发达国家社会保障水平与收入分配差距关系及对中国的启示

高霖宇

（中央财经大学，北京 100081）

2009年，中国的基尼系数已接近0.5①基尼系数是意大利经济学家科拉多·基尼（C·Gini）根据著名的洛伦兹曲线提出的判断收入公平程度的指标，用以测定洛伦兹曲线背离完全平均分配状态的程度，表明不平等的比率。国际上通常认为，基尼系数在0.2以下为高度平均，0.2—0.3之间为相对平均，0.3—0.4之间为比较合理，0.4—0.5之间为差距偏大，0.5—0.6之间为差距悬殊，0.6以上为两极分化。，社会保障支出总额为21888.6亿元②根据2010年《中国统计年鉴》中的数据计算得出。，虽然绝对额已达历史最高水平，但社会保障支出占GDP的比重仅为6.42%，即使与发达国家1960年的社会保障支出水平相比，依然差距巨大。发达国家建立社会保障制度的时间较早，社会保障领域中的制度措施相对较为完善，社会保障水平普遍较高，收入分配差距普遍较低。那么，社会保障水平是否与收入分配差距负相关？社会保障制度差异以及社会保障水平的高低是否会产生不同的收入分配调节结果？本文选取了部分具有典型意义的发达国家，并对这些国家的社会保障支出水平、财政社会保障支出水平及其与收入分配差距的相关关系进行深入研究。

按照社会对其成员保障程度的不同，世界各国社会保障制度大致可以分为保险型、福利型和储蓄型三种。目前，世界上发达国家基本都采取保险型或福利型两种模式。德国、法国、美国、澳大利亚以及日本等国实行的是保险型模式；瑞典、丹麦、芬兰、英国、瑞士、荷兰、新西兰以及加拿大等国实行的是福利型模式。

一、发达国家社会保障支出的基本情况

（一）社会保障支出水平

社会保障支出水平又称社会保障水平，是指在国民收入分配中社会保障具有的份额和现实的保障水平，通常用社会保障支出占国内生产总值（GDP）的比重表示。社会保障支出水平是影响社会保障调节收入分配差距效果的重要因素，它能够准确反映一国或地区经济实力的总体状况，表明一定时期内一国或地区社会成员享受社会保障的高低程度，直接反映社会保障资金的分配水平，间接反映社会保障体系的运行状况。

表1为14个发达国家在5个不同年度的社会保障支出水平。以2005年为例，福利型国家中，北欧四国的社会保障水平明显高于其他发达国家。瑞典社会保障支出占GDP的比重达到37.6%，丹麦其次，为33.2%。英国作为传统的福利型国家，社会保障水平低于上述国家。在保险型国家中，法国和德国的社会保障水平最高，分别为33.3%和31.5%，不但远远高于其他的保险型国家，也高于一部分福利型国家。意大利和西班牙属于南欧国家，最初实行的是俾斯麦式的传统模式，但近几十年开始倾向于福利国家模式，即斯堪的纳维亚国家福利模式，所以在社会保护事务上普遍都提高了保障水平，在改革社会福利政策的过程中，逐步向全民保障目标迈进，2005年分别达到27.9%和22.9%。美国的社会保障制度是在特殊的文化历史背景下建立起来的，深受自由放任主义和社会达尔文主义、集体主义、新自由主义思想的主导，形成了由政府决策、市场介入、民间参与的多元化社会保障模式，强调效率。因此美国作为世界上经济发展水平最高的国家，社会保障支出水平最低，仅为18.5%，而且至今没有全民社会医疗保险。这也从一个侧面说明虽然社会保障支出水平与经济发展水平密切相关，但受到一国的政治制度和文化传统的影响也很大。

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从发达国家社会保障支出水平的变化趋势来看，大部分福利型国家的社会保障支出水平在20世纪90年代中期达到了最高水平后，都出现了下降的趋势。如丹麦、挪威和芬兰在1997年都达到历史高位，分别为35.9%、30.2%和33.3%，随后各国社会保障支出水平有所下降，2005年虽然又有所回升，但是除瑞典外，其他三国依然未恢复到1997年的水平。英国、荷兰和加拿大在1995年达到历史最高水平后，社会保障支出水平开始下降，其中荷兰的降幅最大，从1995年的31.6%下降到2005年的24.3%，下降了7.3个百分点。这一变化趋势与20世纪90年代福利型国家由于财政不堪重负，由此进行的缩减社会保障支出的改革举措基本吻合。保险型国家的社会保障支出水平则一直在稳步提高，1995年法国的社会保障支出水平为30.6%，2005年为33.3%，德国从29.4%增加到31.5%，澳大利亚稍有增长，意大利从24.6%增加到27.9%，日本和美国分别从13.9%和14.9%增长到19.4%和18.5%。日本的社会保障水平与其他发达国家相比并不高，这主要因为战后日本为恢复和发展经济，集中资源搞经济建设，把经济目标放在首位，而把社会保障目标放在了其次。

（二）财政社会保障支出水平

财政社会保障支出属于转移支付，是政府重要的再分配手段。具有两方面的收入分配调节效应：既能减少贫困、保障低收入群体的利益，又能降低纯粹的市场分配机制无法避免的收入分配不平等，缩小收入分配差距。财政社会保障支出水平用财政社会保障支出占财政支出的比重表示，表明政府对社会保障投入状况，用以说明社会保障在政府公共财政支出中的地位和水平。财政对社会保障的支出是发达国家财政支出中最重要也是最大的支出项目，即使在常有盈余的国家，也有一部分不能依靠收费维持而只能由政府财政拨款的社会保障项目。因此，几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开政府财政对社会保障的补助。一般情况下，财政社会保障支出水平从总体上决定了一国社会保障制度对收入分配差距调节效应的强弱。

在许多发达国家，社会保障支出己经成为财政的第一开支项目，许多国家实际财政社会保障支出都在30%以上，最高甚至达到50%以上。2009年，中国财政社会保障支出按大口径计算占财政总支出的比例为25.3%，低于发达国家20世纪60年代的水平。表2为10个发达国家财政社会保障支出水平。从20世纪60年代起，瑞典、荷兰、加拿大、瑞士、澳大利亚的财政社会保障支出水平虽然个别年份有波动，但总体呈增长态势。新西兰在1960年达到62%后，快速下降，但是随后又持续上升。与其他国家相比，德国基本上处于财政社会保障支出的最高水平，1960年达到57.6%，2005年仍高达52.6%。英国作为福利国家制度的创始国，财政社会保障支出水平比较稳定，始终处于30%-40%的水平，变化不大。美国在1960年为26%，处于较低水平，2005年为30.2%，仍处于最低水平。

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二、发达国家社会保障支出与收入分配差距的关系研究

（一）社会保障支出水平与收入分配的关系

1.社会保障支出水平与基尼系数。表3为13个发达国家在不同时期的基尼系数①由于有关基尼系数的统计数据极其匮乏，为了对各国数据进行同一时点的横向比较和不同时点的纵向比较，本文选取的基尼系数为2000年及以前年度，但这并不影响其与社会保障水平相关性的分析。。数据表明，从80年代中期到90年代中期，除瑞典、丹麦和加拿大外，其他各国基尼系数都有所增加，说明收入不公加剧。从90年代中期到2000年，各国基尼系数全部出现增长，而且大部分国家的基尼系数增长速度明显加快，增长幅度显著提高。

从图1发达国家2000年的基尼系数和2001年的社会保障支出水平比较重不难发现，社会保障支出水平与基尼系数之间存在较明显的负相关关系。在表1列举的12个发达国家中，瑞典的社会保障支出水平最高，其基尼系数最低，丹麦社会保障支出水平次之，其基尼系数也次低，挪威、芬兰和德国的社会保障支出水平较高，与此相对应的是其基尼系数也较低；澳大利亚、日本、英国、意大利的社会保障水平相对较低，基尼系数就偏高。美国更为明显，在上述国家中社会保障支出水平最低，因而其基尼系数也最高。法国例外，其社会保障支出水平较高，但基尼系数相对于北欧国家偏高。英国和意大利的社会保障支出水平也不低，但基尼系数仅低于美国。进一步分析法国、英国、意大利的社会保障支出结构就可得知，这些国家社会保障支出和收入分配差距之间之所以会出现较弱的正相关关系，是因为没有重视社会保障支出对贫困群体的救助和扶持，倾斜力度较小，社会救助和救济支出不足。

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2.社会保障支出水平与贫困率。表4是13个发达国家的贫困率数据。

通过图2发达国家2000年的贫困率和2001年的社会保障支出水平比较显示，社会保障支出水平与贫困率呈负相关变化，即社会保障支出水平较高的国家，其贫困率较低；而社会保障支出水平较低的国家，其贫困率较高。丹麦、瑞典、荷兰、挪威、芬兰、法国和德国的社会保障支出水平较高，其贫困率处于最低的前七位，而加拿大、澳大利亚的社会保障支出水平较低，其贫困率明显高于丹麦等国；美国和日本的社会保障支出水平在列举的13个国家中名列倒数第一和第二，其贫困率也相应处于最高和次高水平。这说明如果社会保障对贫困群体的支持程度较高，就能有效地增加贫困群体的收入，降低贫困率。反之，则无助于贫困率的降低。

（二）财政社会保障支出水平与收入分配差距的关系研究

从图3发达国家2000年的基尼系数和财政社会保障支出水平比较中可以明显看出，发达国家财政社会保障支出与基尼系数基本呈负相关关系。丹麦、荷兰和德国的财政社会保障支出位列所列举国家的第二、三、四名，其基尼系数相应位列倒数第二、三、四名。瑞典的情况有些特殊，其财政社会保障支出水平没有上述国家高，但基尼系数却最低，原因是该国的财政支出总量很大，财政用于社会保障的支出与庞大的财政总支出比较，比例显得不高。加拿大、澳大利亚、英国的财政社会保障支出水平顺次降低，其基尼系数则顺次升高，美国的财政社会保障支出水平位列所列举国家的最低，其基尼系数最高。日本由于是亚洲国家，其社会保障还延续着家庭养老的传统，初次分配也比较平均，所以即使其财政社会保障支出不高，但社会整体的收入分配还比较公平。

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四、研究结论及对中国的启示

根据上述分析，可以得出以下几方面结论：一是社会保障的水平与收入分配差距负相关。发达国家的社会保障支出对收入分配差距起到了明显的调节作用。从调节效果来看，福利型国家社会保障支出对收入分配差距的调节效应普遍优于保险型国家。北欧福利型国家的社会保障支出水平最高，社会保障对收入分配的调节效应也最强，其结果就是基尼系数最小，贫困率最低。保险型国家社会保障支出水平略低于福利型国家，所以基尼系数和贫困率也普遍高于后者。由此说明，社会保障支出水平以及财政社会保障支出水平在一定程度上影响着收入分配差距的大小，两者变化方向相反，呈负相关关系，即社会保障水平越高，对收入分配差距的调节效应越显著，收入分配差距越小；水平越低，对收入分配差距的调节效应越微弱，收入分配差距越大。二是财政是社会保障发挥收入分配调节功能的坚实后盾。多数发达国家社会保障财政支出水平较高、社会保障转移支付力度较大，因而基尼系数较小、贫困率较低，说明社会保障财政支出的收入再分配卓有成效。多数发达国家的社会保障支出结构注重向低收入群体倾斜，以政府支出为主的社会保障转移支付体系可以实现对低收入者的扶持和救助，大部分社会福利开支以转移支付形式进入低收入家庭，能够在很大程度上缓解市场以及资本收入不公产生的收入分配差距扩大问题，降低收入分配不平等程度，从而有效地调节收入分配差距。三是社会保障制度的内涵比形式更重要。虽然福利型国家的社会保障制度对收入分配的调节效应普遍优于保险型国家，但是同属福利型社会保障制度的加拿大和荷兰，其社会保障对收入分配的调节效应却弱于属于保险型社会保障制度的德国和法国。在保险型国家中，发达国家社会保障制度对收入分配的调节效应也存在明显差异。由此说明社会保障制度模式只是一种外在形式，是一个“外壳”，即使同属一种制度类型，其制度内涵也不尽相同。因此社会保障对收入分配的调节效应不取决于社会保障制度模式本身，而是由制度覆盖的广度和深度决定。

分析比较发达国家社会保障支出水平，深入研究其与收入分配差距的关系，对中国主要有以下几点重要启示：

1.中国亟需运用社会保障手段调节收入分配差距。目前我国的社会保障水平明显偏低，社会保障制度不健全，覆盖面偏窄，这些因素严重制约着社会保障对收入分配差距调节作用的发挥。因此，我们必须完善社会保障制度，积极稳妥地运用社会保障的收入分配调节功能，对社会财富进行公平的再次分配，调节收入分配格局，缓和社会矛盾。由于福利型和保险型社会保障制度各有利弊，保障效果有优有劣，因此，中国社会保障制度改革和完善不能照搬某种制度模式，而应立足于中国国情，博采众长、取长补短，善于汲取经验和教训，这样才能少走弯路，尽快实现对收入分配差距的有效调节。

2.提高社会保障支出水平、扩大覆盖面。社会保障制度按大数法则进行运转，发挥社会保障制度对收入分配的调节作用，需要足够的社会保障覆盖面。我国社会保障制度建设尤其是农村社会保障制度建设起步较晚，社会保险的覆盖面偏窄。目前我国社会保障支出水平虽然总体偏低，但是制度覆盖人群的社会保障水平并不低。以养老保险为例，2009年我国基本养老保险的替代率为53%左右，和OECD国家相比水平相当。因此我国提高社会保障水平的前提，是扩大社会保障制度的覆盖面，全面推进农村社会保障体系的建设。建议在“十二五”期间，我国基本实现农村新型社会养老保险的全覆盖，妥善解决城镇非就业居民的养老等问题，在扩面的基础上，稳步提高社会保障的水平。

3.提高社会保障水平和财政社会保障水平必须适度。由于社会保障水平并不是越高越好，超出国家和财政承受能力的社会保障支出将阻碍经济和社会的健康发展，所以社会保障支出水平必须适度。我国在逐步增加社会保障支出的同时，一定要根据自身经济发展水平和社会发展需要，确定适度的社会保障水平和财政社会保障水平，才能产生较好的收入分配调节效应。

4.社会保障支出应向低收入群体倾斜。向低收入群体倾斜的社会保障支出结构正是发达国家社会保障制度能普遍发挥收入分配调节功能的基础和条件。直接为低收入者提供现金或实物帮助，可以充分发挥社会保障制度在促进公平收入分配中的重要作用。我国的社会保障应进一步调整财政支出结构，新增社会保障投入主要投向农村、农民工、城乡困难群体等，促进公共服务均等化。社会保障向低收入群体倾斜的力度越大，支持越多，居民的收入差距越小，不平等程度越低。

〔1〕Forster and Mira D'Ercole.Income distribution and poverty in OECD countries in the second hale of the 1990s’.Employment and Migration Working Papers，forthcoming，OECD，Paris，No.60，2005.

〔2〕IMF.Government Finance Statistics Yearbook，Washington DC.2008.

〔3〕Statistic Yearbook.Forty Ninth Issue，United Nations，New York，2005.

〔4〕OECD.The Social Expenditure Database，2000-2009.

〔5〕刘强.瑞典、芬兰居民收入分配状况及调查政策考察报告[J].经济研究参考，2007（1）.

〔6〕景天魁.社会保障：公平社会的基础[J].社会保障制度，2007（2）.

〔7〕孙祖芳.政府在构建公平收入分配制度中的职责与对策[J].同济大学学报，2008（2）.

〔8〕魏众.中国当前的收入分配状况及对策分析[J].经济学动态，2010（8）.