规划与预算编制紧密结合起来。

根据世界银行（WB）和国际货币基金组织（IMF）等机构的研究，中期预算框架的关键内容和编制要点包括：（1）MTBF应根据中期宏观经济框架、财政（与经济）政策目标报告书以及正式的财政约束（如赤字相对于GDP的比率）编制；（2）包含一份财政、经济政策报告书；（3）包含一份中期宏观经济和财政预测；（4）包含支出部门/机构在下一个预算年度以后2~4年的支出估计数，并需要按照功能（如教育与医疗领域）和经济性质（如资本性支出和经常性支出）分类；（5）中期预算框架的准备过程应与年度预算准备过程（六个阶段）相对应，特别是需要根据年度支出限额加以构造；（6）MTBF由政府整体层面编制，但所有政府部门都应遵循中期预算为各部门确立的支出限额。

不难看出，与传统年度预算相比，在实现预算管理的三个目标上，MTBF表现出了两个明显的特征：一是以宏观经济规划/框架为出发点，通过中期宏观经济与财政预测，实现财政纪律所要求的总体层面的控制；二是通过良好的中期支出规划，或称中期支出框架（政府或部门层次），实现预算资源的战略性配置。图1描述了当前发达国家推行的MTBF基本结构与构造流程。

2.中期预算框架的优势：与年度预算的比较

（1）MTBF大大加强了预算的前瞻性。实现了预算管理的三个目标：财政纪律、战略性资源配置和运营效率，要求预算系统具有一定的前瞻性，从而在政策、预算与规划间建立联系。但是，年度基础预算仅对未来一个年度的收支作估测，很少关注中期政策变动或宏观经济条件改变对预算的影响，这种预算决策方式正如奥斯本和盖伯勒（Osborne&Gaebler）所比喻的那样：“如同驾驶着一架没有配备任何仪器的747客机穿过浓雾一样。”换言之，要制定一个好的预算，必须考虑预算年度以外的东西，特别是宏观经济的实际情况、预期的收入、长期计划成本及政府政策等。

中期预算框架通过向政府及公众展示未来收支政策的走向，加强了预算的前瞻性。如果这个框架缺失，由环境变化造成的支出快速调整将倾向于“一刀切”和随意，且这种调整主要集中于能在短期内削减的投资及活动，而不是基于合理的政策分析。中期预算框架阐明了当前政策对未来年份预算支出的意义，使政府能估计成本收益，并确定政府是否正在从事超出预算负担能力的活动。②

（2）MTBF能在政策、预算、规划间建立紧密的联结机制。年度预算本身也可以在一定程度上实现与政策的衔接。但是，如果没有配合MTBF的导向和约束，在纯粹的年度预算框架下，政府政策（如教育和卫生政策）与预算（资源）配置之间的联结是脆弱的。即便负责制定和管理部门政策的政治家在预算早期阶段就制定并宣布部门政策，年度预算框架通常也不能成功地将实施这一政策所需要的资源安排到预算中。这是因为，在年度预算下配置预算资源时，容易产生“公共悲剧”和“收入驱动式预算”，导致预算编制与资源和战略重点的脱节，从而使每年的预算编制过程更多成了为维持工作而争夺资源的过程，而不是以明确的政策选择为基础来配置资源、实现战略目标的过程。这种现象在我国预算实务中普遍存在，如尽管政府经常宣布农村基础教育、基本卫生保健等是施政重点，但这些领域却经常得不到足够的预算资源。

图1 中期预算框架结构

而MTBF则提供了一个“联结机制”，使支出受政策优先性驱动和预算现实约束。这种联结机制主要通过一个中期支出框架实现。中期支出框架由一个自上而下的预算资源范围、一个自下而上的对现有政策当前和中期成本的估算以及成本和可用资源的匹配三部分组成。成本匹配通常出现在年度预算中，并集中反映宏观经济状况变动和政府战略性优先次序变动的要求。保守地确定中期全部资源范围有助于改变传统的预算观念，即从“需要”转向“可能”，同时还有助于提高资源流量与中短期政策的可预见性。[3]

（3）MTBF可以为支出结构的优化调整提供基础。公共支出结构的优化调整（即调整公共支出政策的优先性）在年度框架内几乎难以完成，因为年度预算时间跨度太短，且一年中可得的财政资源有限。但在中期框架下则完全不同，中期框架下的预算可为支出结构的优化调整提供一个可操作的时间基础和资源基础。

在缺乏中期预算框架的情况下，为应对环境变化而需要迅速进行的支出调整，往往倾向于削减在短期内容易削减（从而阻力较小）的投入和活动，如公共基础设施的维护与保养支出。很显然，这种支出调整并不以政府政策为基础，因而经常与政策目标和优先性发生偏离。通过阐明实施现行政策在中期需要安排的支出，中期预算框架使政府能够评估各项政策的成本有效性，从而决定相应的支出规划究竟是因为“政策优先性”被选择，还是因为“易于削减”被剔除。

（4）MTBF有利于财政总量控制。预算过程首先是从确定财政总量开始的，而财政约束为财政总量的确定提供外部约束框架，使预算得以完成总量层面的运作。

中期预算框架为未来年度（通常在预算年度之后的3~5年）建立了明确的财政约束，它向政治家、利益集团、官僚及公共资金的其他申请人清楚地表明了政府的支出限额，以此限制支出需求。中期预算通常并不详细阐述政府的政策意图，但它明确显示了未来若干年政府的财政趋势或政府打算前进的方向，有助于公众和其他利害关系者对政府财政承诺的可信度作出判断。在形成和决定预算政策的过程中，中期预算框架可在年度预算过程一开始就起到约束公共支出需求的作用。

三、中期预算框架的国际实践

以中期或长期框架优化年度预算的努力最早可以追溯到20世纪50年代关于发展计划的文献。到20世纪70年代，英国、澳大利亚、加拿大等国开始推行简单的基线筹划技术，把MTBF作为确定新规划及在未来预算中分配资源的工具。在早期的MTBF下，很容易出现支出机构将中期支出预测视为其未来权利的问题，导致MTBF的推行没有取得预期效果。

在分析上述问题基础上，从20世纪80年代开始，OECD国家不再把MTBF视为确定新规划的工具，而是将之视为一种控制支出和分配预算资源的工具。为此，成熟的基线筹划最终形成，即任何一项预算估计必须建立在政策不变的基础上。[4]

目前，通过基线筹划方法在MTBF下制定年度预算的做法在发达国家已经制度化。德国、法国、韩国、新西兰、西班牙、瑞典等国都采取了某种形式的MTBF。需要指出的是，这些国家的实践表明，MTBF并不是要取代年度预算，而是要借助MTBF矫正其固有的局限性，从而更好地发挥年度预算的功能。[5]下面选取新西兰、英国、荷兰三个具有代表性的国家，简要介绍MTBF的运作流程。

1.新西兰

在新西兰，预算过程体现出了高度的“下移”特征，将很大一部分责任和财政管理放在部门层次。遵循此逻辑，新西兰的多年期估计也是由线性部门进行的。1991年以来，新西兰采用的一直是增量预算，要求支出机构更新它们上一年度的支出基线预测，额外的资金请求从而被认为是对基线水平的改变。提交给国库的部门支出基线估计涵盖预算年度及其后两年。

多年期支出估计要受国库的方针指导，这种指导有几个特点，以鼓励财政纪律和效率。部门通常被要求从其部门预算内为新项目筹集资金，而且被告知正常情况下它们不会因投入成本的增加而得到补偿。只有出于法律要求或重大的政府新项目，才会得到额外的资金。

为更好地提高透明度，在预算周期的整个一年内需要提供三份重要文件。第一，与议会的第二次审阅预算同时，政府必须提交其“预算政策声明”，它概要了政府的短期财政计划及中期财政战略政策目标；第二，在最后一次向议会提交预算时，必须公布“财政战略报告”，该报告包括最新的财政估计，并说明了预算与“预算政策声明”战略和目标存在的任何差异；第三，多年期财政和经济预测（预算的经济和财政更新）每年要发布两次，并与政府之外的独立估计进行比较。

2.英国的公共支出调查（PES）

早在1961年，英国就实行了多年期“公共支出调查”，从而成为多年期预算改革的先行者。其多年期预算的核心是，通过将支出决策置于多年期框架，来追求预算纪律、政策理性和支出效率。多年期预算对财政纪律和支出效率的强调，并非英国特有，由于历史上的联系和彼此的交流，这种特征在澳大利亚、加拿大、新西兰等国家的预算中也存在。

多年期预算方法为决策者提供了一个中期框架来审视预算政策，将关注的焦点放在了支出承诺的多年期影响和为达到政府中期经济目标所需要的财政措施上。另外，由于当年的概算将得到更新并成为随后年度预算形成过程的起点，多年期概算赋予预算过程以连续性和可持续性。这种方法还能使政府在充分考虑未来年度资金或资源约束的条件下，决定其年度财政政策。英国多年期预算的一个特性是，预算过程的多年维度与预算的支出方面相适应。支出计划是按照三年期制定的，而税收政策提案仅仅服务于当年的年度预算。不过，多年期收入预算是根据三年期的剩余年限作出的。

年度预算案和多年期预算战略的形成，始于春季末夏季初，此时财政大臣要与其高级顾问及国内税收局和海关消费税局的首脑一起提出未来三年的财政战略。政府的这种中期财政战略指导多年期预算的制定，并于十一月份向议会提交年度预算时正式公布。夏季初一旦确定了财政战略，内阁中的公共支出委员会就会制定总的以及部门支出的多年期限额以控制支出总量。之后，政府就要审视其现有的对未来两个财年的支出承诺，并形成一个新的对第三年的预测，这个过程就是所谓的“公共支出调查”（PES）。

在英国，各个部门负责在财政部制定的限额内决定其项目优先性，这在其他英联邦国家也很普遍。部门在预算形成过程中被赋予了相当广泛的转移预算资源的权力，如为具有较高等级优先性的项目提供资金，减少或完全取消低等级优先性的项目。这种做法使部门必须遵循支出总量控制，同时不仅能识别其支出限额，还能限制部门的运转成本，如工资总额。近年来，财政部已经限制了部门的行政和工资支出水平，以在政府单位中引入“成本节约”活动，提高公共部门效率。总的方针是支出与物价增长要被效率的提高所抵消。

英国的多年期预算并不是以一个独立文件的形式出现的。相反，它完全与年度预算结合，作为“财政声明和预算报告”（以下简称FSBR）的一个组成部分被提交给议会。除年度预算案外，FSBR还包括政府的中期财政战略、短期经济预测、预算案中的税收举措分析以及包括在公共部门借款需求（PSBR）中的公共财务分析。

1998年，英国首次推出全面支出审查（Comprehensive Spending Review，以下简称 CSR），CSR是英国公共支出计划和控制框架的核心，也是其中期预算框架的直接表现形式。全面支出审查主要包括两个方面：一是审查长期的政府支出情况；二是审查未来三年的部门预算资源分配情况。审查的具体内容有四个：（1）评估第一个CSR实施以来的支出增长及公共服务改革，这种评估将为设定未来10年新的目标提供信息基础；（2）考察未来10年的关键变化趋势和挑战，包括人口、社会经济变化、全球化、气候和环境变化以及技术变革等，并评估公共服务对此会作出何种反应；（3）安排应对上述变化的预算资源，并继续谋求全面支出审查期间（三年）公共支出的最大效率，以及通过对部门支出基线进行零基审查，来评估其实现政府长期政策目标的有效性；（4）在识别削减支出领域的基础上，继续发展效率规划，并使这种效率规划带来的节约融入部门支出计划。[6]

3.荷兰的中期预算框架

对荷兰财政部来说，不断更新的中期预算框架是他们的一种财政控制手段。中期预算反映了本财政年度及随后四年内政策不变前提下的支出预算，其中包括对宏观经济反应敏感的一些项目的估算。在预算周期的开始，中期预算代表了上期预算的结果，在这个结果的基础上，根据政策变化以及对现行政策重新评估而产生的变化和更新的经济假设，对中期预算作出滚动调整。可以说，年度预算的每一个变化都会反映在中期预算框架中。[7]

四、我国引入中期预算框架的要点与努力方向

到目前为止，无论是中央还是地方，我国都还没有严格意义上的可实施的中期预算。每年的年度政府预算报告都冠之以“关于××××年中央和地方预算执行情况及××××年中央和地方预算草案的报告”的标题，内容则基本上是就财政论财政，没有突出中期预算框架的主要特征，如预算与宏观经济规划的关系、预算与国家政策和具体规划的连接，以及经济假设、政策或法律变动对预算收支的影响等。由于缺乏MTBF，年度预算与政策之间脱节的状况十分严重，预算关注的焦点是“钱”而不是“政策”，大量预算资金的配置远远偏离了政府政策重点和战略优先性。

经过三十余年的经济改革和转型，我国社会经济生活发生了很大的变化，社会民众的财政权利意识不断增强（他们不再漠视每年数万亿甚至10万亿的预算规模），预算逐渐代替传统的政府管理手段走上前台。这为我国转向中期基础预算提供了有力的社会基础和财力基础。另外，近10年来我国预算领域的改革取得了明显成效，加之近年来财政滚动计划的尝试以及国外中期基础预算的实践经验与教训，都为我国转向中期基础预算提供了有利条件。因此，建议我国在“十二五”期间推动引入MTBF的预算改革，并确保将改革的注意力集中到正确的方向和要点上来。

1.战略选择

引入中期预算框架，能明显改善预算编制水平，提高预算效率，但它必然面临着一个战略选择与实施步骤的问题。针对我国现行年度基础预算系统存在的重大缺陷，近期优先选择的战略有三：（1）建立自上而下的预算程序（激进），要点有二：一是宏观经济预测和财政目标设定；二是制定总支出限额和部门限额（部门限额要先于规划层次的限额）；（2）完善自下而上的预算程序（渐进），要点是基于运营成本信息，在部门限额内和优先性基础上，决定各线性部门的资源分配；（3）与绩效管理融合，要点有二：一是发展良好的功能信息系统；二是预算决策要反映绩效。

在上述战略基础上，应逐步调整现行“二上二下”的预算编制程序以及仅仅报告或主要报告预算收支的做法。一个新的中期基础预算框架和可供选择的新的预算编制流程如下：

第一步：进行宏观经济预测（服务于财政政策目的的经济预测）和中长期财政管理计划。这种预测一定要慎重（或称保守），可借鉴加拿大的做法，在预测利率基础上调高0.5~1个百分点。

第二步：制定财政政策、目标和预算总量及其限额。预算总量的制定要基于宏观经济目标和财政目标以及社会和政治需要，还要考虑新的部门需求和更新的成本预测。

第三步：设定部门限额，包括目标和部门支出最高限度。部门限额的制定要基于国家政策优先性考虑，并控制到上一步的预算总量以内。

第四步：举行内阁级别的会议，就下述事项达成一致：宏观经济预测、长期计划、财政目标、支出总量和部门限额。

第五步：线性部门提出预算请求，即在上述方针指导下准备预算提议。

第六步：审查和形成预算文件，即审查线性部门的预算请求是否在部门限额内，以及是否符合政策优先性选择。

2.要点与努力方向

（1）在中期预测基础上进行政策筹划。通过对可接受支出水平与维持现有政策所需的中期支出水平进行比较，决定是否和能否出台某项新政策，削减或终止某项现行政策。

（2）政府整体和支出部门主张的任何有可能导致支出增加的新政策，均应根据该政策是否契合政府战略重点作出判断，而不是根据能否筹措到资金。这就避免了有钱就上政绩工程的“收入驱动式”预算行为。

（3）优化组织结构。建议由国务院、负责确定政府战略及其重点的发展和改革委员会及财政部牵头，成立由各部门参加的正部或以上级别的支出审查委员会，负责在相互竞争预算资源的各项政策间进行权衡，从而保证支出决策符合政策重点和优先性。另外，根据中期预算确定的支出限额和概算的继续现行政策所需的支出水平，支出审核委员会可有效确定政策优先性排序，进而提高预算资源的配置效率。[8]

（4）将投入预算改造为规划预算。在传统投入预算下，考虑预算资源优先性配置问题（也就是评估支出的优先性）时，一般选择的比较基础是按功能分类的支出项目。我国目前各级政府预算采取的都是这种方法，仅在支出大类上区分政策重点与优先性。而在中期预算框架下，为进一步细化预算审查，更好地检验预算资源配置与政策优先性的匹配问题，发达国家都是在规划③层面上更为精细地审查预算资源配置与政府政策的一致性。所以，将投入预算改造为规划预算，是我国转向中期基础预算的一个重要方面。

（5）逐步引入基线筹划取代基数法。基线筹划破除了将当前收支水平视为基数（既得利益）的观念，政府整体和支出部门的预算安排并不取决于基数，而取决于环境参数、预算进度和政策变化。如果政策没有变化，只是环境参数和预算进度发生变化，那么合理的收入（预测）和支出需求（估计）便形成预算的基线。另外，现行政策不可能一直不变，其中某些政策将停止执行，同时需要采纳某些新的政策提议，这种纯粹因政策变动而导致的收支变动，形成基线筹划视角下的预算增量。[9]

注释：

①根据财政部公布的数据，2001年全国财政收入为16386亿元，2011年1~8月全国财政收入达到74286亿元，2011全年很可能突破10万亿元。

②进一步而言，这些考虑也可促使政府决定是否停止某项活动。

③在预算系统中，“规划”特指公共组织所从事的旨在促进相同目标的若干活动（Activity）的集合。

[1]肖文东.年度预算与中期预算：比较及借鉴[J].中央财经大学学报，2007（12）：7-12.

[2]The Fiscal Affairs Department of IMF:Manual of Fiscal Transparency[EB/OL].http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf，2007-05-15.

[3]王雍君，张拥军.政府施政与预算改革[M].北京：经济科学出版社，2006：136-142.

[4]A·普雷姆詹德.公共支出管理[M].北京：中国金融出版社，1995：23-54.

[5]OECD.Managing Public Expenditure——A Reference Book For Transition Countries.Working Paper，No.285，2001：20-47.

[6]The World Bank.Public Expenditure Management Handbook[Z].Washington D.C，1998：31.

[7]OECD.The Legal Frame Work for Budget Systems：An International Comparison [J].OECD Journal on Budgeting，2004，4（3）：4-58.

[8]白彦锋.建立中期预算框架的国际比较与借鉴[J].中央财经大学学报，2009（9）：7-11.

[9]邹焕聪.完善我国地方政府债券发行主体制度之构想[J].中国流通经济，2011（1）：118-122.