谁能代表我们：转型期城市社区管治研究——基于南京梅花山庄社区物管纠纷的实证分析

◎ 罗小龙 陈 果 殷 洁

谁能代表我们：转型期城市社区管治研究
——基于南京梅花山庄社区物管纠纷的实证分析

◎ 罗小龙 陈 果 殷 洁

在单位制城市社区向物业小区的城市社区转型中，业主、业主委员会、物业服务公司、居委会等利益相关者大量涌现，社区管治也随之出现。但转型期居委会基层组织和房地产行政主管部门“双线”管理的社区管治结构在物业管理纠纷时并非有效。本研究对南京市梅花山庄社区物业管理纠纷进行实证研究，透视转型期社区管治的问题，并对改善社区管治提出一些建议。

社区 转型 管治 梅花山庄

随着中国社会经济的转型，特别是城市土地有偿使用和住房商品化改革的实施，单位不再是城市社会组织的基本单元，而被各种市场化的物业小区取而代之。住房商品化同时催生出业主、业主委员会（下文简称业委会）、物业服务公司、居委会等大量的利益相关者，以居委会基层组织和区、县政府房地产行政主管部门“双线”管理为特征的新社区管治结构随之出现。新社区管治结构在物业小区管理和服务中发挥了重要的作用，但是社区管治是一个新事物，在具体操作中存在着诸多问题，其制度建设有待进一步完善。

当前社区管治的突出问题之一是，当业主与物业服务公司产生分歧时，无论是业委会，还是居委会都不能真正代表业主的利益。业主因此常常会有“谁能代表我们”的困惑。本文选择南京市梅花山庄社区物业管理纠纷进行实证研究，尝试回答“当物业管理纠纷出现时，为什么谁（居委会和业委会）都不能代表我们（业主）”的问题。在实证研究的基础上，指出当前社区管治中存在的制度缺陷，并提出相应的政策建议。

一、社区转型与管治

改革开放30年来，随着土地市场和房地产市场的不断发展，城市的细胞——社区也经历了剧烈的转型，单位逐渐退出了社区的社会和物业管理，市场经济下新型的城市社区大量涌现，社区管理也发生了根本变化。

在改革开放以前的计划经济体制下，单位是社会组织的基本单元，在整合城市社会、行使城市基层管理职能上发挥着主体作用，街居组织只是必要的辅助和补充（唐忠新, 2000）。单位为其职工提供住房、学校、文化娱乐设施等基础设施，同时承担管理、服务和维护的责任。在社区社会事务管理上，单位也是主要的掌控者。国家（政府）主要通过“单位”传达各类城市管理信息，并进行社会组织、社会动员和资源分配。计划经济下，只有极少数没有单位的城市居民或不属于单位的直管公房，分别由街道办事处（居委会）和房产管理部门进行管理。由于单位享有物业的所有权，而居民只拥有物业的使用权，所有权与使用权的割裂使物业管理纠纷相对较少。即使发生物业管理纠纷，单位也能进行很好的协调和处理。

改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入，特别是城市土地有偿使用和住房商品化改革的实施，单位渐渐淡出城市基层管理领域（Huang，2004；Wu，1997）。原“单位人”逐渐成为“社会人”，成为真正的城市居民。原单位的住宅房产，也通过住房改革，成为城市居民的私有房产。大量商品房的出现，也催生出大量的房产业主。单位将社区的管理职能开始移交给社会与市场，居委会的职能得到加强，并出现了物业管理公司和业委会。在社区管治上，出现了居委会基层组织和区、县政府房地产行政主管部门的“双线”管理，分别对城市社区的社会事务和物业进行管理（图1）。居委会承担着城市社区主要的社会管理和居民服务职能，诸如就业、教育、宣传、治安、绿化、环保、计划生育等。同时，作为街道办行政职能的延伸，居委会负责落实街道办下达的各项任务。在物业管理上，成立业主大会和业委会，并由业委会选聘物业服务企业，对房屋进行保养、维修，也负责住宅小区的清洁绿化、管理和小区内的商业服务等活动。根据2003年《物业管理条例》，业主大会和业委会在区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立和备案，物业服务企业也由房地产行政主管部门监督和管理。对城市居民和其所拥有产权的房产进行“双线”管理，成为市场经济下对城市社区管理的主要模式之一。但是由于城市居民和其房产往往不可分割，“双线”管理造成城市社区管理职能交叠，各种社区管理问题层出不穷。南京市梅花山庄社区物业管理纠纷是我国社区管治问题的一个缩影，下文将对其进行详细的实证研究，探寻物业管理纠纷产生的根源。

图1 城市社区管治体系的变化

二、梅花山庄的物管纠纷

1.梅花山庄概况与物管纠纷缘起

梅花山庄位于南京市城东的白下区，背靠紫金山，是南京开发最早的商品房小区之一。该住宅小区始建于1994年5月，1999年完成前4期主体工程，2002年完成最后一期工程。小区占地113,182平方米，总建筑面积327,667平方米，其中销售面积241,000平方米，入住1938户居民。 经过十多年来的不断完善和发展，梅花山庄已经成为南京市成熟的城市社区。小区的物业由新加坡开发商仁恒集团下属的南京仁恒物业管理有限公司进行管理。由于其出色的物业管理工作，1997年小区被建设部评为“全国城市物业管理优秀小区”，并随后三次通过建设部复审。

梅花山庄的物业管理纠纷源于2006年的物业管理费涨价。2006年9月20日，南京市房产管理局和南京市物价局联合颁布《南京市普通住宅物业服务等级和收费标准》（下文称收费标准），并规定自2006年11月1日起开始施行。在新《收费标准》中，南京市将物业管理行业服务标准由低到高划分为一至五级，相应收费也随之提高。由于梅花山庄社区与仁恒物业管理公司签订的《物业服务委托合同》已经到期，应当重新签订合同，并确定服务级别和收费标准。

仁恒物业公司在与小区业委会协商后，确定了参照五级标准提供服务，按照四级标准收费方案的新合同，并决定召开全体业主大会对新合同进行表决。在新合同中，多层住宅物业管理费由原来的0.7元/平方米·月，提高至1元/平方米·月，平均每户月管理费提高30元；高层住宅由原来的1.2元/平方米·月，调整为1.6元/平方米·月，平均每户月管理费提高56元。物业管理费的“涨价”随后引发了业主与物业管理公司、业委会的纠纷。

2. 维权业主与物业公司的“选战”

像中国其他地方的新城市社区一样（Read, 2003），居民和物管企业围绕物业的纠纷也在梅花山庄出现。2006年12月28日，梅花山庄业主大会以书面材料（业委会通过的业主大会会议程序、议事规则和新合同等）和新合同审议表决单的形式进行表决。新合同与相关材料由物业管理公司发送给每户业主，要求业主在指定时间内完成表决。物业管理费的涨价遭到一些业主的强烈反对，部分业主甚至采取静坐、喊话、游行等过激方式，并与物业公司、社区民警发生了冲突，矛盾开始激化。随后几天，维权业主在小区主要通行道路和广场悬挂起了数十条横幅，如“业主们联合起来，维护我们的合法权益”、“坚决反对不平等《物业合同》”等，反对物业公司涨价。另一方仁恒物业也积极应对，争取广大业主的支持。物业公司派专人上门收取选票，物业公司的负责人更是亲自向每户业主打电话陈情，争取业主支持。物业公司甚至一度表态，“新合同不通过，仁恒物业就要走”。

在反对涨价的业主们和物业公司的胶着中，业主中出现了分化，支持物业公司适当涨价的业主们开始表达自己的声音。支持涨价的业主大都有两个方面的考虑：一方面，十多年来仁恒物业的服务确实得到了绝大多数业主的认可，认为适当涨价对物业服务企业也是公平的；另一方面，“仁恒物业一走，梅花山庄的二手房价就会下跌”，这是大多数业主所普遍顾虑的问题。因此，支持物业的声音也开始出现，小区内出现了“十年好物业，仁恒不能走”等条幅。支持者与维权业主之间有时甚至发生冲突。由于梅花山庄是南京市的样板社区，并涉及南京市物业新规的执行，梅花山庄物管纠纷在全市产生很大影响，成为媒体聚焦的热点。2007年1月，投票结果以支持物管费涨价而告终，业委会在这一轮的斗争取得了胜利（应投票1938票，实际投票1638票，其中1356票赞成，211票反对，71票弃权，赞成票超过实际总投票数的2/3）。按照物业管理有关规定，新《合同》获得通过，仁恒物业将继续留在梅花山庄。

梅花山庄居民就物业管理费涨价出现的分化表明，在转型期社区居民的利益并非一致，他们自发组织起来，表达自己的声音，维护自己的权益。但是当前社区居民的诉求缺乏有效的沟通渠道和协商解决手段。维权业主在“选战”中的失败，使他们开始思考“谁能代表我们”。

3. 冲突的焦点——业委会

中国新城市社区中的权利管理非常复杂。业委会能否发挥作用取决于其是否相对独立、内部实践及与社区成员的关系、驾驭权力的能力（Read, 2008）。不像西方积极介入社区事务的房屋和社区组织，梅花山庄业委会在物管纠纷中一直保持沉默。由于梅花山庄的业委会是物业管理公司主导的物业管理模式①，因此其受到部分业主的质疑。

虽然新合同获得通过，但维权业主拒绝接受这一结果。通过质疑物业管理费涨价的程序，维权业主将矛头指向业委会。维权业主认为，业委会的委员（候选人）均由物业公司指定，与物业公司存在或多或少的利益关系，因此不能代表广大业主的利益。因此，业委会代表业主与物业公司签订的新《合同》也是违法的，应予以撤销。此外，他们也认为从一开始的业主大会会议程序和议事规则（如计票规则）都应由全体业主的2/3投票通过，而不是由业委会通过并执行。

维权业主希望通过重新召开业主大会，改写上述投票结果。半年多来，他们自发组织起来，利用周末在小区中心广场和主要出入口散发传单，试图争取足够的业主签名，以达到召开临时业主大会的目的，但他们的努力收效甚微。此后，他们向主管部门白下区房管局提起行政复议，甚至向法院对业委会提起民事诉讼，但均未成功。

业委会不能代表维权业主的利益，那是否就能代表支持涨价业主的利益呢？我们的走访中发现，绝大多数小区居民认为他们就物业管理事务或纠纷直接与物业公司发生联系，从不经过业委会。从业主的心理看，业委会是可有可无的虚体，谁做业委会的委员，都与自己很遥远。即使发生纠纷，居民也大多向政府求助（陈华彬, 2008）。因此，对由仁恒物业提出的业委会委员候选人名单，大家并没有严肃对待，就投出了自己的选票。在物业纠纷发生前，大家从未关心过这个法定的、代表全体业主权益的自治组织。因此，不难理解业委会的“委屈”和成为各方出气筒的原因。

业委会的建设非常薄弱。按照2007年新修订的《物业管理条例》，业委会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。但实际上，似乎没有太多的业主“热心公益事业”。而按照《物业管理条例》，物业公司的很多工作必须得到业委会的支持才能开展。因此，物业公司不得不通过“提名候选人”的方式，作用于业主大会选举业委会委员的过程。而由于业主们对选举业委会的随意态度，物业公司提名的业委会委员就是选举的最终结果。原梅花山庄业委会的主任曾向媒体表示，“自己也不知道怎么就当上了业委会主任”。在此次物管纠纷中，该主任迫于压力辞去主任一职。业委会发展基础薄弱，是我国社区发展中的普遍现象。一些物业小区甚至根本没有建立业委会，例如北京上千个物业小区中只有两三百个成立了业委会（步延胜、徐建中，2006）。

按照《物业管理条例》，业委会与物业公司的关系应当是“主人”与“管家”的关系，业委会负有监督和协助物业服务企业履行物业服务合同的职责。但在梅花山庄，“管家”常常左右着“主人”的行动。业委会的办公场所、日常运作费用和必要协助（如召开业主大会等）等均由物业公司提供，形成了实际上的依赖关系。此外，业委会中没有专职工作人员，也一定程度上限制了业委会的工作和效力。

综上所述，业委会作为一种新的城市社区管治单元已经出现，但仍未得到居民的心理认可，在社区建设中缺乏参与意识。在梅花山庄物管纠纷的案例中，业委会是一个不能代表业主权益的“虚拟”自治组织，业委会与物业公司关系、制度缺陷和财务问题等都有待解决。值得庆幸的是，维权业主对业委会的质疑也是一种进步，至少表明居民对社区治理认识的深入和对以往社区选举随意态度的反思。

4.“无关”的利益相关者

中国社区基层组织往往利益纠缠，冲突诸多，很难进行协调（Chen, 2009）。在梅花山庄的社区管治中，梅花山庄居委会和区房管局应当是利益相关者。但当物业管理纠纷发生时，这些利益相关者却变成了“无关”的利益相关者。梅花山庄物业管理纠纷中，居委会只起到监督业主大会召开与选举投标程序，并未调解纠纷。在我们的走访中，居委会认为物业管理纠纷应当是业委会和区房管局的职责，和自己关系不大。此外，根据城市居民委员会组织法，居委会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，并负有调解民间纠纷和向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议的任务。但现实中，居委会更多的是政府行政职能的延伸，落实街道办下达的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。居委会的工作经费、办公场所和人员工资均由政府拨付，这也进一步强化了居委会运作中的政府色彩，而不能充分代表居民的利益。因此，居委会更多的是一种准基层政权单位（陈华彬，2008）。在我们的调查中，居委会的服务对象（梅花山庄住户）对居委会的工作也了解甚少，相当一部分居民甚至不知道梅花山庄居委会在哪里。因此，要进一步加强居委会建设，使居委会真正成为能协助政府的群众性自治组织，真正融入到社区中，融入到居民的生活中。

对于区房管局而言，它负责对梅花山庄的物业管理活动进行监督管理，包括指导业委会建设、物业服务公司资质管理、物业服务企业监管等诸多方面。作为一个专业职能部门，房管局在小区环境建设、物业服务等方面能够很好地实施监管。然而，一旦涉及具体的社会纠纷（社会事务）的管理和协调，往往显得力不从心。在多数纠纷的情况下，推诿的现象就会出现，房管局常常指出物管纠纷是民事纠纷，不是房管局的职责。因此，扯皮和推诿在其他城市也时有发生。例如西安的物业公司雇凶打死业主案中，业主们竟不能找到负责社区成立业委会的政府有关部门。

梅花山庄物业管理纠纷反映了当前“双线”社区管治的弊端。管理职责模糊和职能重叠造成了“有利大家争、有责大家‘逃’”的社区管治困境。此外，房管局对业委会的管理（社会管理）直接挤占居委会对社区社会事务管理和调节的空间和热情。“双线”社区管理经常造成所谓的“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象（吴开松等, 2006）。2007年新修订的《物业管理条例》似乎注意到这一问题，并将“区、县人民政府房地产行政主管部门指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会”修改为“区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会”。这种变化加强了基层政府对社区管治的能力，但也出现了多头管治的问题，不仅不能从根本上解决目前社区管治中的问题，反而可能因为行政主体的多元和模糊，使部门利益更加交叠，物业管理纠纷更加难以得到妥善处理。

综上所述，改善社区管治最根本的是要理顺各种利益相关者的关系。为使行政职能更加清晰，责任更加明确，现行的“双线”社区管治体系必须进行改革。我们建议，房管部门仍对物业管理负有技术和行业指导作用，并对物业服务企业负有监管职能，但是有必要将社会事务管理（业委会）从房管部门分离出来，纳入到社会管理体系（居委会）中，理顺行政体系。真正做到让“看得见的来管，看不见的来指导”。

三、结论与建议

通过对南京市梅花山庄社区物业管理纠纷进行实证研究，本文对造成社区管治问题的原因有以下发现，并相应提出完善建议。

首先，“双线”社区管治体系造成管理错位与缺位。现有街道办、居委会基层组织和区、县政府房地产行政主管部门“双线”管理的社区管治结构在行政职能上相互交叠，责任模糊。房产部门本应是对“物”（物业）的管理，却通过业委会将行政触角伸向了对“人”（居民的物业及与物业相关的权益）的管理。在物业管理纠纷出现时，这种管理的错位必然导致管理的缺位。在梅花山庄的物业管理纠纷中，部门利益与推诿是造成小区居民“谁能代表我们”困惑的根本原因。

改善社区管治最根本的是理顺各种利益相关者的关系，明晰各自职能和责任。我们建议对现行的“双线”社区管治体系进行改革，实行对社区的“单线”管理。房管部门仍对物业管理负有技术和行业指导作用，并对物业服务企业负有监管职能；将业委会完全纳入到街道办、居委会的社会管理体系。真正做到“人”归“人”管，“物”归“物”管。

其次，业委会制度建设有待加强。业委会是社会经济转型中的新生事物，也是社区管治制度建设中的薄弱环节。在梅花山庄物管纠纷的案例中，业委会不过是一个不能代表业主权益的“虚拟”自治组织，这主要是由于业委会与物业服务企业关系混乱。业委会与物业服务企业的委托与被委托关系，在物业公司为业委会“提供”办公场所、经费和必要工作协助后，变成了业委会对物业服务公司的深层次的依赖。此外，业委会中没有专职工作人员，也一定程度上限制了业委会的工作和效力。社区居民对业委会的质疑，也很大程度地影响了业委会的合法性。

业委会的建设关系到社区管治建设的成败，必须予以重视。建议依托现有居委会，将业委会建设成为实体组织。居委会和业委会可实行两套班子一套人马或在居委会下专门设立业委会工作组的模式，统一管理和服务社区。这种模式已经在北京等地的物业小区出现（步延胜、徐建中，2006）。这种模式将结束业委会对物业服务企业的依赖，更好地发挥对物业服务企业的监管作用，同时也会有专职人员负责业委会的工作。

第三，社区居民缺乏民主精神与社区归属感。由于诸多历史原因，城市居民缺乏民主精神。在梅花山庄物业管理纠纷中，由于社区居民对社区管治的认识有限和对社区选举的随意态度，他们自己选出了连自己都无法信任的业委会。当分歧出现时，争论甚至对抗自然无可避免，并愈演愈烈。而物业公司“指派”业委会委员候选人则表明社区居民缺乏对社区的归属感和认同感。只要没有妨碍到自己利益，就事不关己；一旦需要维权，则悔之晚矣。

居民民主意识与社区归属感的培育必须纳入到社区管治的建设中，使社区不仅是居民的居住家园，更是居民的精神家园。建议加强对社区工作者和社区领导的培养，建设专业化的社区工作队伍，提高社区管理水平；建设社区学校和发展社区中介组织，提高居民对社区的归属和认同感；建设网络虚拟社区（业主论坛），提高居民对社区事务的参与热情②。通过这些措施，塑造社区文化，增强社区凝聚力。

希望通过对社区管治体系的改革与完善、业委员的建设、居民民主意识和社区归属感的培育，真正让居委会、业委会能够代表社区居民的利益，成为社区管治的中坚力量。

注释：

①根据Read (2008)的研究，中国城市中新社区的业委会与物业管理公司有着不同的关系。他将业委会分为三大类：政府批准和居民控制的业委会、物业公司主导的业委会、未经官方批准但实际存在的居委会或挑战现有业委会的居民组织。

②上海、广州、深圳和杭州等大城市的物业小区相继在互联网上建立了业主论坛等虚拟社区。社区居民通过网上沟通与交流，增进了相互了解，提高了社区居民对社区事务的参与热情和程度。根据我们不完全统计，上海有近100个业主论坛。业主论坛是社区文化建设的新渠道。

参考文献：

[1]Chen, J. (2009). Coordinating Community Organizations in Urban China. International Journal of Social Welfare, 18, 385-394.

[2]Huang, Y. (2004). Housing markets, government behaviors, and housing choice: a case study of three cities in China. Environment and Planning A, 36, 45-68.

[3]Read, B. L. (2003). Democratizing the Neighbourhood? New Private Housing and Home-owner Selforganization in Urban China. The China Journal, 49, 31-59.

[4]Read, B. L. (2008). Property Rights and Homeowner Activism in New Neighborhoods. In L. Zhang & A. Ong (Eds.), Privatizing China: Socialism from Afar (pp. 41-56). London: Cornell University Press.

[5]Wu, F. (1997). Urban restructuring in China’s emerging market economy: towards a framework for analysis. International Journal of Urban and Regional Research, 21, 640-663.

[6]步延胜,徐建中.小区治理模式的选择.中国改革,2006,5.

[7]唐忠新.中国城市社区建设概论.天津人民出版社,2000.

[8]吴开松等.城市社区管理.科学出版社,2006.

[9]陈华彬.当代中国城市社区治理问题探究.城市管理,2008,(4).

Who Can Represent Us? A Case Study on Community Governance

Luo Xiaolong, Chen Guo, Yin Jie

Property owners, property owners’ committees, property management enterprises, residential committees and other forms of stakeholdership have emerged in recent years, with urban community shifting from working-unit based community to market-led community. Community governance has thus emerged in Chinese cities. However, the current dual-track community management system of residential committees and real estate bureau can not deal well with many new problems in property management. This empirical study examines community governance in the transitional era through a case study of Meihua Shanzhuang community in Nanjing. The author identifies the reasons for the poor capability of community governance and provides some suggestions for its improvement.

community; transition; governance; Meihua Shanzhuang community

C912.8

罗小龙，南京大学城市规划系副教授。陈果，美国密歇根州立大学地理系助理教授。殷洁，南京大学城市与区域规划系博士研究生，南京林业大学风景与园林学院城市规划系讲师。

（责任编辑：卢小文）

本文受国家自然科学基金项目（41071107）和中国科学院知识创新工程重要方向性项目（KZCX2-YW-339）资助。