浅论我国国有企业的财务监督机制

王冬平

一、国有企业财务监督现状

1.国家监督国有企业财务

原则上，全体公民是国有企业外部财务监督的主体，是企业的所有者。但由于我国只规定全体公民作为一个整体对全部国有企业资产拥有所有权，并没有在具体操作上对这种所有权进行明确规定，因此这个主体只能是一个概念上的主体，国有企业产权主体实际上是模糊的的，它无法真正作为外部财务监督的实际主体行使监督权。现实中，目前代表所有者（全国人民）行使财务监督权的主要是国务院下设的国有资产监督管理委员会来行使。从这几年的实践中看出，国务院下设的国资委在进行监督时却显得力不从心，他们集行政管理、执法执纪和经济监督权于一身，弹性很大，在权力行使过程中易产生寻租行为。

2.市场的监督是各种监督机制中最重要的一种方式

市场通过社会中介机构来监督国有企业的财务运行。然而，我国民间审计机构很大程度上缺乏独立性与权威性，在审计过程中，来自行政部门的控制和影响让民间审计机构不能正常运作。而且，民间审计机构本身因激烈的竞争环境容易违规操作，加上其规模不大、内部员工的素质不高，在执业过程中经常因技术的或道德的原因而违背客观、公正的原则。

国有企业大多进入了资本市场，现实中国有上市公司粉饰财务报告的行为大量存在，造成这种现象的出现是由于证券监管制度的不健全和中介机构中立性、公正性不强。我们知道拥有一个成熟的产权市场对资源的合理配置能起到很大的促进作用，可是我国产权市场起步较晚，一系列的法律法规还有待制定与完善，这对财务监督工作的负面影响不可小觑。

3.国有企业内部财务监督

内部财务监督机制的第一层次是会计人员自我监督，但事实上会计人员是被本单位的最高行政人员（即经理人员）管理的，让这些是被管理者的会计人员去监督管理者，不但逻辑上违背了管理的基本原则，而且现实中也是不可行的。其主要表现在：企业资金的流动走向与资金成本控制脱节，财务行为前缺乏控制，并且企业的投资决策时随意性大，经营者财务监督相互制约机制弱化。内部独立机构监督各职能部门是内部财务监督机制的第二层次，主要审计的是会计部门的工作情况。但目前的机构设置体系是内部审计机构向经理人员负责，并报告工作。同前所述一致，作为被管理者的审计人员在实际工作中履行监督管理者职能的可能性微乎其微。第三层次是监事会，监事会应该监督整个企业的财务运行。但目前董事、经理人员与监事同由作大股东的政府任命，现实中监事会反而受董事会制约。监事的工资以及活动经费都是由企业管理层支付，而且监事自身往往不拥有股份，只是象征性地履行职责，因此，董事会经常控制监事会，导致监事会权力架空，形同虚设。第四层次是职工的监督，职工监督具有监督面广的优点。但目前国有企业内部的工会制度并没有得到真正的贯彻落实，许多制度形同虚设。

二、加强国有企业财务监督的措施

1.股东所有权应与法人财产权分离开来

股东所有权享有企业的剩余收益分配权，选择企业管理者与决定企业发展有关的重大事项等权利。但股东不能对法人财产中属于自己的部分进行支配，也不能直接干预企业的具体经营活动。长期以来，国有企业产权主体模糊虚置、产权关系混乱，造成国有资产空有所有者，却无人对国有资产的减损负责的局面。要使国有企业的财务监督机制发挥实效，就必须解决股东缺位的问题。主要措施有如下几个方面：从产权着手，理顺各层委托代理关系，明确产权关系，国有资产的最终所有者是全体公民，我们就应寻找能够代表公民利益的监督者，按现行的方式我们是在国务院下设国有资产监督管理委员会，从第一层委托代理关系来说，政府也是受托者，让第一层的受托者来监督第二层受托者显然是效率极低。应在全国人民代表大会下设国有资产监督管理委员会，直接对人代会负责，并报告工作。而在全国人民代表大会下设国有资产监督管理委员会是一个独立性很强的非政府组织，可以更好地监督政府的行为，并接受人大代表的质询。该组织由专家学者、人大代表、中介机构人员组成，独立性、权威性强，这样第一是越过了第一层的委托代理关系直接对国有资产行使股东权利，第二是将国有资产的各方面情况公开化、透明化，并解决了因政府不作为而引起的低效率。其次，在全国人民代表大会下设国有资产监督管理委员会作为股东直接向各国有企业派出股东代表，政府不对企业管理人员进行行政任命，企业管理层的产生遵照股东会、董事会的决议。这样，股东代表与企业管理人员之间割断了利益联系，才能形成真正的监督关系。

2.从市场监督角度进行制度设计

根据目前存在的问题，应完善目前的CPA中介机构，加强执业的技术水平，对各大中小事务所进行整顿、清理，将事务所与政府部门及相关利益单位的关系进行脱钩，降低行政色彩，维护事务所的独立性与权威性。由于中介机构是通过财务审计服务来进行盈利的社会组织，在执业过程中，难免会因利益驱动而违背财务原则，所以同样建议在人代会下设独立于政府机构的中介机构监督委员会，有权对中介机构进行定期与不定期的检查，对违规的机构进行处罚，甚至取消其执业资格，行使监督权，加大中介机构因主观因素违规的成本，从而进一步规范中介机构服务，为经济运行保驾护航。

3.从国有企业内部财务监督的角度进行制度设计

我们认为首先应严格遵行董事不能兼任监事、总经理及其他管理职位。董事会成员虽然拥有决策权，但必须向监事会通报工作。同时改组目前的董事会，吸收专家学者、职工代表进入董事会，坚决执行独立董事的相关规定，以保护中小投资者的利益。企业每年按当年营业收入的一定比例来提取基金作为监事会成员的活动经费。这样就从根源上掐断了监事会依赖于董事会和管理人员的局面，保证了监事的独立性，保证了监事会不被企业权力机构架空的命运。

同时，改变目前内部审计机构的设置，划归监事会直接领导，其业绩也由监事会评定。具体而言，首先国有企业内部财务监督要实施会计直接负责制，确保会计信息的客观性与真实性。在公司内部分别设立财务与会计部门实行财务职能与会计职能的分离。财务部门对经营者负责，发挥投资决策、收益分配、对客户信用评估控制财务风险等理财职能；会计部门则直接由监事会领导，进行财务核算，会计账簿保管、财务报表的编写，最终对全体股东负责，同时审计部门由监事会任命，并代表监事会行使对企业内部权力机构经营经济业务的结算、核算及从事前到事后的全程财务审计监督。通过相互制约，监督被监督的关系形成互不干涉，彼此合作，各负其责的法人治理结构，保证股份制经济组织的正常运作。

加强国有企业监督机制建设的目的是为了更好地发挥激励的效应，也只有强大的监督机制和风险压力，激励的功能才能得到更加充分的发挥。而要做到这一点，全方位的构筑国有企业国家监督和市场社会监督、企业内部监督三位一体的财务监督体系才能真正解决财务监督不足、缺位，确保国有企业改革的顺利实施，才能使国有企业健康顺利地发展。