我国地方政府的公共投资效率<br/>——基于政府投资决策权分散化的考察

我国地方政府的公共投资效率
——基于政府投资决策权分散化的考察

2011-08-06王红岩张宏霞

财经问题研究 2011年12期

王红岩，张宏霞

(1.东北财经大学投资工程管理学院，辽宁大连 116025;2.辽宁对外经贸学院，辽宁大连 116023)

近年来，我国每年政府投资约占全社会固定资产投资的比例为4%—5%。随着美国“次贷危机”的影响逐渐扩大，世界经济面临多年来最严峻的挑战。在此不利的形势下，我国政府迅速做出反应，力求通过加大政府投资，保证经济的平稳增长。然而，对一个国家来说，政府投资项目往往具有全局性的意义，决策一旦失误，造成的影响无疑是巨大和深远的，政府也将为此付出沉重的经济代价和社会代价。目前，因为政府投资项目决策的非理性，形成了一些“伪为民工程”，不但浪费了政府有限的经济资源，而且降低了政府的信用。我国目前处于经济发展和转型的重要时期，地方政府在这个过程中也扮演着重要的角色，因此，研究地方政府的投资决策行为问题，提出相应的解决措施，对于实现区域经济健康、可持续发展有重要现实意义。

一、文献综述

在发达国家，投资主要是企业的事，总投资的数量、结构和方式都是千万个企业追求自身利润最大化的结果，政府更多扮演的是协调者的角色。因此，很少有政府投资效率的研究出现在权威的研究文献中。国外学者对于在财政分权背景下政府投资决策方面的研究主要集中在以下两个方面:一类是研究财政分权对经济增长的影响;一类是政府决策方面的研究。财政分权对经济增长影响的理论中，比较有代表性的理论成果有:钱颖一和罗兰认为，1979年以前建立的M型层级行政管理结构，使得中央政府可以利用“标尺竞争”机制，对地方政府官员形成强有力的激励，硬化了基层政府的预算约束，增加了地方政府对国有企业的救助成本，因而对中国经济改革绩效产生了积极影响［1］。钱颖一和温加斯特的实证研究也证实了这一观点［2］。政府决策方面的研究主要是在20世纪60年代，美国学者沃尔在《公共行政学评论》中提出政府决策对公众需要负有的责任和义务进行了阐述。卢斯、林德布洛姆等许多学者从各种角度对决策进行研究，但这些成果或经验在很大程度上与我国实际国情不符，对提高我国政府投资效率只具有一定的参考价值，缺乏具体的可操作性和实践性。

国内对于政府投资决策问题的研究始于20世纪90年代，较西方国家起步要晚一些。国内大多数学者的研究都是基于经济学、行政学和博弈论等角度，探讨政府的职能、民主决策和公共政策等问题。郭小聪专门探讨了地方政府的经济职能与调控问题，提出了宏观经济分层调控的思想［3］。胡鞍钢和王绍光专门研究了中国经济转型期政府与市场的关系，界定了政府的作用和干预内容［4］。秦朵和宋海岩把投资效率定义为实际投资与意愿投资的偏离。通过模拟这种偏离，发现中国的投资强烈地受到中央和地方政府的财政政策的影响［5］。沈坤荣和孙文杰认为投资效率低下，进而全要素生产率 (TFP)不高是影响我国宏观经济波动的重要因素。［6］。张雷宝建立了一个“立体三维”式的综合效率评价框架，借助博弈论工具，较好地分析了地方政府与中央政府之间、地方政府与地方政府之间投资博弈形成的机理。［7］。尹洁和黄宁提出在构建和谐社会的背景下，政府提高决策效率的一些途径［8］。张军从中国的现实出发，探讨中国经济增长的一些成功经验，还利用DEA非参数技术和受限Tobit模型，核算财政分权改革后中国省级地方政府财政支出的相对效率［9］。王立国对政府项目决策科学化以及隐形投资效率损失等问题进行了深层次的探讨［10］。

纵观国内外学者的研究成果，对于结合我国当前的政治、经济形势探讨在财政分权背景下政府投资决策权分散化问题研究的成果比较少，国内有很多学者比较深入地研究了财政分权与经济增长的关系，但是从政府决策权分散化的角度考量政府公共投资及财政分权效果的研究并不多。本文试图填补这一理论方面的空白。

二、模型的建立

本文将对政府投资效率、地方政府投资、总产出等指标进行指数平减处理后进行回归分析，然后CHOW检验财政分权是否使得我国的经济结构发生变化，再用Granger因果关系检验政府投资效率和地方政府投资的关系，从而得出政府投资决策变化是否具有效率，有无改进的空间。

1.投资效率的衡量指标

投资效率指标的相关研究根据各自的研究目的选取不同的效率指标作为自己投资效率的衡量标准。关于投资效率的评价有很多不同的方法，具体可以分为静态指标与动态指标。

(1)静态投资效率指标

ICOR:“资本—产出比率” (简称ICOR)，是资本存量的边际产量 (dY/dK)，即产出的增量与资本存量变动的比率，ICOR=I/dGDP。克鲁格等人运用ICOR衡量投资效率并分析了新加坡的投资效率问题。张军则运用平减后的“实际ICOR”分析了我国的投资效率［9］。

Y/I:武剑认为Y/I是“衡量区域间投资效率差距的重要基础”，分别用国内资本和FDI计算了1995—2000年我国三大地区的Y/I均值，发现这一时间段都是东部最高、中部次之、西部最低，因此认为这一结果完全可以反映出三大地区的投资效率差异［11］。张军在分析我国的宏观投资效率时，使用了经过指数平减的“实际I/Y”，结果发现1979—2000年间这两项指标虽有一定波动但基本稳定，没有出现显著的上升趋势，由此说明我国宏观投资效率基本稳定［9］。

K/Y:李治国和唐国兴计算了我国改革开放以来的名义K/Y，运用1978—2000的数据计算出K/Y指标，通过指标的变动来反映投资效率受政策因素影响的变动情况，并在此基础上分析了造成指标波动的原因［12］。

全要素生产率 (TFP):叶裕民在对索洛经济增长模型进行分析的基础上，运用统计部门国民经济核算的新数据，对我国省际TFP进行核算，得出经济结构的显著变化是TFP提高的重要原因，资本深化速度的差异是东中西部之间TFP水平差异的重要原因［13］。

(2)动态投资效率指标

“动态效率”的概念最早来自菲利普斯，多数的研究都是基于阿贝拉塔尔的MAZS准则，史永东和齐鹰飞的研究也都遵循MAZS准则进行，来分析投资是否过度、投资是否不足问题［14］。

评价地方政府公共投资效率，最直接的方式就是将张军、李治国和唐国兴及樊潇彦［15］等使用的宏观投资效率评价方法扩展到公共投资效率评价中，利用增量公共资本产出比等指标分析和评价地方政府的公共投资效率，本文考虑到指标选取的连续性，采用Y/I作为地方政府投资效率的衡量指标。

2.变量和数据的选择

为了行文方便，本文将我国省、直辖市和自治区统一简称为省。这样在实证分析时，样本截面为29个省。①1988年海南省成立，1997年重庆组建直辖市，由于重庆成为直辖市时间较短，本文将重庆市的数据加入四川省来考虑。西藏地区由于数据问题，也不予考虑。由于本文分析的是地方政府投资效应，因此在后文的实证研究中，涉及到时间序列研究的变量，就是用总额研究的，均为各省、自治区、直辖市的数据的加总。

本文涉及到的变量有地方政府投资效率(Y/I)、地方政府投资 (GI)和产出 (Y)，各地区的地方政府投资、总投资和GDP的数据选取如下:①总投资 (I):这里采用大多数学者公认的指标，用当年固定资本形成总额作为当年投资指标。②地方政府投资 (GI):政府投资主要包括政府直接管理的财政预算内安排的投资和每年从政府财力中安排的投资，前者主要是财政预算内安排的基本建设支出，后者主要包括纳入预算管理的政府性基金、各项支出等，考虑到数据的可得性和连续性，本文地方政府投资口径具体包括政府财政支出中的基本建设支出、企业挖潜改造支出、支持农业生产和事业支出、文教卫生科学事业支出四项支出的总和。③GDP(Y):各地区的实际GDP。由于年鉴中的数据是由当年价格计算的价值总额，考虑到消除价格因素变量的连续性和可比性，对相关数据进行平减处理，其中总投资额和地方政府投资采用固定资产投资价格指数进行平减，GDP采用GDP平减指数进行处理。上述指标原始数据1978—2004年来源于《新中国五十五年统计资料汇编》，2005年之后来源于各期《中国统计年鉴》。

3.变量的协整分析

(1)单位根检验。

本文利用Eviews5.1软件对变量序列LnY/I、LnGI、LnY及其各自的一阶差分序列 DLnY/I、DLnGI、DLnY进行平稳性检验，结果如表1所示。

表1 变量单位根检验结果

检验结果显示LnGI、LnY各个变量的ADF值绝对值均大于5%临界值，LnY/I大于1%临界值，所以接受原假设，表明它们是非平稳的，具有单位根。继续检验它们的一阶差分，结果显示，各个变量的一阶差分的ADF值的绝对值均小于临界值，所以拒绝原假设，表明它们的一阶差分是平稳的，即变量LnY/I、LnGI、LnY均为I(1)序列。因此，不能用传统的回归方法进行分析，需要进一步进行协整检验。

(2)协整检验

由上述单位根检验结果可知，模型中包含的变量都是非平稳的，单整阶数为1，说明这些变量之间可能存在协整关系，为此进行协整检验，检验结果见表2所示。

表2 变量协整检验结果

从表2可知，LnY/I、LnGI、LnY之间确实存在协整关系，根据AIC信息准则和SC准则对滞后阶数进行选择。最终选取最大化特征根对应的协整方程为 (方程括号内数值为t统计量)

从方程看到，长期来说，地方政府投资的系数为0.12，表示其每增加1个单位投资将引起投资效率升高0.12个单位，即地方政府投资对于投资效率存在正向关系，地方政府投资确实对政府投资效率产生一定影响。

三、投资决策分散化对地方政府公共投资效率影响的检验

1.稳定性 (结构变化)检验——CHOW检验

一个模型在长时期保持结构的稳定性一般是困难的，为弥补描述性统计和简单回归分析在方法上的不足，本文引入了检验模型结构稳定性的CHOW检验法。CHOW检验的思想是对每一个子样本单独拟合方程来观察估计方程是否具有显著差异。本文主要研究的是改革开放以来财政分权体制下地方政府投资对投资效率的影响问题，因此选用1978—2009年的数据进行计量检验，同时1994年的分税制改革是中国改革开放以来财政体制上的一次重大变革，改革之后中央与地方的财政关系发生了显著变化，分税制体制也奠定了目前财政分权体制的基础。有鉴于此，本文以1994年作分水岭，分别利用1994年以前的1978—1994年的时间序列样本数据和1994年以后的1995—2009年的时间序列样本数据为依据，利用CHOW检验对1994年前后的数据进行分析判断，以更全面地了解财政分权对政府投资决策及政府投资效率的影响。

将上述方程分为两个时期:1978—1994年和1995—2009年，分别对 1978—1994年、1995—2009年和1978—2009年的数据进行回归，计算各自的残差平方和 (RSS)并计算CHOW检验中的F统计量，结果为:F=10.34。在5%的显著性水平下，自由度为 (3，26)的F分布的临界值为3.69，可见计算的F值远大于临界值，因此，拒绝参数稳定的原假设，表明在1994年，我国政府投资效率和地方政府投资存在着比较明显的结构性变异，因此可以确定1994年为结构变动的时间分界点，也即政府投资效率在1994年发生了显著变化。

2.格兰杰 (Granger)因果关系检验

协整检验的结果可以给出各变量之间是否存在着长期的均衡关系，但并不能给出这些均衡的变量之间是否存在因果关系，即，是因为地方政府投资的扩张带来了投资效率增长，还是由于投资效率增长带来了地方政府投资的扩张。为解决这一问题，还需做格兰杰因果关系检验，检验结果见表3所示。

表3 变量的格兰杰因果关系检验表

表3中的结果显示:在整个样本区间内，在10%的置信水平上，地方政府投资的变化是政府投资效率变化的Granger原因，政府投资效率的变化不是地方政府投资变化的Granger原因，即二者之间只存在从地方政府投资到政府投资效率的单向因果关系。这一结论意味着，地方政府投资带动了政府投资效率，但投资效率提高并未带动地方政府投资增长。也就是说，投资决策会直接影响到政府投资效率，决策正确与否直接会影响投资结果。

3.脉冲响应函数分析

为了增强检验的可靠性，本文接着运用脉冲响应函数对政府投资效率与地方政府投资波动的相互关系进行动态分析。根据Eviews5.1所提供的脉冲响应分析方法和函数的图备选项，本文选择Cholesky分解法，并采用组图表示地方政府投资对政府投资效率以及产出一个标准差的响应程度，具体结果见图1和图2所示。

图1 LnY/I对LGI的脉冲响应

图2 LnY对LGI的脉冲响应

由图1可以看出，当地方政府投资冲击发生后，政府投资效率随即出现正向反应，在第3年达到高峰后，出现下降趋势，到第6年降到最低点后又继续上升，但始终是正向影响，从第9年开始趋于平稳。其中，第3年地方政府投资增长1个单位，会引起GDP上升0.1075个单位。上述分析说明，地方政府投资对政府投资效率的正影响持续时间比较长，即政府投资决策对投资效率影响显著。由图2可以看出，地方政府投资对产出的影响也较为显著，地方政府投资冲击发生后，产出随即出现正向反应，在第2年后开始出现下降，到第4年降到最低，然后继续上升，从第6年开始趋于平稳，也就是说，政府投资决策对产出的影响也是明显的。起初产出会随着政府投资的增加而增加，但并不是说政府投资增加产出会一直增加，这取决于投资决策的方向。

四、基本结论与政策建议

综上所述，可以得到以下结论及政策建议:

首先，政府公共投资效率和地方政府投资确实存在着长期协整关系，且产生了比较明显的正相关关系。在协整检验中可以看出，地方政府投资增加，则投资效率提高，从脉冲响应函数的分析中，也可以发现地方政府投资受到冲击后，则投资效率随即出现正向反应，格兰杰因果关系检验也验证了地方政府投资到投资效率的单向因果关系，因此，从长期来看，地方政府投资决策对政府公共投资效率确实起到一定作用，即投资决策会影响投资效率。目前，受金融危机影响，我国政府投资规模持续庞大，短期尚无缩小的趋势，特别是目前的政府投资决策大部分都流于形式，都有可行性研究报告，但其质量却大打折扣，关键的问题还是要建立约束机制，所以，在以后相当长的一段时间里，应进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平。具体来说，包括:(1)完善对政府投资项目决策的信息披露制度，提高决策透明度。广泛听取社会各界的意见和建议，特别是相关利益者的意见，真正确保公众、团体、各种组织能够通过有效途径向政府机关就决策问题提出质询。对政府投资项目全部采取网上公示，强化政府投资项目决策信息的公开透明，这既是落实公众的民主权利，也有利于避免决策疏漏，防止决策者的行为影响决策公正。 (2)建立投资决策失误的责任追究制度。建立政府投资决策责任追究机制是我国政府投资体制改革的一个重要方向和必由之路。按照“谁决策、谁负责”的原则，明确决策主体，清晰界定各相关决策主体的权力和责任。在此基础上，规划和完善投资决策责任追究的程序设计，按照“调查—审理—决定—执行”的程序，来对决策者予以责任追究。决策出现严重失误的，既要追究直接责任人员的责任，也要追究领导人员的责任。要经过专门的评估部门确定决策错误造成损失的程度和应负责任的大小，与执法部门如纪检、检察机构协调，决定依法追究相应的责任，执行上要确保问责的对象与主体分离，以避免权力腐败。

其次，通过对地方政府投资效率的分析可以发现财政分权体制下政府投资决策效率的变化方向。CHOW检验的结果表明，1994年的财政分权使地方政府投资和政府投资效率存在着明显的结构性差异。自财政分权体制改革以来，我国地方政府公共投资效率有了显著的提高，这主要受现有投资制度和绩效制度的制约，各地方政府均在追求双重效用最大化，即一方面通过大规模投资，促进本地区经济发展和技术进步等，以期实现地区的经济利益最大化;另一方面，由于采取了GDP增长与地方政府官员绩效挂钩的激励方式，因此各地方政府官员普遍热衷于将投资作为实现GDP“锦标竞赛”胜出的法宝，从而实现自身效用的最大化，这就决定了地方政府的这种投资行为是不计成本和不惜代价的。虽然中央和地方的财权是六四开，但事权却是反过来，地方承担70%，中央承担30%，导致地方政府不得不通过“土地财政”来解决融资问题。因此，今后应在合理界定中央和地方政府事权和支出的基础上，合理划分政府投资范围，拓宽投融资渠道。这就要做到:(1)明确中央政府和地方政府的投资范围。中央政府的投资范围，主要是关系国计民生和国民经济全局的重大公益性和基础性项目以及国家从整体利益需要和调整产业结构出发，认为有必要进行投资的特大型竞争性项目。地方政府投资范围主要是其所辖范围内的居民受益的公益性基础设施和公用设施项目，以及竞争性项目中符合国家产业政策和规模经济要求、技术先进、对地方经济发展有带动作用的支柱产业项目和高新技术开发项目。(2)正确处理地方政府投资和私人投资的关系。目前阶段，私人投资方向主要是在于竞争性部门，它的增长是创造国民收入，增加社会的最终供给。要继续保持经济持续稳定快速增长，地方政府投资要有进有退，有所为，有所不为，必须通过积极引导，加大私人投资力度，为私人投资创造良好的投资环境，从而形成公共资本促进私人投资生产效率提高的内生增长机制，促进经济的进一步增长。今后要放宽市场准入，拓宽私人投资领域。适当引导政府投资逐步退出一般性竞争领域，同时，针对地方财力紧张、落实配套资金困难的问题，建立公共投资和私人投资的合作机制吸收私人资本参与，使公共投资与民兴利而不与民争利。大量民营企业存在规模小、资金实力弱、信用度不高、缺乏有效的贷款担保等问题，融资困难成为制约我国私人投资的瓶颈。政府应进一步完善融资信用担保体系，构建多层次资本市场和银行体系，畅通私人投资融资渠道。要放松金融管制，引入民营机制，发展中小民营金融机构，让私人资本参与金融业务，用草根金融支持草根经济;完善多层次的信用担保体系，通过组建私人投资、银行和保险公司参与、政府二次担保、市场化运作的私人担保公司，为私人投资担保;还要创新投融资模式，发展公共投资基金，通过政府资金的杠杆作用，吸收私人资本参与，使政府投资起到“四两拨千斤”的作用，从而带动投资发展。国外比较成熟的私人资本进入政府投资领域的BOT、TOT、PFI、PPP、市政债券、公共投资基金与ABS等值得借鉴。

另外，建立科学的地方政府投资绩效评价体系，强调政府投资项目理性决策，科学、准确地评价政府投资的综合效果，并进行排序，对于政府部门而言，既是提高政府部门运行效率、增强政府部门责任意识的需要，又是提高政府部门信息透明度、加强公众监督和推进社会民主建设的需要。同时，一个有效的政府投资绩效综合评价不仅能向政府揭示公众的满足程度和公共预期目标的实现程度，而且也能指明投资决策的改进空间和应采取的行动。在我国，绩效评价还是一种新鲜事物，特别是在政府部门中的应用更是如此。就我国政府投资绩效评价理论和实践发展的历史来看，我国对政府投资绩效评价研究还处在起步阶段。今后应加强这方面的研究，尽快建立并完善政府投资绩效评价体系，选取合理的指标，为政府投资进一步科学决策，取得更大的投资回报提供一定的理论指导。

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