完善我国政府预算体系研究

马 芳 李庆鹏

近年来，我国政府预算改革已经取得明显进展，初步形成了以公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算为主要内容的政府预算体系。2010年，社会保险基金预算也开始试编，为构建社会保障预算奠定了基础。但与公共财政建设和公共服务型政府构建的要求相比，政府预算体系仍有待进一步完善。

一、当前我国政府预算体系存在的主要问题

1.公共财政预算的支出科目需要进一步归并整理，预算编制的准确性有待提高

我国于2007年开始实施新的政府收支分类体系，改革后的政府收支分类体系包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分，经过近几年的分类整理，已能较完整、准确地反映政府收支活动，但是一些社会保障支出仍分散在其他类级科目中，有必要作进一步归并整理。同时，虽然《预算法》明确规定了包括预测性、连续性和真实性等在内的政府预算编制原则，但由于我国直接以国内生产总值（GDP）作为收入预测的依据，因此造成收入预测的不准确，也带来了所谓“超收收入”如何使用的问题。多年大规模的超收是不正常的，亟待技术改进，即使少数因素所致的巨额超收，也需要对预测方法加以完善。从每年财政支出进度、下半年特别是年终支出进度较快的情况看，“年终突击花钱”有政府预算年度和预算批复时间方面的原因，同时也反映出不太合理的预算支出安排，说明现实中预算监督不力，存在不尊重财务制度的现象。

2.政府性基金预算管理不规范

目前我国仍有相当部分的土地出让收入等政府性基金收支未纳入预算管理，大量具有专款专用性质的收支由行政机构各部门设立和管理，人大并未给予严格意义上的授权，其合法程度还需要进一步加强，而且由于对政府职责范围没有明确的法律界定，使得现行财政体制中对各级政府支出责任的划分不明晰、不规范，政府性基金管理涉及的地方、部门利益需要进一步相互协调。

3.国有资本经营预算不够完善

在我国，全国统一的国有资本经营预算还未建立，政府对国有资本经营收支没有单列预算和进行分类管理，而是与经常性预算收支混合在一起，这种做法无法体现政府作为社会管理者和国有资产所有者的两种职能及其两类收支活动的运行特征。而且金融性国有资本还未纳入预算管理，各级人大对国有资本经营预算的审核能力还有待提高。

4.社会保障预算体系不够健全

迄今为止，我国尚未形成规范的社会保障预算，政府有关保障支出还在公共财政预算中体现，与此同时，与社会保障基金缴费相关的部分，也开始试编社会保障基金预算，此外，全国社保理事会管理的全国社保基金作为战略性储备基金，也在独立运作。在实际运作中，由于缺乏明确的文件和细则规定，执行标准及情况不尽一致，社保预算实际上处于一种零散和无体系框架的缺位境地。从规范的角度看，需要有一个制度，将相关资金（基金）统一在规范的社会保障预算之中。

二、完善我国政府预算体系的对策

1.进一步归并整理政府收支分类科目，提高政府预算的准确性

应将公共财政预算中的社会保障支出科目归并起来，将这部分社会保障支出细化、凸显、规范，使各科目更加配套和协调，更好地满足政府预算全面、明细反映的管理要求，也为统计政府所有社会保障资金规模提供基本条件。

此外，提高政府预算的准确性是保障政府预算平衡和有效防范财政风险的重要工作。为此可以采用延长编制时间、改进编制方法、加强不同财政性资金协调等措施。在目前预算年度不易变更的情况下，一方面要延长编制时间，明确规定全国统一从计划年度的3月份开始着手编制政府预算。另一方面要改进长期按照基数法编制预算的做法，综合考虑各种因素，改进预算收支的测算方法，提高预算编制的预见性。同时，要细化部门预算，逐步建立起部门预算编制与业务工作计划安排、本级财政资金与上级转移支付资金、一般预算资金与基金预算资金、本年度组织资金与上年结余资金、预算编制与资产管理有机结合的协调和衔接机制，增强政府预算编制的完整性和科学性。

2.规范政府性基金预算管理

首先要将未纳入预算管理的政府性基金纳入预算管理。其次要规范政府性基金的法制性，对未经人大授权设立的政府性基金进行清理，适当降低财政部门的主导地位，加强人大在政府性基金设立和使用过程中的审议和监督作用。最后要协调中央地方及各部门间利益，应建立规范的矛盾协商机制，建议参照国外一些国家的成功经脸和做法，成立专门的协调委员会，其成员由各省代表组成，以避免特殊利益集团向中央施加压力以谋取不正当利益的做法，保证政府间财政关系的顺畅。

3.完善国有资本经营预算

一是在试点基础上，建立全国统一的国有资本经营预算制度，建立起独立于公共预算之外的国有资本经营预算来全面掌握经营性国有资本的收入、支出、资产和负债情况，以确保国有资本保值增值和再投资的有计划进行。二是考虑将金融性国有资本纳入预算管理，或分别建立国有金融资本经营预算和国有非金融资本经营预算，形成国有资本经营预算体系，与其他预算体系并列，共同构成整个政府预算体系。三是在人大常委会设立国有资本经营预算审查与专家委员会，提高国有资本经营预算的审批能力。

4.构建完善的社会保障基金预算体系

一是建立社会保险基金预算，它主要包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等。其他社会保险基金也要逐步纳入社会保险基金预算。二是将政府性基金中涉及社会保障性质的基金分离出来，并入社会保障基金预算，以全面反映社会保障基金活动。三是为了全面完整反映我国社会保障资金规模和使用情况，各级政府可在年度财政报告中将公共财政预算中的社会保障支出和社会保障基金归并统计，报告社会保障支出规模和基金结余情况。四是在理顺社会保障责任关系的基础上，逐步完善社会保障制度，规范社会保障基金预算的执行和结余基金的运营，建立科学的收、支、管、投相分离的管理机制。

[1]韩宗保.加强我国政府预算科学化、精细化管理的思考[J].河南财政税务高等专科学校学报，2010（1）.

[2]吴惠萍.新时期完善我国政府预算体系的思考[J].中国经济问题，2010（4）.