桑弘羊:富了大汉,“毁”了小我

翁礼华

公元前81年的早春二月，长安城内车水马龙，人来人往，熙熙攘攘，一派繁荣景象。此时在城市中心的皇宫里正在举行一个有数十人参加的国家财政政策研讨会，会议由丞相田千秋主持，汉昭帝亲自参加。讨论双方唇枪舌剑，据理力争。场面十分激烈，差不多成了辩论会。当时会议的正方是主管国家财政工作的御史大夫桑弘羊及其所率领的官方队伍——“群丞相史、御史”，反方是根据大司马大将军霍光指示点名邀请的理论界人士——“文学、贤良”。会议决定于同年七月取消酒类专卖，继续实行盐铁专卖、乎准均输及国家统一铸钱等财政政策。与会的儒生桓宽在会议上做了认真的记录，并在事后整理成一篇极具历史意义的经济学著作《盐铁论》。此书的流传对中国后世的财政管理工作产生了非常深远的影响。

财政危机凸显，改革势在必行

会议的主角桑弘羊于汉景帝后元五年(公元前152年)出生在洛阳城里一个“财累万金”的商人家庭，由于家境富裕，从小接受了良好教育，再加上天资聪颖，又受父亲经商的耳濡目染，造就了他极强的经营意识和心算才能，13岁就以行动敏捷、才华出众的特长被选人皇宫，成为汉武帝身边的少年“侍中”。桑弘羊所处的西汉王朝是秦末沛县(今江苏沛县)亭长刘邦在陈胜、吴广农民大起义的浪潮中，斩白蛇拉队伍，力敌群雄代秦而起的新王朝。

汉初由于经历了秦王朝的残暴统治和连年的战火之后，社会生产遭到了严重的破坏，“民失作业”，死丧流亡，经济凋蔽，财政空虚，百废待兴。因此，如何医治战争创伤，恢复国力民力便成为当务之急。汉高祖刘邦总结了秦王朝横征暴敛导致灭亡的教训，以“黄老无为”作为治国的指导思想，实行轻徭薄赋，祟俭抑奢，重农抑商，开山泽之禁任民开发，甚至允许百姓私铸钱币等“与民休息”的自由放任政策，取得了良好效果。到惠帝时期，“流民既归，户口亦息，列侯大者至三四万户，小国自倍，富厚加之”。及至文景时期，社会经济的发展更加显著，出现了“太仓之米，红腐而不可食，都内之钱，其朽不可授”，“百姓无内外之繇，得息肩于田亩，天下殷富，粟至十余钱，鸣鸡吠犬，烟火万里，可谓和乐者乎”的繁荣景象。

然而“物极而衰”，自由放任的经济政策确实使国民经济得以恢复、中央财政实力有所加强、百姓得以休养生息，然而随着社会经济政治条件的变化这种经济政策逐渐失去了其存在的土壤，到了武帝时期，逐渐暴露出一些弊端，带来了一些新的矛盾。

首先放任的经济政策增强了大地主、大商人的经济实力，助长了兼并土地之风。汉初三十税一的轻税政策使拥有大量土地的封建地主获益匪浅，他们要求佃农缴纳相当于收获量5／10的地租，而他们却只向国家缴纳1／30的税收，畸轻的田赋和畸重的地租刺激了豪强地主兼并土地的强烈欲望，致使“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”，农民不得不铤而走险，“亡逃山林，转为盗贼”。一些大商人凭借实力开山泽、煮盐、冶铁，甚至铸币以牟取暴利，积蓄了极为雄厚的经济实力。他们暴富后，以本守之，大量购置田产，使土地兼并日益严重。

其次，是自由放任的经济政策增强了诸侯的势力，使国家面临着封建割据乃至分裂的危机。诸侯凭借财势，日益骄横，“夸州兼郡，连城数十，宫室百官，同制京师”，“出入拟于天子”，形成尾大不掉之势。有些诸侯甚至联合叛乱，欲夺皇位，吴王刘濞发动的“七国之乱”就是自由放任政策下中央集权与地方割据势力之间尖锐矛盾的一个典型。

再次，是民族矛盾的日益激化，也迫切需要西汉政府更改“无为”政策。匈奴问题古已有之，西汉之初，囿于国力财力，政府对匈奴一味隐忍和亲，此举反而助长了匈奴南侵的嚣张气焰，屡次犯边，杀官掳民，抢夺财物，愈演愈烈；而要平定匈奴，没有雄厚的财政实力，只能是纸上谈兵。面对全新的政治经济军事形势。雄心勃勃的汉武帝即位后，一改汉初的“无为”政治为多欲政治，改屈辱求和的外交政策为积极反击侵略和不断对外扩张的外交政策。他在位54年其中就有50年在进行大大小小的战争，动辄出兵数万以至数十万，耗费的粮食、钱财不知其数。由于长期的战争使得汉初70年来国家积累起来的大量财物耗费殆尽，造成了“海内虚耗，人口减半”的严重局面。

此外，汉武帝还动员了大批人力修治黄河，最多时达到10万人，而且还大量移民，山东水灾70多万移民的衣食全靠政府供养。这就进一步加重了朝廷的财政负担，使西汉王朝的财政日益困窘。

为了解决政府严重的财政危机，汉武帝启用桑弘羊出任搜粟都尉兼大农令，掌管全国财权。他积极推行盐、铁官营，酒类专卖，均输、平准，统一铸钱等一系列财政改革措施，迅速把生产和流通中的经济权益，集中到封建国家手里，增加了朝廷的财政收入，使西汉政府财政起死回生，为西汉王朝的经济繁荣和中央政权的巩固，作出了不可磨灭的重大贡献。

盐业专卖，扩充财力

西汉前期国家对盐业采取自由放任政策，允许私人经营，国家只是抽取30％税率的盐税。自元狩三年(公元前120年)开始。盐业收入拨归大农令以助国库，并设立大农丞(相当于今财政部副部长)，开始对盐业进行管理。由于盐铁官侵犯了大商贾的利益，为了稳定他们的情绪，朝廷就让他们舍利求名走仕途为官，主管盐铁专卖以换取盐铁业富商大贾对国家专卖政策的支持。于是大批富商从此走上了国家机关的领导岗位。山东大盐商东郭咸阳就是当年第一个被汉武帝任命为管理国家盐税事务的大盐官，作为国家盐业管理总局局长的东郭咸阳受命上任后马上在全国28个郡设立盐官36名，其中江苏盐城、浙江海盐即是当年设官产盐之所。古代海盐盐官衙门在今浙江海宁盐官镇尚有遗址可觅。东郭咸阳当时的具体管理办法是在盐区实行民制官营，由国家招募人手进行生产，政府只提供主要生产工具“牢盆”(即煮盐用的大铁锅)。所出产品必须按规定价格出售给国家，统一运销，国家垄断盐的流通环节。2年后将孔仅升为大农令，兼管盐专卖。但无论是东郭咸阳主管还是孔仅主管，当时盐的专卖都只囿于部分地区，并未在全国推行，直到元封元年(公元前110年)桑弘羊以搜粟郡尉兼大农令，专卖制度在桑弘羊的大力倡导下方在全国范围内全面推行，取得了可观的财政收入。

扩大规模，垄断铁业

铁业在西汉前期同样是为私人经营，其规模较小。自元狩六年(公元前117年)，国家开始垄断铁业的生产和流通，生产规模也由此逐渐扩大，并在全国委派铁官49名，分布于40个郡。每一个铁官所辖的徒卒(即工人)，平均在2000人以上，全国从事铁业生产的徒卒总数逾10万之众。

对于铁业生产的垄断，桑弘羊认为除了可以增加国家财

政收入以外，至少还有三方面的好处。首先可以进一步加强对盐的垄断，因为煮盐的主要工具“牢盆”是由铁制成的，故控制铁的生产就等于间接地控制了盐的生产。其次有利于国家安全。由于冶铁通常是在深山僻谷中进行，聚众太多，易于‘咸奸伪之业，遂朋党之权”，而“铁器兵刃，天下之大用也，非众庶所宜事也”，这与现代政府收缴民间武器，不准一般企业生产武器相似。再次具有规模经营的效益：官办的大铁厂不但资金雄厚，“财用饶”；工具完备，“器用备”；统一制造规格，“一其用”；价格低廉划一，“平其价”以及大规模生产有利于提高技术水平，等等，这些都是小规模生产所不具备的优势。

酒业改革：均输法与平准

酒的专卖始于天汉三年(公元前98年)，主要是垄断生产过程，法令禁止民间私自酿酒，改由官府统一酿造，允许私商代为销售，由于民间酒的消费量很大，由私人代理销售不仅有利于酒的流通，也方便百姓的购买和饮用。在盐铁会议召开后5个月即公元前81年七月国家停止了酒的专卖，作为一种姿态，表示桑弘羊为代表的国家财政部门对文学、贤良等理论界人士的让步。

元鼎二年(公元前115年)，桑弘羊出任大农丞，创行均输法，但当时还是在部分地区试行。取得经验后，元封元年(公元前110年)，桑弘羊以搜粟都尉兼大农令的名义，指令各地设立均输官，在全国范围内全面实施均输法。在均输法实行以前，作为封建中央政权财政收入来源之一的各郡国的贡物，都是由他们自行运送到京师的，这不但给各郡国官员带来麻烦，更严重的是给当地的老百姓带来沉重的徭役负担，而且这些贡品运抵京师后，由于运输费用和途中损耗的缘故，较该产品在京师的市场价格还要高，另外有些郡国的优质贡品运抵京师后，与其他郡国的同类贡品相比较又可能相形见绌，成为次品，因此，这种做法既劳民伤财又损害了国家的财政利益。

为了解决这个问题，桑弘羊决定创建均输制度。桑弘羊设计的均输制度的具体做法是各郡国只需将应输贡物就地缴送当地的均输署，即算完成任务，而收到贡物后的均输官则须将贡物分类，连同均輸官本身就近就产地采购的那些中央需用的优质、轻便物品，一并组织雇用人员运往京师；凡中央不需要的贡品，均输官必须自行负责运往卖价高的地方出售，销售收入上交中央财政，这样不但可以节省运费，而且还能增加国家财政收入。在大力推行均输仅仅只有一年工夫便迅速扭转了封建财政的困窘状况，实现了国库充盈的预定目标，均输法成了桑弘羊推行财政改革过程中收效最大的一项政策。

由于均输法推行之后，各郡国均输官仍有大量商品运至京师，而京师商品市场的物价经常由于中央各部门的集中采购而出现波动，为了稳定物价，桑弘羊在元封元年(公元前110年)推行均输法的同时，又开始实行平准。平准的具体做法是：在京师设立平准机构，把各地运宋的贡物，统一调配，根据市场变动情况，在物价上涨时大量拋售商品，在物价下跌时则购进商品，即通过“贵即卖之，贱则买之”的调节市场供求手段来平衡物价，以便达到“平万物而便百姓”，同时也使“富商大贾无所谋大利”。可以说，平准机构相当于各郡国均输官在京师的总经销处。正是由于平准机构的存在，更有利于各郡国均输官将当地廉价商品运往京师出售，以扩大均输的获利机会，同时也增强了对平准的物资保证，使平准成为均输不可或缺的配套措施。

稳定货币有方

五铢钱的采用和铸造权完全集中到中央，是桑弘羊任大农令时取得的另一个重大成就。汉初至武帝初年，货币铸造权一直由各郡国分享，加上纵民铸钱、货币混乱，钱币减重现象非常严重，并引起了货币贬值、物价上涨。直到元鼎五年(公元前112年)才规定由上林三官统一铸钱，三官所铸钱重五铢，是历史上著名的“五铢钱”，桑弘羊下令将各郡国的铜币铸造权完全集中于中央，只准行使上林三官所铸的五铢钱不但统一了全国币制，稳定了货币流通中的秩序，还解决了汉初以来一直存在的货币贬值问题。

这是中国有史以来第一次将铸币权完全集中于中央，开了历史的先河。自此以后，各继起的封建王朝都无一例外地把币制的统一与集中视为财政金融工作的指导原则。在论述货币统一的必要性时，桑弘羊指出：“统一则民不二，币由上则下不疑也。”他说民间自由铸造将使“奸(劣钱)贞(好絢并行”，使人民对货币产生怀疑，也给贪官污吏以擅利的机会。

此外，桑弘羊还推行了其他有效的理财措施。首先是扩大了中央财政机构的权力，于公元前104年将大农令改为大司农，扩展其职能和组织规模，将郡国诸仓、农监、都水六十五官长丞均收归大司农直接管辖，这对封建财政的权限扩大与统一具有积极作用；其次是桑弘羊非常重视屯垦，在掌握财权后，移民屯垦即向玉门关以西扩展。并在朔方、上郡等地用卒60万人，开创了中国历史上军屯的先河，与后来曹操开创的民屯相媲美，直至今天屯垦戍边、移民开垦仍然有借鉴作用。

桑弘羊一系列的理财措施不仅在当时起到了巩固封建中央集权统治的作用，而且被后人视为成功的典范。明代学者李贽曾将桑弘羊誉为“富国名臣”，清末民初的梁启超赞其为“第一理财家”。也许正是由于桑弘羊的理财措施打击了豪强势力而又在盐铁会议上顽强地坚持盐铁官营政策，直接与霍光为代表的反对派进行对峙，引起了“挟少年天子以令诸侯”的大司马、大将军霍光的强烈不满，在会议结束后的次年，便以谋反之罪将主持汉王朝财政工作长达29年之久的桑弘羊处死，结束了这位“功如丘山”的理财家的生命。联想到战国时期秦国的理财家商鞅被套上谋反罪名车裂而死，桑弘羊之死也好理解了，因为这就是历代理财家树敌过多“冤死者众，善终者少”的必然结果。