从普九看政府CFO话语权

冯一凡

上世纪九十年代以来，中国开始全面普及九年制义务教育。不能否认“普九”工作对改善教学环境、提高国民素质发挥了举足轻重的作用。但在“普九”校舍改建工程中产生和累积了较大数额的债务，社会质疑声四起。

2008年汶川地震再度将校舍安全问题推向风口浪尖。2009年4月1日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定正式启动全国中小学校舍安全工程。然而在此轮校舍安全工程中，中央和地方是否能够提供足够的财力支撑?“普九”债务尚未完全化解，校舍安全工程是否又会筑起新的债务“高墙”?面对政务与财务不匹配，政府CFO是否有话要说?

“普九”债务何以叠起

分税制改革后，增值税的75％、关税、消费税、各种所得税的60％划归中央收入，其余部分留给地方，对地方政府来说无疑如“釜底抽薪”。1996年新一轮的县乡财政体制改革，实行一级政府一级财政管理，又给基层政府造成了新的压力。县乡财力大幅度削减直接导致基层教育经费投入不足。

随着“普九”工作的开展，中央制订了从校舍到图书在内的“普九”验收达标标准和计划，并逐级验收。由于我国长期以来遵循着“农村教育农民办”、“地方负责，分级管理”的原则，各级财政对农村义务教育投入甚久当县、乡政府普遍把“普九列入王作目标或任期目标、作为考核各级党政领导政绩的重要内容时，政务与财务之间的矛盾开始呈显性。事实上，县、乡财政并没有足够的资金来承担校舍建设任务，但无论是受政务所迫，还是受“普九”达标压力所趋，地方财政在财力不允许的情况下，大规模举债。“透支”建设。

当时农村校舍多为“就地取材”，很多是直接借用了废弃的厂房、仓库、甚至是年久失修的寺庙，多数校舍属于危房，因此在“普九”过程中，资金消耗最大的一项工程就是农村危旧校舍重建与改造工作。中央由财政部与教育部牵头，成立了全国农村中小学危房改造工程办公室，专门负责农村校舍改造。据相关人士透露，中央财政根据各省贫富程度，按照发达地区中央财政：地方配套1：2，中等地区1：1，贫困地区全额由中央承担，分为三个比例分配配套资金。

由于分税制改革时间尚短，财力并未大量集中在中央，而且当时用于教育上的财政支出仅仅约占到GDP的2.7％～2.9％，最多一年达到3.1％，从理论上看，按照不同比例由中央和地方共同承担校舍改造所需经费的安排基本符合中国当时的实际情况。但正是这样一套相对“合理”的配套政策，在实践过程中，却一步步演变成“普九”债务的一道“硬伤”。

为了确保地方配套资金能够及时到位，中央为农村危旧校舍改造设立了银行专户，由中央财政拨款40亿，存入专户；并同时出台相应政策，要求省级设立地方专户，将筹措的地方配套资金打入地方专户，并将单据上报财政部。待中央核实过后，方可将中央财政资金拨付到地方。

但始料不及的是，不少地方财政本无力支撑庞大的校舍改造和建设，根本无法拿出全额配套资金，同时迫于政务所需，省级财政亦不能“拒收”中央的拨款，于是多数地方通过挪用、借款等方式，将配套资金暂时性存入地方专户，待中央资金到位后，地方的配套资金立即被归位和偿还。自此，“普九”的债务开始愈演愈烈。

有关人士透露，多数省份为了确保省本级财力，只将中央用于危旧校舍改造的财政资金下拨，稍好的情况是省级适当、但非全额地提供一定配套资金，而农村校舍改造的重担就落到县、乡级。政务与财务的不匹配再次被推向顶峰。根据上级下达的指标，县、乡需要完成一定数量的校舍重建和改造，同时对教室的面积(依据单个学生不得少于2平方米的原则)、设施、建筑材料、采光等等进行了明确规定。然而县、乡所配比的财政资金却远远不够，在财力不允许的情况下，被迫动土，引发了一系列克扣教师工资、拖欠施工款、偷工减料等现象的发生，“并最终导致了危房越改越多，债务越滚越大”。

教育经费不足凸显

分税制改革后，地方政府主要依靠农业税来维持发放大规模民办教师的工资。随着农业税全面取消和农村税费改革的深入，地方教育经费来源渠道产生了变化，农村教育附加和教育集资政策被取消。由于包括农村教育附加在内的乡统筹和农村教育集资等向农民征收的费用即行取消，导致农村义务教育经费筹资渠道变窄，来源减少，更让“普九”带来的债务难以清偿。

尽管中央出台了新的义务教育经费保障机制，但相关政策并不十分完善、这笔资金仅能维持原有民办教师的工资发放，但随着工资水平逐年上涨，缺口也日益扩大。业内人士分析称，此类现象实属“一次性支出解决长期刚性需求”。学校基本上只能维持日常运转，偿还农村义务教育“普九”时期的债务更加困难。

同时在当时的危旧校舍改造工程中，中央按照贫富差别所划分的三档配套比例形同虚设，在发达省份，省级财政在能保证自身正常运转的前提下，仍能够提供部分配套资金，而中等省份则直接由县、乡承担全部负担，西部落后地区尽管全部由中央承担危旧校舍改造经费，但长期以来的财力匮乏，导致教师工资拖欠严重，为了防止教师资源流失，中央用于校舍改造的资金多用来填补教师工资缺口。

财政部《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》显示，2010年中央财政支出中教育经费约占5.3％，2011年将略有提高，约占5.5％。国务院总理温家宝在第十一届全国人民代表大会政府工作报告中提出，2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重将达到4％。这预示着财政支出中教育经费将略有提高，但教育界业内人士指出，由于中国人口基数庞大，上调浮动并不明显，无异于杯水车薪。新增预算最多能够填补义务教育成本(学杂费和书本费用等)，对于改善校舍、提高教师待遇，作用甚微。

政府CFO的否决权?

政府政务与财务不匹配无疑是造成“普九”债务的深层原因，有关人士告诉记者，当然，这也是中国政体格局所致。

受政务所迫，为实现“普九”验收合格，地方政府不惜举债，通过银行贷款、向施工企业借债和通过乡镇政府、教职工来筹措资金，“拆东墙补西墙”，导致债出多门，债权债务数字相互缠绕，大量负债长期得不到及时清理。

此外，“普九”中大规模兴建、改造农村校舍，尽管初衷是好的，但在实施过程中缺乏必要的宏观调控，未根据实际需要而调整布局，存在盲目建设，脱离实际，不顾财力基础薄弱的现实，很多地区的校舍建设甚至超过了实际需求。由于盲目建设，相当数量的农村“普九”时期的村级学校在之后的数年内就被撤并，致使地方出现大量资产闲置。也间接地形成了“普九的疮痍。

在国际上，大到国家政策出台，小到地方改革事宜，皆需经历一段长期的辩论、修改和完善的过程，其中政府CFO(财政厅局长)们需仔细推敲草案，制定出缜密的报告，在财力不允许的情况下，有权提出异议，而当政策出台后，则坚决按照规定执行。在企业中，对于首席执行官的决定，公司CFO亦保留有一票否决权，保证了CFO权力和义务的对等和完整。

然而纵观中国历次政策与改革方案的出台，政府CEO们是否从财务分析的角度考虑过政务行为呢?而政府CFO们是否又具备对无财务支撑能力的政务行为的话语权呢?

好事就这样因缺钱而难办，一位不愿具名的业内人士感慨道：迫于政务压力，财务难以匹配的政务工程又岂止“普九”一桩?