中外海上救助的比较与借鉴

大连海事大学交通运输装备与海洋工程学院 程明远

中外海上救助的比较与借鉴

大连海事大学交通运输装备与海洋工程学院 程明远

通过对中外海上救助的对比分析，找出中国海上救助的薄弱环节，并借鉴发达国家的经验，提出整合海上救助资源、完善救助协调机制、降低海上运输风险、保证海上人命安全的对策，以促使中国海上搜救水平快速接近发达国家。

海上救助；中外；应急

中国是航运大国，拥有广阔的海域和庞大的船队，海上贸易活动频繁，每年有100多个国家和地区的船舶航行于我国海域。建立完善的海上救助体系，保证在我国沿海通航水域生产作业人员的安全，对发生在我国搜救责任区内的海上险情实施快速有效救助，形成全天候运行、快速反应的水上安全保障体系至关重要。

一、发达国家海上救助的特色

1. 海上救助机构权威性

许多发达国家负责海上安全执法管理的机构是准军事或警察机构性质的，具有一定的司法权和较高的执法权威性。美国的海上执法机构是美国海岸警卫队，一直维持在战时和非常时期能执行特殊任务的体制，司令部设在华盛顿，分设太平洋、大西洋两个司令部，下辖10个管区、41个基地、191个救助站。日本的海上执法机构是日本海上保安厅，总部设在东京，设有11个管区、65个海上保安部、51个海上保安署、14个航空基地、1个特殊救难基地、9个统制通信事务所、119个航标事务所、4个水路观测所、3个交通管制中心，在编人员约13 000人。由于日本海上保安厅是警察性质的，所以还担负着世界第十航行警区区域协调、海上治安、制止海上犯罪活动的职责[1]。

2. 战略规划与政策匹配

发达国家非常注意应急管理的战略规划与政策制定。在战略规划出台之前或同时，即有相应的政策配套，以保证战略规划不折不扣地实施或落实。美国海岸警卫队制订有专门的海上安全计划，如针对“海岸警卫队各部门所掌握的数据信息进行统一收集、分析，以便对相关事件做出统一应对”的海域监控计划，又称MDA计划。加拿大海岸警卫队制订有一系列海上搜救工作准备、执行的程序和要求，对救助行动的分级作出了明确的规定。日本制订有《风水灾害对策规划》《原子能灾害对策规划》，各类战略规划从国家到地方层层衔接，形成了自上而下或自下而上的体系，并保持全面覆盖[2]。

3. 海上应急技术先进

发达国家依靠先进科技提高决策水平和科学性。美国已建成全球可视监控系统。日本对进入其领海的任何船舶和其他航行设备可以实行全天候监控。澳大利亚海事安全局（AMSA）建成了全球海上安全与救助系统，可以接收整个搜救责任区内的遇险报警信号。德国也配备了有效覆盖沿海水域的搜救通信网络。英国海上搜寻和救助协调中心（MRCC）配有搜救决策软件系统，从接警到终止搜救的各项行动均能得到该信息软件的支持，使搜救行动得以有序进行。

4. 救助力量社会化

德国海上搜救协会是一个民间社团，创立于1865年，总部仅有“海上搜救与监督”“内部管理与监督”“对外宣传与出版”三个部门，有33名工作人员；下属搜救中心只有17名工作人员负责24 h值守，遍布全国的54个搜救站点和17个监控点具体实施海上搜救工作。近1 000名工作人员中，志愿者约有750人。

英国90%的海上搜救依靠皇家救生艇协会（RNLI）负责实施。协会成立于1850年，是皇家慈善机构成立的一个自愿组织机构，设有232个救生艇站，所有运行费用均来自社会捐助。RNLI有5 000多名志愿者，由海事和海岸警备署（MCA）、皇家救生协会（RLSS）等民间搜救组织进行专业培训和不定期的训练和考核，以保证志愿者的海上搜救能力。

二、中外海上救助的差异

1. 海上救助力量差异

中国是一个海洋大国，拥有约300万km2的管辖海域和1.8万km的海岸线，海上救捞设有三个救助局、三个打捞局和四个救助飞行队，在沿海设立20个救助基地、7个航空救助基地，各基地平均间隔1 000多公里，管辖救助半径过大，海上待命搜救力量远不能有效覆盖沿海水域。拥有54艘救助船舶、132艘打捞船舶，配备11架专业搜救直升机、1架固定翼飞机分布在8个搜救航空基地，救助直升机飞行半径仅能重点保障海难多发地区[3]。

美国海岸警卫队装备各型舰、船、艇近1500艘（只）， 其中巡逻船85艘，中、高性能快舰43艘，大功率救助拖船50余艘，破冰船3艘，20 m以下小型艇1 000余艘。设1个航空管理机构管理26个航空基地，各基地的配置距离在200～500 n mile之间。

英国MCA装备12架先进的直升机和固定翼飞机，沿海大密度部署400余艘全天候待命的海上救助艇，平均到达遇险地点时间不超过30 min，海、空双重待命搜救力量为英国搜救工作提供了保证。

日本海上保安厅拥有巡航、搜救的固定翼飞机27架、直升机46架，保安厅管理的13个航空基地均匀分布在日本的大小岛屿上，确保了空中力量对搜救海域的完整覆盖。

2. 海上救助体制差异

我国海上搜救虽然由各级搜救中心全面负责，但在组织搜救过程中经常受各级政府干预，搜救指挥关系比较复杂，纵向为各级政府，横向为各部门独有的指挥系统，无法形成统一的搜救指挥体系。尤其是遇到重大、特大海上险情时，搜救中心难以按程序组织搜救行动，在一定程度上增加了搜救指挥层次，降低了搜救效率。

美国海上救助分级体系中，搜救任务协调中心根据收集到的信息，依据遇险位置、气象条件、海况、遇险人员状况、遇险船舶状况和潜在危险等相关标准，确定救助事件的严重程度，并随着事态的发展采取相应的救助协调行动。

英国对海上搜救实行扁平式管理，MRCC不按行政区设置，而按照地理位置设置，地方政府一般不干预搜救工作。从接警、响应、指挥到搜救终止都由MRCC统一协调，MRCC值班人员被授权处置相应的搜救行动，各搜救组织、志愿人员均能主动配合，按程序展开搜救行动。

3. 海上救助协调差异

中国的搜救应急领导机构为部际联席会议，只是一个部际协调议事制度，救助指挥程序没有规范化，不能承担日常协调、组织海上搜救行动的任务。海上搜救中心只是交通运输部的内设机构，负责组织、协调全国的海上搜救行动，在海上搜救中只能起到协调作用，关键时刻没有直接指挥救助船的权力，无法将各海上救助力量协调到位。

英国搜救组织结构中各参与单位配合默契，各自都被认为是搜救链中不可缺少的环节。虽然MCA（MRCC）、RNLI和军队都是独立运行的机构，但在搜救中的协作性、自律性非常好。通过定期召开各种会议，相互交流情况并达成各种共识。如RNLI在设置救助艇基地时，一定听取MRCC的意见；救助艇如离开基地，一定及时通报MCA（MRCC）；救助艇不论何种原因（包括修艇）离开基地超过3 h，事先一定安排好替代救助艇待命，并及时通报MRCC。MRCC通报海上险情时，各搜救力量迅速参加救助[4]。

4. 海空立体救助差异

中国的海空立体救助目前处于起步阶段，救助飞机的管理模式不适应海上复杂环境的要求，飞机机种单一，飞行技术、飞行经验、搜救技术设备还处于初级阶段，目前只能承担110 n mile范围内白天简单气象条件下的飞行救助任务，还不能在夜间恶劣气象条件下进行搜救作业，远远不能满足海上应急人命救助的需要。

美国海岸警卫队装备各类型飞机200架，其中直升机138架、固定翼飞机62架。26个航空基地，每个基地至少配置3架以上直升机和不同数量的固定翼飞机，各担负救助值班、训练和救助备份、维护和维修任务。直升机主要任务是海上人命救助，固定翼飞机担负海防巡逻、海上执法、运输等工作，在执行其他任务时如遇有海难救助则马上停止而执行救助。

三、国外海上救助经验的借鉴

1. 整合海上救助资源

建议我国借鉴美国海上警卫队的建制体系，整合全国的海上资源，建立救助、缉私、护渔一体化的新型海事力量——中国海上警卫队。该组织要具有海上搜救的指挥权，全面负责海上搜救行动的组织、指挥、协调，采取海上安全一体化模式，不仅完成打捞救助、海上稽查等任务，还能在海难事故发生时快速反应，在减少事故发生概率的同时增加搜救成功率。

2. 完善救助协调机制

借鉴美国海岸警卫队、日本海上保安厅搜救协调体制中搜救协调中心对专业救助力量的直接指挥机制，理顺指挥关系，明确各级海上搜救中心对海上搜救的指挥和协调权力，建立统一领导、分级负责、军地结合、专群结合的救助指挥和执行体系[5]。

3. 创新搜救技术水平

组织或聘请有关专家，对国外人命救助、海上消防、应急救助前沿技术、先进救助设备进行跟踪研究，攻克海上搜救辅助决策系统、海空立体救助实操技能、海难搜救机器视觉系统等救助技术难题，尽快实现海上搜救决策的现代化、数字化、信息化[6]。

4. 建设专业救助队伍

借鉴美国海岸警卫队教育培训学院的经验，创新海事搜救人才培训机制，在大专院校开设救助专业，培养一批掌握先进的救捞技术和专业技能、熟悉现代化救捞设备的救助专业高级工程师。定期召集海事搜救机构工作人员进行海上救助的培训和演习，对新发生的各种典型搜救案例进行研讨，建立一支专业知识扎实、实战经验丰富、关键时刻“冲得上去，救得下来”的专业救助队伍。

5. 加强国际合作交流

合作与交流是提高海上交通突发公共事件应急反应和搜寻救助水平的一种重要途径。我国与美国签订了海洋搜救合作协定，开展了太平洋地区海事及海上搜救合作。通过国际间、区域性的合作活动，加强业务的沟通与交流，奠定在非传统安全领域的合作基础，提高应对海上突发事件和海上搜救的能力。

6. 建立应急资金保障

资金供给是应急工作的生命线，经费不足是制约搜救工作发展的瓶颈。德国海上搜救协会80%以上的经费主要来自社会捐款。我国可借鉴德国海上搜救协会的经验，建立专项救助基金，结合各地的实际扩大资金供给。

7. 健全救助法律法规

积极研究发达国家海上搜救的法律、法规以及国际公约，建立健全我国海上搜救法规，确保海上救助的法律地位。使我国的搜救业务在法律条件下展开，并受到相应的约束，海上救助有法可依。

8. 加强立体搜救能力

借鉴发达国家经验，加强海上搜救空中力量建设，配备数量足够、比例科学、布设合理的搜救固定翼飞机、救助直升机。按照最优化比例在各救助基地、站点配备一定数量的快速救生船、大型救捞船，形成统一规划、统筹建设、合理布局、协调管理、同步训练、统一实施的海空立体搜救。

四、结 语

海上救助是我国综合国力的体现，是海上交通运输和海洋资源开发活动的安全保障。由于国内外制度不同、经济发展的程度不同，海上救助的发展差异很大，应积极吸取国外海上救助的先进经验，在观念、环境、设备及内容等方面以人民利益为中心，努力建设快速高效的海上救助力量，确保海上人命和财产安全，使我国的海上搜救尽快接近发达国家水平。

[1]汪翔.发达国家及地区海上交通突发公共事件的搜救[J].安全生产与监督,2006(2)：47-49.

[2]杨仲林,朱玉柱,许志远.国内外海上救助分级体系分析[J].中国海事,2006(11)：28-30.

[3]马清波,马中和.试论发达国家海上救助水平的几个要素及对策[J].中国海事,2009(5)：46-48.

[4]对比中英两国海上搜救管理[J].中国海事,2007(2)：53-54.

[5]孔凡郫,阮巍.我国海上搜救管理体系探析[J].水运管理,2004(7)：22-24.

[6]尤庆华,肖宝家,许忠锡,等.实现中国海空立体救助体系的对策和建议[J].中国航海,2008(1)：70-74.

Com parison and reference of domestic and foreign salvage