校舍之外的修建

信力建

为何先倒下的总是学校?为何地方政府对基础教育不热心?为何中央财政应该对基础教育增量投入承担主要责任?如何提高中央财政支付效率?

除了修建加固校舍，其实我们还要很多方面需要“修建”。

为何先倒下的总是学校?

四川汶川地震最让人触目惊心的是，一座又一座教学楼整体倒塌。查阅当时的报道，四川省非重灾区校舍倒塌近7千间，重灾区校舍倒塌约2百万平方米。连远离地震中心的重庆梁平也发生校舍倒塌。在众多学校倒塌的同时，存在一些反差极大的现象。聚源中学成为一片废墟，邻近的楼房却都未倒塌，顶多只是地震后成为危房。富新二小所在的富新镇并非灾情最重的地区，全镇垮塌最厉害的就是这所学校。北川县建筑物垮塌情况惨烈一些，不少政府办公楼宇也严重损坏，但是北川中学的废墟旁边也有一座20多年“楼龄”的房子屹立不倒，还有三栋建筑幸免于难。

校舍在地震中倒塌的原因何在，是一个极其专业极其严肃的问题，值得深层次反思和改进。两年多以来陆续有些技术上的补救，比如“校舍安全工程”在全国展开，但是关于制度安排上的反思严重缺乏，更多的是相互之间推诿。比如将校舍垮塌的原因归纳为：校舍空间跨度大，比民居和办公楼宇抗震难度大；地震级别超过了预计强度，学校校舍抗震难以抵御；学生疏散时集中在楼梯和走廊，相对整栋建筑来说这些地方是最薄弱的环节；相当多的校舍楼龄较长，建设安全标准低，加上陈旧老化等等。

上述归纳有搪塞公众之嫌，没有一条站得住脚。汶川地震重灾区属于地震高发地带，7.8级并未超过预计强度，我国制定的建筑工程抗震标准足以应对汶川地震，只是没有被执行。

我国建筑工程抗震设防分类标准(GB50223-2004)中，将建筑根据其使用功能的重要性分为甲类乙类丙类和丁类四个抗震设防类别。甲类建筑应属于重大建筑工程和地震时可能发生严重次生灾害的建筑，譬如核电站、生化实验室、重要化工厂、通信中心等建筑。乙类建筑属于地震时使用功能不能中断或者需要尽陕恢复的建筑，譬如人数较多的幼儿园、小学低层教学楼。丙类建筑属于除甲乙丁以外的建筑，丁类建筑属于次要建筑。

我国建筑抗震设计规范(GB50011-2001)要求如下：

1.0.1按本规范进行抗震设计的建筑，其抗震设防的目标是：当遭受低于本地区抗震设防烈度的多遇地震影响时，一般不受损失或者不需要修理可继续使用，当遭受相当于本地区抗震设防烈度的地震影响时，可能损坏，经一般修理或者不需要修理仍然可以继续使用，当遭受高于本地区抗震设防烈度预汁的罕遇地震影响时，不至于倒塌或者发生危及生命的严重破坏。

1.0.2抗震设防烈度为6度以上地区的建筑，必须进行抗震设计。

3.1.3各抗震设防类别的建筑设防标准，应符合下列要求：

乙类建筑，地震作用(设计值)应该符合本地区设防烈度的要求抗震措施，当抗震设防烈度为6～8度时，应该按照本地区设防高一度的要求。

概括起来，国家标准对建筑物的抗震要求是“小震不坏，中震可修，大震不倒”。即使面临超过了预计强度的地震，建筑物也不应该垮塌。通过航拍图像也可以看见，即使是四川汶川震中附近，也有很多相对正规的房子，依旧挺立，少数房子甚至还完好无损。日本阪神地震的时候，处于震中的很多高层建筑，连玻璃幕墙都没坏一块玻璃。建筑物在地震中垮塌了，必然是违反了建筑规范，没有什么理由好讲。个别专家出来辩护，只会让专家的名声更臭。

汶川地震与唐山地震震级相当，与唐山市几乎被夷平不同，汶川地震带上尚有为数不少的建筑物幸存，这说明建筑的安全性还是大幅度进步了。据地震后的统计表明，倒塌楼房90％都是1995年之前建的，其中上世纪80年代的占了一半。而我国的建设监理制度1988年开始试行，1993年后逐步推开，到1997年《建筑法》以法律制度形式明确我国实行建设工程监理制度后，才在全国范围内推行。尤其是1995年之后建筑监理制度设立之后，所建的校舍安全性大幅度提升。由此看来，倒塌的大部分校舍并没有实行工程监理，在全面推行工程监理后，其倒塌学校的数量明显减少。因此工程建设监理在曰前的建没体系中发挥了重要作用，也说明原建设部在《建设工程监理范围和规模标准规定》(86号部令)将学校、影剧院、体育场馆项目定为强制监理的范围是非常有必要，而且其强制监理的范围和力度应进一步加大。

进步归进步，地震中，校舍倒塌得最惨烈，这个现象是不容否认的。现象背后的根源是本该对基础教育负责的地方政府，却不重视教育。通过分析，我们认为地方政府不重视教育的动机是很明显的。

为何地方政府不重视教育?

教育行业不是财政上今年投入一百万一千万，明年就可以收到立竿见影的政绩。十年树木，百年树人，一个学生成材，需要经过义务教育阶段，再走过高中阶段，最好完成大学本科学业，需要十六年的功夫。相对于行政长官的任期，这是一个漫长而遥远的时间。现在政府首长多半是异地交流，一届只有5年时间，要在这5年时间里面有政绩给上级看，只有搞见效快的政绩工程，能“下蛋”的项目，所以不少地方首长上任的主要工作都是搞城建，扩展城市面积，建高楼大厦。而教育投入大，见效慢。即使教育投入有效果，也要在自己走后才能见效，到时候政绩就是别人的了。这样自己栽树，别人摘果子的事情，对于那些官员来讲，是绝对不会去做的。

基础教育对于儿童与父母来说，无疑非常重要，但是对于农村地区的地方政府来说，正好相反。基础教育越好，离开家乡的人口便越多，地方经济便越难发展。在急剧城市化的当下，农村地区的教育投资实际是为城市和经济发达地区培养成才，假如全体中学毕业生全部考取大学，那么本地区别说办工厂，开商店，连耕田都没人了。用经济学术语来说，这叫外部性。因此，不要说地方氏官任期有限，不会重视产出周期长的教育事业，即使让地方长官长期负责，同样缺乏动机去重视教育。除非改变长官负责制，或者地方长官不是向上负责，而是向当地居民负责。

再者，无论哪里的基层政府，都数教育部门摊子最大，人员最多，老师的工资已经占去了地方财政预算绝大部分。对于那些农业为主的县份，在农业税减免之后，财源大减，只有靠上面转移支付。上面把算盘打得极精，勉强够各部门正常运转，叫做吃饭财政。一般不会下拨城市建设资金。地方政府只有打教育的主意，抽取教育资金去搞城市建设。各地只有抽取教育资金或多或少之别，不抽取教育资金已经是最”重视”教育的了，不可能在此基础上更“重视”教育。而以往在拨付教育资金这一块里